A primera vista, las
reformas presentadas por el gobierno a consideración de los colombianos, impactan por su
contenido económico y por el medio utilizado para obtener su aprobación. El referendo
plantea una serie de normas y medidas de contenido fiscal, tal como se puede apreciar en
la pregunta 4 (aprobación del presupuesto), la pregunta 8 (modificación
del régimen pensional), las preguntas 9 y 14 (medidas tendientes a reducir
los costos de funcionamiento suprimiendo las contralorías departamentales y de los
grandes municipios, así como la congelación de los gastos de funcionamiento por dos
años) y las preguntas 12 y 13 (de orientación del gasto proveniente de los
recursos obtenidos por la supresión de las contralorías hacia la educación y
modificación a la destinación de las regalías petroleras).
Múltiples son los
interrogantes que genera la propuesta referendaria en un país que como Colombia, ha sido
marcado por un fuerte sentimiento individualista y antiestatal.
 Al requerir del apoyo ciudadano para la aprobación de las medidas y reformas
fiscales, el Gobierno confía en una virtud democrática sobre la cual no existen mayores
precedentes ni soportes en la historia colombiana.
Al examinar la historia de Colombia,
numerosos autores han puesto en evidencia que desde el nacimiento de la República, el
país ha sobrevivido a crisis fiscales permanentes solicitando la contribución de los
ciudadanos. Así, para hacer frente a las demandas de recursos provenientes de la guerra
de Independencia, el Congreso de Cúcuta de 1821 hizo diversas modificaciones a la
estructura tributaria heredada de España. Se suprimieron la alcabala, el impuesto de la
sisa, el tributo indígena, el monopolio del aguardiente, la venta de empleos y el
monopolio de naipes. Se procedió entonces a unificar los principales impuestos españoles
en uno solo, cuya tasa variaba entre el 15 % y el 35 % en la Nueva Granada.
Se establece
igualmente, una contribución del 10 % anual sobre el ingreso producido por la tierra y el
capital y en un 2 % o 3 % sobre ingresos personales como salarios gubernamentales, según
su monto, lo cual constituye el primer precedente en el sentido de demandar a los
ciudadanos un esfuerzo fiscal para hacer frente al déficit público en el nacimiento
mismo de la República.
Posteriormente, autores
como Salvador Camacho Roldán en su texto sobre el sistema tributario colombiano defiende
la necesidad de un impuesto directo y progresivo como única manera de avanzar en la
equidad y en la modernidad tributaria.
A partir de la segunda
mitad del siglo XIX y de los primeros treinta años del siglo XX son recurrentes las
crisis fiscales, explicables por los bajos ingresos tributarios. Esto obedecía a la
dependencia excesiva del impuesto de aduanas, el cual era fuertemente vulnerable ante la
crisis del comercio exterior. Lo anterior sólo pudo ser corregido desde de 1935, cuando
se establecieron los impuestos a la renta y el complementario de patrimonio, los cuales
dispusieron de tarifas altas y de una progresividad importante. '
PREMISAS
DE LA REFORMA FISCAL
Las penurias fiscales
en Colombia han estado fuertemente atadas a las necesidades de financiar los gastos
demandados por los esfuerzos de las guerras internas y externas. Así, en 1932 la guerra
con el Perú, como lo afirma Juan Camilo Restrepo, "significó modificaciones
profundas en el manejo de nuestras finanzas públicas. De la misma manera que pocos años
después los países europeos habrían de modificar sustancialmente el manejo de sus
finanzas públicas para adaptarlas a lo que fueron los requerimientos de la segunda Guerra
Mundial, las nuestras también tuvieron que adaptarse, bajo el hábil liderazgo de Esteban
Jaramillo, a la que resultó ser una época sin precedentes en la historia económica
colombiana: la financiación de una guerra moderna".(Hacienda Pública, 5ª
ed. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2000).
A lo anterior debe
agregarse la difícil situación resultante del endeudamiento excesivo de la nación en un
período que algunos denominaron como "la prosperidad a debe". Las preguntas que
con frecuencia se formularon en la época parecen conservar su vigencia hoy día: ¿Era
exagerado el endeudamiento externo que había adquirido el país? ¿Se estaban invirtiendo
adecuadamente los créditos que con relativa facilidad se obtuvieron entonces en los
mercados internacionales? ¿Estaban concurriendo ordenadamente a estos mercados la
nación, los departamentos y los municipios?
En este sentido, en sus
causas y tratamientos, podría establecerse un paralelo entre la situación fiscal de los
años treinta con la situación actual, pues no cabe duda que, como en dicho periodo,
Colombia estuvo confrontada simultáneamente a una crisis económica, a un problema de
financiación externa y a un conflicto armado que demandó recursos cuantiosos. La
respuesta fiscal estuvo entonces orientada, como ahora, a demandar un esfuerzo de los
colombianos.
Este esfuerzo estuvo
guiado por el espíritu de la época fuertemente impregnado por las tesis solidaristas
vigentes en Europa en materia fiscal, como se evidencia con claridad en los postulados del
ministro de Hacienda de la época Esteban Jaramillo, al defender el impuesto directo sobre
la renta: "este impuesto que grava a cada uno según su capacidad, que sirve también
a un ideal financiero como a un ideal social, que no deja grandes fortunas al margen de
las leyes fiscales, consulta los derechos inmanentes del Estado y las obligaciones
primordiales de los ciudadanos y que ha sido y es en todas partes una institución de
eficacia y potencia incalculables, llegará a ser en Colombia fuente de desahogo fiscal y
elemento de gran valía para poner al gobierno en capacidad de dar un impulso al progreso
del país".
Esta afirmación, bien
podría ser actualizada al momento de examinar las razones invocadas por el gobierno del
presidente Uribe al proponer a través del referendo un sacrificio fiscal a los
ciudadanos. En este sentido, aunque los esfuerzos fiscales solicitados no tienen un
precedente referendario, sí se ha presentado históricamente en momentos críticos,
procediendo el legislador a adoptar medidas de carácter fiscal.
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y SACRIFICIO FISCAL
Se ha establecido en
Colombia, como expresiones de diversas fracturas históricas, la existencia de una
"tributación sin representación", a la que los ciudadanos se resistían con
bastante ingenio a través de diversas formas de evasión y elusión fiscal. Se pone de
manifiesto la imposibilidad desde el Estado de ejercer un monopolio de la fiscalidad ante
la presión casi siempre exitosa de diversos actores, con el objeto de sustraerse a sus
obligaciones tributarias.
El Congreso perdía
así parte de su legitimidad al no disponer de una autonomía suficiente para encarnar el
interés general. Por ello, como dice Salomón Kalmanovitz, "el carácter del
Congreso es y sigue siendo el de un cuerpo que está lejos de los intereses de los
contribuyentes […] Es notable la predisposición del Congreso a aprobar aumentos
tributarios para sus electores, pues la ampliación del Estado les otorga más poder sobre
la nómina y los contratos públicos". (Las instituciones y el desarrollo
económico en Colombia. Bogotá: Norma, 2001).Tal afirmación tendería a justificar
la utilización del procedimiento referendario, conocidos los obstáculos históricos que
opone el Congreso frente a soluciones que puedan afectar los intereses vinculados a éste.
Históricamente la
representación encuentra su origen en la necesidad de consentir los impuestos y
posteriormente la de autorizar los gastos. Si la primera es intrínseca a la
representación, la segunda aparece igualmente como una de sus principales funciones y
obedece a la necesidad de establecer controles al gasto público. Se organiza, así, una
división funcional en donde al ejecutivo corresponde la iniciativa, es decir, la de
preparar y presentar el proyecto del presupuesto, mientras que al legislador corresponde
su discusión y aprobación. Tratándose del referendo, se produce un cambio cualitativo
de particular importancia, pues la iniciativa corresponde al presidente, la discusión y
modificación del texto estaría reservada al Congreso y la aprobación corresponde al
pueblo.
 En este sentido, el referendo presentado a los
colombianos constituye sin duda alguna, una novedosa forma de participación, pues su
propuesta estaría orientada a lograr directamente de los ciudadanos el consentimiento a
un ajuste fiscal que pesaría sobre ellos. En otras palabras, el referendo partiría de la
premisa de una supuesta virtud cívica de los ciudadanos, anteponiendo a sus intereses
individuales el interés común representado en la necesidad del ajuste fiscal.
LAS
PREGUNTAS
Las responsabilidades
que deben asumir los colombianos no son pocas. Medidas como las previstas en la pregunta 4,
la cual apunta a que el presupuesto no incluirá partidas globales, representa un cambio
importante en el diseño del presupuesto de gastos. Históricamente, el presupuesto ha
estado regido por los principios de unidad, anualidad, universalidad, planificación y
programación integral, los cuales deberían facilitar el control político del
presupuesto por parte del Congreso (esto ha sido considerado con el consentimiento de los
impuestos como una de sus funciones principales). Por ello, los efectos de desagregación
generados en la discusión presupuestal tenderían a afectar la exclusividad hasta
entonces existente en cabeza del Congreso, vinculando simultáneamente a los ciudadanos a
través de audiencias públicas consultivas a la iniciativa del gasto. En este sentido, el
referendo implicaría formalmente un reconocimiento a la madurez democrática de los
colombianos y le otorgaría un derecho novedoso a participar en la discusión
presupuestal. Con mayor razón, cuando la misma iniciativa se ha hecho extensiva a la
elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto en todas las entidades
territoriales.
La pregunta 8
tiende a establecer límites a las pensiones con cargo a recursos de naturaleza pública,
al prever que ninguna persona podrá acceder a una pensión superior a 25 salarios
mínimos, dejando por fuera los regímenes pensionales exceptuados y especiales, los
cuales tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre del 2007. Igualmente establece un
límite a la edad promedio de jubilación, la cual no podrá ser reconocida a personas con
menos de 55 años de edad. Tales medidas aparecen como necesarias y se inscriben en la
reforma profunda a los sistemas de seguridad social a nivel internacional. Cabe recordar,
como sugiere Pierre Rosanvallon, que la crisis del Estado Providencia, resultante del
crecimiento excesivo de los gastos sociales sobre los ingresos, refleja un estremecimiento
mucho más profundo, pues concierne finalmente a las relaciones entre la sociedad y el
Estado, es decir, que su redefinición resulta de la incapacidad fiscal de éste para
asumir costos incrementales. La reducción de los derechos pensionales representa una
medida difícil de aceptar por los ciudadanos, pues estos los consideran como conquistas
sociales. De ser aprobada, tendría mucha más significación política que la
congelación de los salarios (con una vigencia de dos años), contemplada igualmente en la
pregunta 14.
En cuanto a las
preguntas 9 y 14, éstas proponen reducir los costos de funcionamiento
suprimiendo las contralorías departamentales y las de los grandes municipios, así como
la congelación de los gastos de funcionamiento por 2 años. Se debe precisar, que si bien
es cierto tal iniciativa representa en el mediano plazo un ahorro fiscal, también implica
un retroceso en los espacios reconocidos a la autonomía territorial. Por ello algunos
consideran que, en este aspecto, la reforma es más fiscalista que democrática, pues
reduce la capacidad de los entes territoriales para asumir su propio control fiscal, el
cual sería transferido a una institución central como la Contraloría General de la
Nación. Finalmente, la congelación de los salarios es tal vez la medida que mejor pone a
prueba la virtud cívica de los ciudadanos al privilegiar, de aceptarla, el interés
común concretado en un ajuste a los gastos de funcionamiento sobre sus intereses
individuales. La democracia tendería a cerrar un círculo que iría desde la antigua
virtud republicana al nuevo virtuosismo del cual harían prueba los colombianos.
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