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Introducción
Han pasado un poco más de diez años desde cuando se produjeron los procesos de
desintegración de los antiguos Estados federados de Europa Centro-Oriental (Unión
Soviética, diciembre de 1991 1 ;
Yugoslavia, junio 1991 – abril de 1992; y Checoslovaquia, diciembre de 1992). Aunque
para ser más preciso, la desmembración de Yugoslavia, y el reconocimiento de sus
componentes como Estados independientes, sólo finaliza en noviembre de 2000, cuando
Serbia y Montenegro desiste de su posición mantenida hasta entonces de ser reconocida
como sucesora de la antigua federación, y es acogida por la comunidad internacional
(admitida a la ONU).
Estos procesos han tenido implicaciones no sólo para Europa y el Occidente, sino también
para países como Colombia. De hecho, todo país ha tenido que fijar una posición
respecto a los sucesos políticos ocurridos en la región, y en particular determinar su
relacionamiento con los nuevos Estados surgidos. Y en efecto, durante este periodo
Colombia ha venido reconociendo y estableciendo relaciones diplomáticas con esos nuevos
Estados. La gestión diplomática silenciosa, realizada durante estos años, ha sido poco
difundida por los medios de comunicación y centros académicos, a pesar de que constituye
una de las labores más importantes adelantadas por la Cancillería en relación con
Europa Centro-Oriental. Durante este periodo, Colombia reconoció y/o estableció
relaciones diplomáticas 2 con un total de
22 nuevos Estados surgidos en la región (ver anexo). Y éste sería un buen momento para
hacer una reflexión sobre cómo se ha adelantado esta gestión, e indagar sobre cuál ha
sido la política del país en relación con esos nuevos Estados.
Empecemos por indicar que el proceso de reconocimiento y apertura de relaciones con nuevos
Estados es la manera como un país va expandiendo su actividad diplomática e influencia
en el mundo. Obedece a la necesidad que tiene todo país de buscar nuevos aliados
internacionales, construir relaciones estratégicas y desarrollar vínculos económicos,
de cooperación y culturales, etc. No importa cuán distante, ni qué tan pequeño e
insignificante para las relaciones internacionales sea un país, siempre es recomendable
mantener relaciones amistosas con el mayor número posible de ellos. Y más en una era,
como la actual, en la que las relaciones internacionales están cada vez más dominadas
por la diplomacia multilateral. Dentro de organizaciones multilaterales como la
Organización de Naciones Unidas (ONU), el Movimiento de Países no Alineados (NOAL), la
Organización Mundial del Comercio (OMC) y muchos otros, de cobertura global o regional,
no se hace distinción entre Estados por extensión territorial, tamaño de la población
ni nivel de riqueza; el poder de influencia y peso en las votaciones, salvo en casos
excepcionales, son iguales entre los Estados miembros. Así que para efectos de obtener
influencia y apoyo en estos escenarios, es necesario cultivar buenas relaciones con el
más amplio número de países posible.
Más aún, las relaciones en medio de organizaciones internacionales casi que obligan a
los países participantes a tener trato con los demás miembros. Y un país puede hasta
verse en situaciones embarazosas, si en la práctica requiere tener trato diplomático con
un país al que todavía no ha reconocido. Por ejemplo, sería delicado presentar
solicitudes de apoyo ante un gobierno de un país que aún no se ha reconocido.
I. El nacimiento
de los nuevos Estados de Europa Centro-Oriental y
su búsqueda de reconocimiento internacional
La caída del comunismo y la terminación de la Guerra Fría, provocaron la mayor
transformación político-territorial en toda la historia europea. La desintegración de
los Estados federados en Europa Centro-Oriental (Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas, República Federativa y Socialista de Yugoslavia, y Checoslovaquia) produjo
el nacimiento de 22 nuevos Estados (contando también a los cinco nuevos Estados de Asia
Central). En ningún otro momento histórico, ni siquiera durante el periodo de cada una
de las dos guerras mundiales, se había producido un reordenamiento territorial de tal
magnitud en ese continente. Esta explosión de nacionalismos reforzó el concepto de
Estado-nación en Europa y el mundo en general, en detrimento de los conglomerados
multi-étnicos. Representa el triunfo de los pueblos al derecho por la autodeterminación
y a disfrutar de una soberanía plena dentro de sus territorios 3 .
Pero la garantía a la existencia y soberanía de nuevos Estados depende del apoyo
obtenido de la comunidad internacional. Un nuevo ente político-territorial que no obtiene
aceptación de la comunidad de naciones, sencillamente no es viable y no puede actuar en
el ámbito internacional. De tal manera, podríamos decir que el Estado se hace y no
simplemente nace. Así que la búsqueda del reconocimiento internacional fue el punto de
partida en materia de política exterior para los nuevos Estados de Europa
Centro-Oriental. Y como es evidente, estos países acudieron primero a las potencias del
mundo del momento, en la búsqueda de reconocimiento a su nuevo status. Y efectivamente
fueron los países más importantes de Europa, junto con los Estados Unidos, los primeros
en formalizar sus relaciones con esos nuevos Estados.
Pero la política de reconocimiento no ha sido uniforme por parte de los países
otorgantes hacia los países solicitantes. De hecho, los criterios seguidos por los
países europeos y los Estados Unidos para otorgar su reconocimiento a nuevos Estados
varían según las circunstancias. En épocas pasadas, el reconocimiento y establecimiento
de relaciones diplomáticas dependía de factores tales como los intereses geopolíticos y
el comercio; y muchos Estados, incluso, sujetaban su reconocimiento a la obtención de
garantías respecto a asuntos de interés puramente bilateral, como la demarcación de
fronteras, la sucesión de tratados o ventajas comerciales. Pero la finalización de la
confrontación este-oeste y la des-ideologización de las relaciones internacionales
provocaron una reevaluación de la política exterior de los principales actores de la
política mundial, y en particular referente a la manera de su relacionamiento con nuevos
Estados.
En la actualidad, los países europeos y Estados Unidos han incorporado nuevos criterios
que abandonan en parte el enfoque de simple defensa de los intereses nacionales, para, en
su lugar, examinar y hacer depender sus decisiones sobre la viabilidad en sí de los
nuevos Estados. Habiendo reconocido que reúnan los elementos de facto y de jure 4 , establecidos por el derecho internacional
como indicativos del nacimiento de un nuevo Estado, los países desarrollados hacen ahora
exigencias sobre el grado de institucionalización democrática del nuevo Estado, y el
respeto por los derechos humanos –particularmente en lo que se refiere a minorías
étnicas- como requisitos previos a las decisiones de reconocimiento y establecimiento de
relaciones diplomáticas.
Bajo estos nuevos parámetros, algunos de los nuevos Estados de Europa Centro-Oriental
obtuvieron el reconocimiento más fácilmente que otros. La aplicación del nuevo esquema
de valores retrasó en particular el proceso de reconocimiento y establecimiento de
relaciones con algunos de los nuevos Estados del Cáucaso y de la antigua Yugoslavia. Con
respecto a éstos, la situación de incertidumbre respecto a su futuro (como consecuencia
de discordias, de cuestionamientos respecto a las fronteras e incluso de conflictos
armados), impidió una formulación pronta de respuestas de parte de la comunidad
internacional respecto al nuevo status de los países.
Un caso realmente peculiar fue el de Macedonia, cuyo reconocimiento por parte de la
comunidad internacional fue obstaculizado por la oposición ejercida por el país vecino,
Grecia. Ese país reclamaba que aquella nueva nación no tenía el derecho de establecerse
como “República de Macedonia”, ya que históricamente la región de Macedonia
se extendía mucho más allá del territorio de la nueva república, e incluía provincias
actualmente pertenecientes a Grecia. Además, Grecia tenía otros reparos respecto a la
bandera y a algunas disposiciones contenidas en la constitución de la nueva nación.
Pero, una vez calmada la histeria colectiva de los griegos, Macedonia pudo incorporarse
también como Estado nuevo dentro de la comunidad internacional.
En conclusión, la práctica de reconocimiento y establecimiento de relaciones
diplomáticas con respecto a los nuevos Estados de Europa Centro-Oriental, de parte de
países de Europa Occidental y de los Estados Unidos, terminó por imponer nuevos
estándares en las relaciones internacionales, que luego fueron adoptados por los demás
países. Las anteriores consideraciones también influyeron sobre la política exterior
colombiana en la materia, pero, como veremos a continuación, el grado de entendimiento
conceptual en nuestro medio es bajo.
II. La política exterior colombiana en materia de
reconocimiento y el establecimiento de relaciones diplomáticas con los nuevos Estados de
Europa Centro-Oriental
Colombia reaccionó en forma tardía ante los cambios políticos ocurridos en Europa
Centro-Oriental, a comienzos de los años noventa. Nuestro país, al igual que otros, no
estaba preparado para responder a esos sucesos y no tuvo posiciones claras frente a lo que
estaba ocurriendo. Naturalmente que no es fácil responder en forma ágil y acertada a un
proceso tal de explosión de nacionalismos, producido en un entorno en que se habían
derrumbado los pilares mismos de la sociedad. No fue fácil reaccionar ni siquiera para
los países vecinos de Europa Occidental. Pero la tardanza de Colombia, a diferencia de
otros países, obedeció simplemente a una ausencia de políticas y criterios.
En el momento en que se produjo la desintegración de los Estados federados de Europa
Centro-Oriental, Colombia no disponía de una política bien definida en materia de
reconocimiento y establecimiento de relaciones diplomáticas con nuevos Estados. Y el
proceso adelantado resultó en gran medida ad hoc, limitándose a seguir la práctica
internacional dominante en el momento. Esta actitud de desinterés y desentendimiento no
es nueva en la política exterior colombiana; tuvimos una primera muestra de ella entre
los años cincuenta y setenta, durante el periodo de descolonización en el África. En
ese momento, Colombia no supo cómo reaccionar ante el surgimiento de los nuevos Estados
en ese continente y prefirió guardar silencio.
Sólo a partir del ingreso de nuestro país al NOAL, en 1983, y su posterior
participación en el Buró de Coordinación del organismo a partir de 1987, la
Cancillería se percata de un faltante en la política exterior. Se descubre que el país
no tenía establecida relaciones diplomáticas con alrededor de la tercera parte de los
países miembros del organismo, casi todos provenientes del continente africano. Pero el
ingreso al NOAL exigía la necesidad de tener una política de acercamiento con África,
y, por lo menos, de establecer relaciones diplomáticas con los países, pues no tenía
presentación que Colombia formara parte de un organismo al cual pertenecían países con
los cuales no se tenían relaciones diplomáticas y/o que no se habían reconocido. De
manera que se procedió a corregir esa situación anómala. Y esta necesidad fue todavía
más apremiante cuando Colombia comenzó a hacer lobby con la pretensión de ocupar la
presidencia del Movimiento. Es así como Colombia estableció relaciones diplomáticas en
forma acelerada con 30 Estados africanos entre 1987 y 1989. El apoyo de estos países fue
importante para que Colombia luego fuera elegida en 1992 para el ejercicio de la
presidencia del movimiento entre 1995 y 1998.
De manera que la reacción tardía en materia de reconocimiento y establecimiento de
relaciones con nuevos Estados ha sido la costumbre en la política exterior colombiana.
Pues, ésta, tradicionalmente, se ha desarrollado sobre la consecución de objetivos
inmediatos. Están escasamente formuladas las concepciones sobre los fines ulteriores de
la política exterior colombiana y no se tiene una visión de horizontes lejanos. En
general, la diplomacia colombiana se caracteriza por adaptarse en forma lenta a la
incorporación de nuevos valores y concepciones respecto al papel que debería cumplir la
política exterior. Particularmente, la política en materia de reconocimiento y
establecimiento de relaciones diplomáticas con nuevos Estados carece de cualquier
contenido conceptual, ya que en Colombia no se tiene una comprensión clara de la
dinámica de los Estados. En efecto, la conformación político-territorial del globo no
es estática, por el contrario sufre constantes modificaciones que obedecen a un
sinnúmero de factores que van variando según la época. Este proceso constante de
cambios políticos y de variaciones en las concepciones sobre relaciones internacionales
exige a su vez replanteamientos continuos en la política exterior de los Estados, para
amoldarse a las nuevas realidades. En Colombia tampoco existe un régimen normativo
superior al que se podría referir en la formulación de una política en materia de
reconocimiento y establecimiento de relaciones con nuevos Estados.
El tema de las relaciones internacionales recibieron un tratamiento mínimo en la
Constitución de 1991 y, en lo relevante para la conducción de la política de
reconocimiento de Estados y establecimiento de relaciones diplomáticas, apenas se
menciona que “las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía
nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de
los principios del derecho internacional aceptados por Colombia” (art. 9°); y que
“el Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional” (art. 226), unos principios de por sí bastante ambiguos. Tampoco existe
ley o decreto que desarrolle más a fondo aquellos preceptos constitucionales.
Por lo tanto, durante el periodo en cuestión no se tenían criterios autónomos y bien
fundamentados para guiar la actuación del Estado en su proceso de reconocimiento y
establecimiento de relaciones con los nuevos Estados de Europa Centro-Oriental. Cuando un
país no tiene claridad sobre estos aspectos el resultado es la improvisación. En
consecuencia se adelantó una gestión desordenada sin un esquema de prioridades en la que
nadie se explicaba por qué se reconocía a unos países primero y a otros después, y por
qué se establecían relaciones diplomáticas con unos y con otros no.
Se han producido anomalías, por ejemplo, en relación con algunos de los países surgidos
de la antigua Unión Soviética: tenemos establecidas relaciones diplomáticas con
Kiryistán, un pequeño país del Asia Central, con escasas posibilidades de intercambio
con Colombia, mientras que aún no tenemos relaciones con Kazakhstán, el país más
extenso e importante de la región, poseedor de importantes recursos energéticos.
Afortunadamente, por tratarse de Estados remotos, las determinaciones que ha tomado la
Cancillería en esta materia hasta el momento no han causado inconveniencias mayores. Pero
como indicamos arriba puede llegar el momento en que nuestro país requiera, en apoyo de
sus intereses, del voto de estos países remotos en medio de escenarios internacionales.
III. El manejo de
las relaciones diplomáticas
con los países de Europa Centro-Oriental
Una vez que se reconocen y se establecen relaciones diplomáticas con nuevos Estados,
el siguiente paso es determinar cómo serán manejadas en la práctica. Sólo los países
poderosos y de mayores recursos, y los que tienen intereses particulares están dispuestos
a abrir misiones diplomáticas permanentes en los nuevos Estados. Los demás países, como
Colombia, tienen que optar por no establecer representaciones diplomáticas in situ y, en
cambio, acuden a la figura de las embajadas concurrentes, es decir, que una misión
ubicada en una capital de la región sea acreditada a la vez ante un gobierno tercero.
Muchos países también acostumbran a manejar sus relaciones con países remotos y de poco
interés a través de las respectivas misiones permanentes ante las Naciones Unidas en
Nueva York.
No cabe duda que, con la desintegración de los Estados federados de Europa
Centro-Oriental, Colombia ha perdido representación en la región. Durante la era
comunista, las relaciones diplomáticas de Colombia con esa zona geográfica tenían un
cubrimiento total, superior incluso al que se tenía con respecto a los países de Europa
Occidental. Había misiones diplomáticas acreditadas ante todos los gobiernos socialistas
de ese entonces (URSS, Polonia, Hungría, Checoslovaquia, Yugoslavia, Rumania, Bulgaria y
la antigua República Democrática Alemana); sólo en Albania no existía una misión
permanente, pero había una embajada concurrente inicialmente desde Belgrado y luego desde
Roma.
Esa Europa Centro-Oriental de 9 países multiplicó su número a 27 Estados soberanos e
independientes (incluyendo a las 5 Repúblicas de Asia Central). Sin embargo, el número
de embajadas colombianas en el área, en lugar de aumentar, disminuyó sorprendentemente;
hubo de suspenderse la embajada en Belgrado a raíz del conflicto en la antigua Yugoslavia
y, al fusionarse la RDA con Alemania Occidental, la embajada en Berlín tuvo que ser
suprimida. Posteriormente, en febrero de 1999, la misión en Sofía fue cerrada en
reciprocidad por el cierre de la misión de ese país en Bogotá. En el 2003 se tomó la
decisión de suprimir las misiones en Praga, Budapest y Bucarest. De manera que en una
región que cuenta con 27 países, en la actualidad Colombia sólo cuenta con dos
embajadas localizadas en Moscú y Varsovia.
¿Cómo se explica este retroceso?, ¿Acaso hubo mayor acercamiento con Europa
Centro-Oriental durante la época comunista que en la actual? No. La explicación es que
Colombia tiene una tradición en materia de relaciones internacionales de respeto por la
política interna de los Estados y siguiendo esta política se abrieron relaciones con
todos los países comunistas de aquel momento sin tomar en cuenta consideraciones de tipo
ideológico. En la época actual, sin embargo, la proliferación de Estados diminutos hace
imposible extender la cobertura diplomática a toda la región. Existe una insuficiencia
de recursos para establecer embajadas en Estados nuevos de la región, con los cuales
Colombia tiene escaso nivel de relaciones. Además, la experiencia ya adquirida con las
embajadas establecidas en la región mostró que había pocos intereses que defender y por
lo tanto poco trabajo efectivo que justificara mantener representaciones permanentes en
tal número de países.
Pero, si bien, no existen intereses en el ámbito puramente bilateral que harían
necesario la conservación de embajadas o la apertura de nuevas misiones en países
remotos del Cáucaso, con la antigua Yugoslavia y con el Asia Central sí es recomendable,
como indicamos antes, tener algún tipo de canal de comunicación oficial, con el
propósito de favorecer nuestra posición y obtener apoyos de parte de ellos en los
organismos multilaterales. Con ellos la Cancillería colombiana ha preferido acudir a la
figura de las embajadas concurrentes para el manejo de sus relaciones diplomáticas. De la
misma manera como se ha llevado el proceso de reconocimiento y establecimiento de
relaciones diplomáticas con los países de Europa Centro-Oriental, sin atender a los
criterios más adecuados, ha sido nuestro accionar en la asignación de misiones
concurrentes. Por lo general, las decisiones de acreditar embajadores concurrentes no
vienen precedidas de estudios serios, y muchas veces se actúa simplemente sobre las
recomendaciones del embajador interesado en obtener la concurrencia. Y, en ocasiones, la
concurrencia se asigna a embajadas no ubicadas dentro de la región.
Por último, otro factor que se debe tener en consideración al decidir sobre la apertura
de una embajada o la designación de un embajador concurrente es el principio de
reciprocidad que debería operar en esta materia. Si un país no tiene interés en
establecer una misión en Bogotá o no ve la necesidad de designar a un embajador
concurrente para nuestro país, Colombia tampoco tendría incentivo para acreditar a un
embajador ante ese país. No obstante, Colombia ha progresado más que los países de
Europa Centro-Oriental en la acreditación de nuevos embajadores, ya que algunos de los
países de la región ante los cuales se han nombrado embajadores concurrentes no han
tomado medidas similares con respecto a nuestro país, como veremos a continuación.
IV. Las relaciones
con los Estados de la ex URSS
Al igual que las potencias de Occidente, Colombia reconoció en su momento a Rusia
como sucesor (para efectos jurídicos) de la antigua Unión Soviética. Pero, a diferencia
de esas potencias, que al tiempo de continuar sus relaciones con Rusia establecieron
relaciones y crearon nuevos mecanismos de acercamiento con las demás ex repúblicas
soviéticas, Colombia en su atención diplomática se limitó solamente a Rusia. En la
actualidad no existe misión permanente en ninguno de los otros 14 Estados que conformaban
a la URSS y solamente tenemos concurrencias para Ucrania y Lituania (desde Varsovia).
En Ucrania, el segundo país más importante de la antigua federación y con grandes
posibilidades de intercambio comercial y de cooperación en otros ámbitos, hace falta
indudablemente una mayor presencia. Lo ideal sería la apertura de una misión permanente
(que podría ser a nivel de encargado de negocios), pero al menos se debería tener un
consulado honorario en Kiev (nombramiento que se ha venido estudiando por parte de la
Cancillería). En las otras ex repúblicas soviéticas sería recomendable establecer
concurrencias para Belarús y los Bálticos. Para el primer caso, teniendo en cuenta las
buenas relaciones existentes entre Moscú y Minsk, y los estrechos lazos económicos y
culturales existentes entre los dos países, no habría objeción alguna por parte de uno
u otro gobierno para que el embajador colombiano en Moscú sea nombrado concurrente para
Belarús. Con respecto a este punto, es importante indicar que al decidir sobre el lugar
desde donde se va a ejercer la concurrencia, necesariamente tiene que haber buenas
relaciones entre los dos países en donde se acredita un mismo embajador. Para el caso que
nos ocupa, las relaciones entre Rusia y otros Estados de la antigua URSS a veces no han
sido fáciles, y el no-entendimiento entre éstos y Moscú podría ser un obstáculo para
la asignación de otras concurrencias desde esa capital.
Por tal razón, para el caso de los Bálticos (nuevos países integrantes de la Unión
Europea) la concurrencia podría ser asignada preferiblemente a las embajadas de Colombia
en Estocolmo y Varsovia. Estonia guarda muy estrechas relaciones con Suecia y no se
presentaría ningún tipo de objeción al respecto. Lituania es el único país Báltico
al que ya se ha asignado un embajador concurrente, desde Varsovia. Las relaciones
diplomáticas con los demás Estados de la antigua Unión Soviética podrían ser
manejadas, como actualmente viene ocurriendo, desde la misión de Colombia ante las
Naciones Unidas en Nueva York.
V.
Las relaciones con
los Estados de la antigua Yugoslavia
Con la desintegración de la federación, Serbia y Montenegro no se presentó
como Estado nuevo, sino como sucesora (continuidad jurídica) del antiguo país, incluso
siguió llamándose Yugoslavia, posición que no fue aceptada por parte de la comunidad
internacional, y no se emitieron pronunciamientos de reconocimiento al respecto; actitud
seguida igualmente por Colombia. Sólo hasta el primero de noviembre del año 2000, y ante
el cambio de gobierno en Yugoslavia, la comunidad internacional a través de la ONU
accedió a reconocer al nuevo Estado, habiendo éste desistido de su posición anterior.
Durante este periodo, a raíz de los conflictos en la región y en reciprocidad por el
cierre de la misión de Yugoslavia en Bogotá (en julio de 1992), se tomó la decisión de
cerrar la embajada de Colombia en Belgrado (efectivo a partir de febrero de 1994). En la
actualidad no existe concurrencia para ese país. La Cancillería no consideró
conveniente nombrar un embajador Concurrente mientras subsistiera la situación de crisis
interna y de marginamiento internacional que sufría ese país.
Respecto a los otros países integrantes de la antigua Yugoslavia, Colombia ha establecido
concurrencias solamente para Eslovenia y Croacia. El primero desde Budapest y el segundo
desde Viena. Estos países son los más prósperos y estables de los que conformaban la
antigua federación. Eslovenia, además, ha ingresado a la Unión Europea, lo que hace
necesario tener un contacto más cercano en espera de que en el futuro adopte posiciones
favorables a los intereses de Colombia ante el organismo. Con relación a Macedonia,
Colombia pospuso su reconocimiento durante varios años en espera de cómo evolucionaba la
posición internacional respecto a la aceptación de esta nueva nación. La Cancillería
no estaba dispuesta a adoptar una decisión que pudiera afectar a las sensibilidades
griegas. En la diplomacia es muy frecuente que, para evitar situaciones que podrían
generar controversia, los gobiernos recurren al expediente de guardar silencio. Es así
como se tardó hasta junio del año 2000 para efectuar el establecimiento de relaciones
diplomáticas con esa nación . Para Macedonia, al igual que Bosnia-Herzegovina, las
relaciones pueden ser atendidas desde la misión de Colombia ante Naciones Unidas.
IV.
Las relaciones con los Estados de la antigua Checoslovaquia
Colombia reconoció y estableció relaciones diplomáticas con las Repúblicas
Checa y Eslovaca en el momento en que se produjo la escisión de la antigua federación en
enero de 1993. La embajada en Praga se conservó como representación de Colombia ante el
Gobierno checo y el manejo de las relaciones con Eslovaquia se transfirió a la misión de
Colombia en Viena. Durante buena parte de los años noventa, mientras gobernaba Vladimir
Meciar, muchos países, incluido Colombia, se distanciaron de Eslovaquia por considerar
que tenía un régimen despótico. En enero de 2003 se hizo efectiva la decisión de
cerrar la embajada en Praga, por razones de recorte presupuestal del nuevo Gobierno
colombiano.
Conclusiones
Como observamos en el presente trabajo, a veces las decisiones en materia de política
exterior se toman con base en concepciones erróneas o en ausencia de análisis serios. De
hecho, la política exterior colombiana ha mostrado ser miope, literalmente corta de
visión, incapaz de trazar objetivos de largo plazo; no sólo en el tema que nos ocupa,
sino también en muchos otros.
Se ha dificultado el desarrollo de relaciones con algunos países de Europa
Centro-Oriental, por que en sí tienden a ser países problemáticos. Es así como en
algunos casos se ha tomado la determinación de que para Colombia, y teniendo en cuenta el
papel internacional que jugaba como Presidente del Grupo NOAL, convenía más
distanciarnos de algunos de estos países antes que pensar en estrechar las relaciones con
ellos (es el caso de varios países de la antigua Yugoslavia, algunas ex repúblicas
soviéticas y Eslovaquia).
Los países europeos miembros del NOAL (Chipre, Bosnia y Yugoslavia (suspendida durante
los años noventa), venían cortejando a Colombia desde cuando ejercía la presidencia del
movimiento, para que tomara posiciones favorables sobre temas que les interesaba o les
concernía, y que son ventilados en los distintos foros internacionales como el NOAL y la
ONU. Pero, en lugar de tomar posiciones audaces y mostrar independencia en el ámbito
internacional, Colombia jugó un papel muy pasivo. Es criticable, particularmente, la
actitud tomada con respecto a Macedonia. Colombia hubiera podido sentar un precedente al
reconocer a Macedonia, especialmente en la época en que el país ejercía la Presidencia
del NOAL, un acto que hubiera tenido mucha repercusión al interior del organismo.
Pero, para bien o para mal, el proceso de formalización de relaciones de Colombia con los
nuevos Estados de Europa Centro-Oriental ya está finalizado (con las excepciones que
vimos). Lo que sigue en adelante es desarrollar estas relaciones en sus distintas facetas.
Es indudable que Colombia requiere una mayor presencia en el área de Europa
Centro-Oriental. Durante los últimos años se han desarrollado algunas iniciativas
dirigidas hacia los países del continente europeo con el objetivo de fortalecer las
relaciones bilaterales, buscar nuevos interlocutores internacionales y mejorar la imagen
de Colombia, pero en ese propósito se ha dejado por fuera a Europa Centro-Oriental. En
las giras presidenciales y de ministros por Europa no se incluyen a los países del Este y
en la formulación de políticas y estrategias de fortalecimiento de las relaciones con
Europa poco cuenta esa región. Todo esto sumado a una infraestructura logística
(embajadas y consulados) muy inferior en Europa Centro-Oriental a la que existe en el
resto de Europa.
Evidentemente la política exterior colombiana hacia la región no puede ser uniforme.
Necesariamente tiene que ser selectiva, sobre todo identificando y dirigiendo las
iniciativas hacia aquellos países de la región que ofrecen las mayores posibilidades de
apoyo político y oportunidades de intercambio comercial. Con ese propósito se requiere
efectuar un mayor seguimiento a los procesos que ocurren en la región para aprovechar las
nuevas oportunidades que se presentan. En este sentido, juegan un papel decisivo las
gestiones que pueden adelantar las misiones acreditadas en esos países. Pero, como es por
todos conocidos, muchas veces los representantes diplomáticos de Colombia en el área no
suelen ser las personas más idóneas para ejercer las funciones que demandan los cargos y
en consecuencia manifiestan su carencia de iniciativa o simplemente presentan propuestas
absurdas, sin soporte serio y fuera de tono con la realidad.
Las concurrencias pueden ser unos canales útiles para la atención de las relaciones
diplomáticas con países en donde no se cuenta con misiones permanentes. Pero la
experiencia en la materia ha mostrado que éstas suelen ser de carácter puramente
representativo (sin trabajo efectivo). Así que para evitar asignaciones inocuas se
deberían limitar estas representaciones a unos cuantos países, impartiendo instrucciones
claras acerca de los objetivos de la misión y brindando los instrumentos que permitirían
a los embajadores desarrollar actividades, como la obtención de apoyo político sobre
temas de beneficio para Colombia y fomento de las relaciones comerciales. Las
concurrencias deberían estar acompañadas del nombramiento de cónsules honorarios en las
ciudades más importantes.
1 Hay que aclarar que los Estados Bálticos (Estonia, Letonia y Lituania)
habían declarado su independencia meses antes de la disolución formal de la URSS,
ocurrida en diciembre de 1991.
2 El reconocimiento se distingue del establecimiento de relaciones
diplomáticas en que el primero es un acto unilateral mediante el cual un Estado da a
conocer (mediante declaración o nota diplomática) que reconoce la existencia de otro
Estado, mientras que el segundo constituye un acto bilateral, de voluntad de dos Estados,
en que acuerdan establecer relaciones formales entre ellos, y que se desarrollará a
través de canales diplomáticos. Por lo general, el segundo viene precedido por el
primero, pero puede presentarse un solo acto de establecimiento de relaciones en que el
reconocimiento iría implícito. Pero el reconocimiento también iría implícito con la
celebración de cualquier otro tipo de tratado entre dos Estados.
3 Recordemos cómo durante la era comunista no sólo los diversos grupos
étnicos al interior de los Estados federados eran sometidos, sino que además Polonia,
Hungría, Checoslovaquia, Rumania, Bulgaria y la República Democrática Alemana se
encontraban limitados en su soberanía, en conformidad con la doctrina brezhneviana del
derecho de intervención de la Unión Soviética en defensa del comunismo en esos Estados.
4 Un gobierno ejerce autoridad de manera efectiva (de facto) y legal (de
jure) sobre la población de un determinado territorio.
*Colombia reconoció a Eslovaquia y la
República Checa como sucesores de Checoslovaquia, país con el cual se mantenía
relaciones desde el 17 de abril de 1934.
**Colombia reconoció a Rusia como sucesor de la antigua URSS, país con el cual se había
establecido relaciones desde 1935.
***Serbia y Montenegro pudieron obtener reconocimiento internacional sólo hasta noviembre
del 2000, después de abandonar su posición anterior de reclamar ser sucesor de la
antigua Yugoslavia.
Notas: Kiryistán, Kazakhstán, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán hoy pertenecen a
Asia Central.
Para los países en que no se presenta fecha de reconocimiento, ésta va implícita en el
acto de establecimiento de relaciones diplomáticas.
Fuentes: Ministerio de Relaciones Exteriores, Comunicaciones Oficiales entre el Gobierno
de Colombia y los Gobiernos de países de Europa Centro-Oriental, Documentos Internos,
Bogotá.
Ministerio de Relaciones Exteriores, Planes Indicativos, años 1996-2001, Dirección
General de Europa, (elaborados por éste autor), Documentos Internos, Bogotá.
Ministerio de Relaciones Exteriores, Memorias al Congreso Nacional (diversos años).
Bogotá, Imprenta Nacional. (De aquí se puede obtener las fechas de reconocimiento y
establecimiento de relaciones con los diferentes países).
Constitución Política de Colombia (1991).
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