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El fenómeno de la corrupción administrativa es un fenómeno del Estado
contemporáneo que bien puede rastrearse en la historia reciente a partir de su
definición operativa como la apropiación de recursos públicos para beneficios privados.
El referendo reformatorio de la Constitución Política contenido en la ley 796 de 2003,
ambientado como una herramienta "contra la corrupción y la politiquería",
contiene cuatro artículos (1, 4, 7 parágrafo 3º y 11), que
se entienden en un escenario más general de lucha contra la corrupción y de saneamiento
de las costumbres políticas.
 El común denominador durante
buena parte de nuestra historia es el de un Estado débil con problemas de control sobre
el territorio y de conducción política de la sociedad, y el de una economía frágil y
dependiente de los mercados internacionales que hacía que trabajar para el Estado fuera
el botín por excelencia a la hora de procurarse una fuente de empleo e incluso un estatus
social. El sector privado empezó a jugar un papel importante como generador de empleo
sólo hasta bien entrado el siglo XX.
En el período de la
Independencia, el antecedente más importante de lucha contra la corrupción lo constituye
la Ley contra los defraudadores de la renta y el tabaco, firmada por Simón Bolívar el 11
de septiembre de 1813 en su cuartel general frente a Puerto Cabello —plaza a
la cual tenía sitiada— y que ordenaba pasar por las armas (pena de muerte) a
todo aquel que fuere convencido de defraudar la renta nacional del tabaco, y a aquellos
jueces que debiendo aplicar esta medida no lo hicieron por favorecer al inculpado por
connivencia, parcialidad u otra causa. Si bien esta medida fue dictada en ejercicio de
poderes discrecionales de militar al mando de sus tropas, y no en ejercicio de facultades
constitucionales, ha sido apropiada por la historiografía como una señal inequívoca
sobre el cuidado de la cosa pública que el Libertador imprimió en su vida pública y
privada, y cuya usurpación debía pagarse con la vida.
Uno de los casos más
sonados de dudoso manejo de lo público, ya constituida la República, fue la del Crédito
Zea, correspondiente a las gestiones adelantadas por el vicepresidente Francisco Antonio
Zea en Inglaterra, para financiar los gastos de la campaña libertadora, por poderes
otorgados por Simón Bolívar como presidente de la Gran Colombia en 1819, y
posteriormente revocados en 1822 por el Congreso constituyente de Cúcuta. Se discute si
Zea recibió la notificación del retiro de sus poderes o si simplemente la ignoró, y
también que, como los aparece por documentos oficiales, el dinero que entró a las arcas
públicas fue inferior al empréstito obtenido. El vicepresidente había usado parte del
crédito para financiar su larga estadía en Europa —cerca de tres años—
y para pagar intereses del primer crédito obtenido por él, con el fin de salvaguardar la
confianza de la Gran Colombia como buen deudor ante los mercados financieros
internacionales de la época.
En 1826, Bolívar
presenta su proyecto de Constitución al Congreso constituyente de Bolivia, y en su
discurso anuncia la creación del llamado Poder Moral, que se constituía en una cámara
de censores en el interior del Congreso de la República, encargada de "ejercer
una potestad política y moral" y de fiscalizar la conducta del gobierno en
observancia de la Constitución y de los tratados públicos. Los censores del Congreso
tenían una herramienta poderosa en el juicio nacional, un antecedente de control
político del Congreso sobre el Ejecutivo en materia de probidad en el ejercicio de la
función pública, en el cual se podía pedir la suspensión en el ejercicio de sus
funciones.
En el período
comprendido entre 1830 y 1886, en la medida en que el Estado no pudo consolidarse como
instancia imparcial superior a los partidos, la cosa pública era una cosa
partidista. Es decir, el interés general estaba subordinado a los partidos políticos
liberal y conservador, sin que se hubiera podido establecer en ninguna de las
constituciones del siglo XIX un antecedente histórico importante de lucha contra la
corrupción, aunque sí la tendencia a cierto bloqueo institucional propio de un régimen
presidencial con poderosas fuerzas parlamentarias, bloqueo que indefectiblemente se
dirimía en los campos de batalla.
Resultado de este
equilibrio desinstitucionalizante que caracterizó al Estado en el siglo XIX, es el
discurso de la Regeneración, que bajo el lema "regeneración o catástrofe"
puso en el debate la necesidad de que la sociedad colombiana de la época se hiciera cargo
de la cosa pública, y especialmente de la profesionalización de la Administración
Pública, como condición del crecimiento económico y de elevar el bienestar de los
ciudadanos, en coherencia con las corrientes de opinión internacionales de entonces, que
empezaban a defender la necesidad de consolidar los grandes estados burocráticos.
ARTÍCULOS
DEL REFERENDO
Los artículos 1,
y 7, parágrafo 3º, hacen relación a la prohibición para los servidores
públicos de usar los recursos públicos para su causa personal o para una causa
partidista, so pena de gravísimas sanciones que van desde la pérdida del empleo hasta la
prohibición de volver a ejercer cargos públicos cuando se encuentre responsable de
delitos contra el patrimonio del Estado. En las constituciones de 1821, 1832 y 1843, esta
idea se concretó en la fórmula sacramental que con más o menos variaciones decía:
"todos los empleados públicos son responsables ante las autoridades designadas en la
Constitución o en la ley, por cualquier abuso de las atribuciones que les corresponden, o
falta de cumplimiento en los deberes de su destino".
En cuanto al tema de
los llamados auxilios parlamentarios, éstos fueron autorizados por el Acto Legislativo
Nº 1 de 1968, bajo el presupuesto de que era función del Congreso fomentar las empresas
útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, pero fueron y prohibidos posteriormente
por la Constitución de 1991 en el artículo 355.
En relación con lo
contenido de la pregunta 4, sobre elaboración de los presupuestos por parte del
Congreso, previa consulta con el pueblo mediante audiencias públicas, se trata una
herramienta novedosa en relación con nuestra historia constitucional, donde ha primado el
principio según el cual la elaboración de planes y programas corresponde al Congreso, a
iniciativa del gobierno nacional. En efecto, el Acto Legislativo Nº 1 de 1945 introdujo
la figura de la Planeación como un atributo de los poderes legislativo y ejecutivo, con
la tutela judicial del poder judicial, lo cual fue reforzado en el Acto Legislativo de
1968, cuando se creó la llamada Comisión del Plan.
En la Constitución de
1991 se da un paso para democratizar la planeación por medio de la figura de la
planeación participativa, y específicamente con la creación del Consejo Nacional de
Planeación, instancia de consulta por parte del gobierno en el momento de la elaboración
del Plan de Desarrollo, conformado por diversos sectores representativos de la sociedad
civil, cuyo concepto no es vinculante, pero sí un antecedente reciente de mayor
participación ciudadana en el ciclo de políticas en la fase de definición de
prioridades y asignación de recursos.
HISTORIA
RECIENTE
En tema de la probidad
de la cosa pública durante el Frente Nacional, gracias a las figuras de la alternación y
de la paridad burocrática, introdujo una causa partidista de la cosa pública y la lucha
contra la corrupción se diluyó en los esfuerzos por superar la violencia. El fallido
juicio político al general Gustavo Rojas Pinilla por malversación de fondos durante su
presidencia de facto sólo fue el más visible ejemplo de la incapacidad de autocontrol
del régimen político.
La lucha contra la
corrupción en el período reciente se inscribe en el escenario de las agendas globales de
degradación del papel del Estado y de resurgimiento de los mecanismos de mercado, bajo el
presupuesto de que el Estado ha sido cooptado por grupos de interés, políticos,
sindicalistas y burocráticos, que han hecho suya la cosa pública. El Estado colombiano
se inscribió en la agenda global de lucha contra la corrupción desde finales de la
década de 1970. Lo novedoso de esta nueva concepción es la incorporación del ciudadano,
del control social a la gestión pública, como un signo del desgaste de los mecanismos de
representación democrática.
Los últimos veinte
años se caracterizan por un aumento de la oferta institucional y de depuración de los
mecanismos administrativos y judiciales de defensa de la integridad administrativa, así
como la de posicionar el tema cerca de la esfera de influencia del Jefe del Estado. Hoy es
el Programa Presidencial de lucha contra la corrupción, bajo la égida de la
Vicepresidencia de la República, la entidad del Ejecutivo que busca coordinar todo el
entramado institucional contra este flagelo.
A pesar de los
esfuerzos por depurar la cosa pública, subsiste la percepción confirmada en un estudio
reciente del Banco Mundial sobre Gobernabilidad, corrupción y desempeño
institucional, acerca del bajo impacto de esas políticas públicas en reducir los
datos duros de las prácticas corruptas y acerca de que existen causas más de fondo que
explican la persistencia y agravamiento de este fenómeno, que no pueden ser removidas por
una política gubernamental concentrada fundamentalmente en la represión de las conductas
individuales. Una política eficaz demandaría un esfuerzo de más largo aliento que
implicaría reformas estructurales al sistema y al régimen político, lo que supone una
nueva lectura del Estado y de la sociedad en la que se inscriben nuestras instituciones.
Ahora, vincular la
lucha contra la corrupción a una reforma política es un avance en esa dirección. El
abuso de cargos públicos para la obtención de fines privados ilegítimos, como
definición operativa del fenómeno de la corrupción, supone una transformación del rol
del Estado en la sociedad y la economía, porque la actual configuración institucional
refuerza y reproduce la condición estructural del Estado colombiano al servicio de grupos
de interés.
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