Francisco Antonio Zea, grabado de Antonio Rodríguez, 1883

El tema de la deuda externa de Colombia ha estado siempre ligado a la situación de las finanzas públicas. Las dificultades fiscales obligaron a contratar los empréstitos externos y llevaron al incumplimiento en el servicio de las obligaciones. La insuficiencia de recursos y el exceso de gasto público exigieron, a lo largo del siglo XIX, la negociación sucesiva de la deuda externa y mostraron la necesidad de reformar la estructura tributaria del país para equilibrar la economía y acceder al crédito internacional.

Orígenes del endeudamiento externo

El origen de la deuda externa colombiana, como el de América Latina, estuvo en la necesidad de sostener los ejércitos y proveerlos de armas y equipos para enfrentar a los españoles. Dotado de plenos poderes para "fundar el crédito público sobre la base sólida y permanente...", Simón Bolívar designó en 1819 al granadino Francisco Antonio Zea, vicepresidente de la República, como agente extraordinario de Colombia ante el gobierno de los Estados Unidos y las cortes de Europa.
Zea firmó en 1820 un primer acuerdo con los representantes de los acreedores ingleses, reconociendo las obligaciones externas contratadas en la lucha de independencia, sobre todo por el venezolano Luis López Méndez. Posteriormente, en 1822, obtuvo Zea en París un nuevo crédito de 2 millones de libras esterlinas (10 millones de pesos), destinado en su mayoría a pagar la deuda pendiente.
En 1823, el Congreso de Colombia, ante la dificil situación fiscal, autorizó al presidente Santander para contratar un nuevo empréstito por 30 millones de pesos, el cual fue negociado por Juan Manuel Arrubla y Francisco Montoya en 1824 y dio motivo a toda clase de críticas y polémicas. El empréstito no evitó que se presentara, apenas dos años después, otra profunda crisis fiscal, causada por los elevados gastos militares y los bajos ingresos tributarios, y agravada por la quiebra de la casa Goldschmidt, que había quedado encargada de levantar el empréstito y que todavía tenía en su poder parte de los recursos de éste.
Desintegrada Colombia en 1830, la deuda quedó congelada durante varios años; los pagos fueron suspendidos hasta que se definiera un reparto entre Ecuador, Venezuela y Nueva Granada, y por supuesto no era posible obtener nuevos créditos mientras la situación perdurara. En 1837, la Nueva Granada aceptó asumir la mitad de la deuda externa de Colombia, en un arreglo muy criticado, pues se basó en la población de cada país y no en sus exportaciones ni en su capacidad de pago. Al país le correspondió entonces una deuda de algo más de 30 millones de pesos, sobre la cual no se hizo un solo pago hasta 1845, lo que produjo que para este año la deuda total, incluidos los intereses pendientes, pasara de 35 millones.

Primer arreglo

En ese año de 1845, la administración de Tomás Cipriano de Mosquera celebró un convenio con los acreedores por medio del cual se comprometía a reasumir los pagos. La situación fiscal de Colombia era tan mala que el gobierno hubiera tenido que dedicar prácticamente todos los ingresos fiscales, que se acercaban a 2 millones de pesos, para pagar los intereses del 6% anual. Y el peso de la deuda era tal que representaba más de diez veces el valor de las exportaciones anuales.
Ante esta situación, que había impedido hacerles cualquier pago durante más de 15 años, los acreedores aceptaron reducir levemente el valor de la deuda y disminuir substancialmente los intereses, que quedaron en el 1% anual, tasa que aumentaría gradualmente hasta alcanzar el 6. A pesar de las condiciones más favorables de pago, el gobierno sólo logró pagar los intereses hasta 1853, cuando nuevamente suspendió los pagos por renovadas dificultades fiscales, creadas sobre todo por la reforma impulsada en 1850 por el secretario de Hacienda de José Hilario López, Manuel Murillo Toro. El logró la aprobación de una descentralización administrativa que cedió a las provincias rentas como diezmos, aguardientes y quintos de oro y plata, a cambio de que asumieran gastos como el de la educación. Además, la disminución de los aranceles de aduanas promovida por el anterior secretario de Hacienda, Florentino González, había reducido los ingresos substancialmente, y la eliminación del monopolio de tabaco había provocado una caída adicional de recaudos. Todo esto hizo que el gobierno incumpliera sus compromisos y dedicara todos los ingresos de aduana a sus gastos, a pesar de que se había asignado la mitad de esta renta para el pago de intereses de la deuda externa.

Nuevos atrasos, nuevos arreglos

Suspendidos los pagos, se inició en 1857 un nuevo proceso de negociación, pero ante la crítica situación fiscal, el gobierno optó por tácticas dilatorias, para evitar comprometer la renta de aduanas nuevamente. El negociador colombiano, Juan de Francisco Martín, enviado extraordinario ante Francia e Inglaterra, sostuvo que no podría aceptarse ningún acuerdo que obligara a pagar por intereses y amortización más del 25% del producto de la renta de aduanas, e insistió en la necesidad de recursos frescos como parte de la renegociación.
Martín firmó el 22 de noviembre de 1860 un nuevo acuerdo, que combinaba la capitalización de los intereses atrasados con una rebaja en las tasas de interés, concedía títulos sobre tierras baldías y garantizaba los pagos con el 25% de las aduanas, que aumentaría al 37.5% a partir del sexto año, y con la totalidad de los ingresos del gobierno por el ferrocarril de Panamá.
En los años 60, Colombia hizo pagos relativamente cumplidos de intereses, aunque algo por debajo de sus compromisos, y aprovechó la caída del precio de los papeles de la deuda para comprarlos con descuento. Sin embargo, la carga de la deuda externa e interna en el gasto público era muy elevada y, según cálculos del secretario del Tesoro Salvador Camacho Roldán, estaban comprometidas para pago de la deuda las dos terceras partes del presupuesto nacional. Por ello se buscó un nuevo acuerdo, que dejara disponible para gastos internos una parte mayor de las rentas, restableciera el crédito y lograra nuevos recursos para impulsar la construcción de caminos y ferrocarriles, la nueva fiebre del país.
 

Salvador Camacho Roldán	Felipe Pérez

Cambiar la deuda externa por sal

El ministro Camacho Roldán propuso reemplazar la garantía del 37.5% de los ingresos por aduanas por la cesión a perpetuidad de las salinas de Zipaquirá, Nemocón, Tausa, Sesquilé y Gachetá, con "las de todas las demás que se descubran (...) en un radio de 10 leguas a la redonda de la plaza de Zipaquirá". Además, proponía reducir la deuda a un capital de 10 millones, a cambio de la mayor certeza en los pagos que el nuevo arreglo generaría. La propuesta no fue aceptada por los acreedores extranjeros, pero después de varias contrapropuestas se logró un nuevo arreglo en 1873, negociado por Felipe Pérez durante la presidencia de Manuel Murillo Toro. El arreglo reducía bruscamente el valor de la deuda, que pasaba de 36 millones a 10, y dejaba la tasa de interés en el 4.5% anual.
Durante estos años los problemas fiscales siguieron vigentes y al déficit del gobierno nacional era preciso añadir el de los diferentes Estados. En esas condiciones, no sorprende que el servicio de la deuda pactado en 1873 sólo se cumpliera religiosamente hasta marzo de 1879, cuando la mala situación del tesoro, agravada por la reciente guerra de 1876-77, produjo una nueva suspensión de pagos.
Tal suspensión se mantuvo durante los años siguientes y en 1882 los intereses atrasados sumaban ya $ 1.363.908. Para 1885 la crisis llegó a tal punto, según Carlos Calderón Reyes, que el ministro del Tesoro, "llegó a ser ultrajado por los pensionados a quienes no podía servirles la exigua pensión con que, en muchos casos, se recompensa el martirio en el servicio de la independencia nacional". A pesar de que algunos impuestos aumentaron durante la Regeneración, la amenaza de crisis fiscal no se redujo, y hacia 1894 llegó a tal punto que el gobierno de Miguel Antonio Caro se vio obligado a proponer nuevos tributos: en 1895, en desarrollo de esta política, introdujo impuestos a las exportaciones de café, suspendidos después de una larga polémica en la que se le enfrentó el representante liberal Rafael Uribe Uribe.
En 1896, el acuerdo Roldán-Passmore logró una reducción importante de las obligaciones (la deuda vigente, junto con los intereses atrasados, rebajados en un 50%, se consolidó en una sola y se bajó la tasa de interés. Los pagos se reanudaron temporalmente, pero la guerra de los Mil Días impidió seguir cumpliendo el acuerdo, y sólo a partir de 1905, con el convenio Holguín-Avebury, se revitalizó el acuerdo anterior y se crearon las bases para que Colombia recuperara, ya en el siglo XX, su crédito internacional.
Por estos pactos, Colombia quedó con una deuda de poco más de 13 millones de pesos, que pagaba un interés del 3% anual y un 1.5% de amortización: en total Colombia, quedaba pagando unos 600.000 pesos anuales por servicio y amortización de la deuda, lo que sí estaba finalmente dentro de las posibilidades fiscales del país. Al cumplir sus obligaciones, Colombia logró otra vez acceso al crédito internacional, que aumentó substancialmente durante las primeras décadas de nuestro siglo.
 

Casi un final feliz

El recuento anterior muestra cómo los dirigentes colombianos, en una situación de estrechez de recursos, trataron de utilizar toda clase de expedientes —rebaja de capital e intereses, cambio por activos como tierras baldías y salinas, compras de papeles de deuda a precio de mercado, etc.— para ajustar el servicio de la deuda a la capacidad fiscal de la nación.
 

Los acuerdos logrados con los acreedores llevaron al pago de las obligaciones sólo durante un breve periodo, a pesar de que los tenedores extranjeros lograron garantizar el pago de la deuda con rentas específicas como la aduana. Estos ingresos oscilaban a veces bruscamente, según la situación del comercio exterior, y por otra parte el gobierno tenía compromisos exagerados de gasto,-sobre todo por gastos militares —derivados unos de las guerras de independencia y otros surgidos por las sucesivas guerras civiles del siglo y por proyectos de obras públicas—. Sólo a comienzos del siglo XX, con la pacificación del país y el crecimiento económico sostenido a raíz del auge cafetero, tuvieron los arreglos de deuda externa un final exitoso