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José Hilario López
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(Elección, 1845)
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El último
período de vigencia de la figura de la Designatura concluyó con la Constitución de
1991, que implantó de nuevo la institución de la Vicepresidencia. Sin embargo, en tan
poco tiempo parece haber crecido la opinión en contra de la Vicepresidencia y en favor
del restablecimiento de la Designatura. Se argumenta que la Vicepresidencia, a pesar de
resultar de una elección democrática, refleja las alianzas políticas para alcanzar las
mayorías electorales; se aduce igualmente que el cargo conlleva altos costos y que los
acuerdos originados en las coyunturas electorales entran en crísis y pueden generar
tensiones políticas que convierten al vicepresidente en una figura incómoda para el
presidente. Los partidarios de la Designatura argumentan que, si bien ésta es resultado
de pactos entre el presidente y el Congreso, ha funcionado sin inconvenientes, no ha
producido inestabilidades y coexiste en equilibrio con la figura del ministro delegatario.
Los origenes
En la historia del constitucionalismo
colombiano, la figura del designado aparece en función del poder legislativo y no del
ejecutivo como se conocerá posteriormente. En efecto, en la Primera República granadina
de 1810-1816, cuando las provincias del Nuevo Reino de Granada declararon su autonomía e
independencia, surge la figura del designado precisamente en la primera Constitución
política del período, es decir, la Constitución monárquico-republicana de la provincia
de Cundinamarca aprobada en marzo de 1811, que establece que en las ausencias del
presidente del poder legislativo o "prefecto de la legislatura", éste sería
remplazado por "un designado" elegido por los miembros del cuerpo legislativo.
En la Constitución de 1843, de rasgos
centralistas y autoritarios, nació la institución de la Designatura presidencial
propiamente dicha, pues se estableció el mecanismo de elección por el Congreso de un
ciudadano que debía asumir el poder ejecutivo en el evento en que faltaran el presidente
y el vicepresidente; con la primera elección de esta naturaleza, el 28 de abril de 1844,
cuando se nombró a Juan Climaco Ordóñez, empezó a ser usado el término
"designado", tanto por el Congreso como por la prensa. Sin embargo, fue en la
Constitución de 1853, cuando el concepto se consignó por primera vez en referencia
explicita a la sucesión presidencial.
En la Constitución de 1853, al igual que
en las anteriores, es decir las de 1821, 1830, 1832 y 1843, se coincidió en mantener la
institución de la Vicepresidencia para remplazar al presidente. Pero se diferenciaron en
señalar quién debía asumir las funciones presidenciales en caso de no poder ejercer el
cargo ni el presidente ni el vicepresidente: las constituciones de 1821 y 1830 indicaban
que debía de ser el presidente del Senado; la de 1832, el presidente del Consejo de
Estado; y la Constitución de 1843, aproximándose a la de 1853, ordenó, sin bautizar la
figura, que en tal situación debía de ejercer el poder ejecutivo el
"individuo" que eligiera el Congreso "por mayoría absoluta de votos, con
la duración que fije la ley, y con las demás funciones que ésta le atribuya".
Con las constituciones de 1853 y 1858
comenzó un proceso hacia el federalismo que concluyó con la Constitución de 1863. Se
borró el centralismo y el presidencialismo para configurar un Estado Federal, adecuado al
librecambismo, laico y con amplias libertades civiles. En las constituciones de 1858 y
1863 se eliminó la Vicepresidencia y por ello la Designatura se destaca temporalmente
como el mecanismo obligado para una eventual sustitución del ejecutivo. Entonces, cuando
el poder ejecutivo era ejercido por el presidente de la Confederación (1858) y por el
presidente de los Estados Unidos de Colombia (1863), respectivamente, se ordenó que en
caso de su falta absoluta o temporal debía de ser remplazado por uno de los tres
designados, en el orden que estableciera la elección del Congreso, que para el efecto se
realizaba anualmente. Ambas constituciones previeron la posibilidad de que ninguno de los
designados pudiera encargarse del poder ejecutivo o que no se encontraran en la capital de
la Confederación y por eso la primera determinó que en tal circunstancia se debía de
encargar al procurador o en su defecto al secretario de Estado de mayor edad; por su
parte, la segunda estableció que el ejecutivo quedara a cargo del procurador o de los
presidentes de los Estados, gobernadores o jefes superiores de ellos, respetando el orden
que señalara el Congreso.
Durante el imperio de las constituciones
centro-federales y federales, también rigieron las constituciones provinciales y las
constituciones de los Estados federados. En las primeras, que se expidieron en el marco de
la Constitución de 1853, se permitió la elección directa del gobernador para el
ejercicio del poder ejecutivo en las provincias. En casi todas hubo la previsón de
ordenar que cada legislatura provincial eligiera por uno o dos años, un sustituto para
remplazarar al gobernador en sus faltas temporales y absolutas; la mayoría optó por
llamar a ese encargado como "designado" y por elegir varios, llegando al extremo
de contemplar la existencia de seis; una fórmula alterna fue la de elección del
vicegobernador, complementada con uno o varios designados para asumir el poder ejecutivo
provincial en caso necesario.
En las constituciones de los Estados
federales, también aparece la figura del designado elegido por las asambleas
legislativas, para sustituir al gobernador, como se le llamó en las constituciones de
finales de la década de cincuenta, o del presidente del Estado, como se llamó al jefe
del ejecutivo posteriormente. En la gran mayoría de ellas se ordenaba elegir un número
plural que osciló entre tres y seis, y así mismo en casi todas se preveía la
posibilidad de que el procurador general del Estado asumiera el cargo en el evento en que
los designados no pudieran hacerlo, e igualmente, que si por algún motivo no podía
realizarse la elección, el período de los designados se prorrogaría hasta que ella se
produjera.
Guerras, dictaduras y
designados
Las guerras civiles del siglo pasado
contribuyeron a la precaución de establecer varias designaturas en una misma línea
sucesoria y generaron el más probable motivo para que un designado pudiera llegar
temporalmente a la primera magistratura del país. Así, ante la dictadura del general
Melo en 1854, no fue el vicepresidente constitucional José de Obaldía, el primero en
tomar la iniciativa de representar las fuerzas legitimistas en su lucha contra la
dictadura, sino que lo hizo el designado Tomás Herrera, motivado quizás por el asilo del
primero en la legación de los Estados Unidos. El 21 de abril, en Choconta, Herrera se
declaró en ejercicio del poder ejecutivo y luego pasó a atacar la población de
Zipaquirá, donde fue derrotado por las tropas de Melo; por ello debió refugiarse en
Ibagué, declarada capital provisional de la República. El 5 de agosto de 1854, Herrera
dejaría su cargo debido a que Obaldía, al obtener pasaporte para abandonar su asilo, se
dirigió también a Ibagué y asumió la Presidencia de la República; cuatro meses
después, el 4 de diciembre, en la toma de la capital por las fuerzas legistimistas, Melo
se rendía y el designado Herrera moría en combate en el sector de Las Nieves.
En otro episodio más o menos similar,
fue el cuarto designado elegido por el Congreso el que decidió asumir el poder ejecutivo.
La situación de remplazar al presidente la generó el propio general Tomás Cipriano de
Mosquera al tomar determinaciones que quebrantaron el régimen constitucional, a finales
de abril de 1867. El primer intento para enfrentar la situación provino de un grupo de
senadores y representantes que pretendieron movilizarse hacia el Estado de Santander con
el objeto de solicitarle al tercer designado José María Villamizar, que se encargara del
poder ejecutivo y que levantara la bandera de la legitimidad comenzando por ese Estado, de
donde era oriundo. La iniciativa, conjurada por Mosquera con el apresamiento de la
comisión, obedecía a que el primer designado, el general Santos Gutiérrez, se hallaba
en Europa y a que el segundo designado, el general Santos Acosta no se le conocía en ese
momento su opinión sobre la dictadura. El 12 de mayo, en medio de rebeliones en los
Estados en rechazo a la dictadura de Mosquera, el presidente del Estado del Magdalena,
general Joaquín Riascos, en atención a lo establecido por el artículo 65 de la
Constitución y al orden que había dispuesto el Congreso entre los presidentes de los
Estados en caso de sustitución en la Presidencia de la Unión, asumió el ejercicio del
poder ejecutivo en la ciudad de Santa Marta, con el objeto de restablecer el régimen
constitucional. El 28 de junio del mismo año, Riascos expidió un nuevo decreto
declarando que cesaba en el ejercicio de sus funciones al tener ese día conocimiento de
que el segundo designado, el general Santos Acosta, había asumido la Presidencia de la
Unión. A Riascos la noticia le había llegado un poco tarde, pues Acosta se había
encargado de la Presidencia desde el 23 de mayo, cuando tomó posesión de su cargo ante
la Corte Suprema de Justicia. Por ello se dio el hecho insólito en la historia colombiana
del ejercicio paralelo de dos encargados del ejecutivo; lo actuado por Riascos fue
convalidado por la ley 15 del 18 de mayo de 1868, que declaró constitucional su ejercicio
ejecutivo en el lapso arriba señalado. El general Acosta concluyó el período
constitucional debido a que Mosquera fue suspendido de sus funciones y fue enjuiciado y
sentenciado por el Senado; además, el primer designado Santos Gutiérrez, al regresar al
país en noviembre, se volvió a excusar de ejercer el poder él mismo y más bien brindó
su apoyo a la gestión que realizaba el general Acosta.
Durante el sistema federal, la pluralidad
de designados elegidos en los Estados generalmente tendió a favorecer la expansión de
las guerras o de los conflictos, por las luchas entre facciones y los lazos entre los
personajes regionales y los de dimensión nacional. Al respecto, es ilustrativo el
comportamiento de los designados del Estado del Tolima durante los episodios referidos
arriba y que dieron pie a la rebelión contra el general Tomás Cipriano de Mosquera: por
el retiro de José María Rojas Garrido, presidente titular, gobernaba en el Tolima el
primer designado Inocencio Leyton, quien se declaró en contra del nuevo gobierno de
Santos Acosta; ante ello y reconociendo al general Acosta, decidió asumir el poder el
segundo designado, Nicolás Rocha, que pretendió gobernar con el apoyo de los
mosqueristas de su Estado; sin embargo, esto no fue bien visto por el gobierno de Bogotá,
que pidió la remoción de los funcionarios leales a la anterior administración, lo que
implicó que Rocha renunciara y encargara del poder al procurador general del Estado,
quien a su vez abandonó también el cargo.
Consolidación de la
Designatura
La Constitución de 1886 supuso un cambio
sustancial en la política colombiana, al introducir de nuevo el presidencialismo, el
centralismo y el confesionalismo. La Constitución restableció la figura de la
Vicepresidencia y continuó con la Designatura, pero restringida a un solo ciudadano
elegido por el Congreso para un período de dos años; vencido éste, si no se llevaba a
efecto la elección, el anterior designado conservaba el cargo. La Constitución también
determinó que cuando el vicepresidente o el designado no pudieran ejercer el poder
ejecutivo, éste quedaría en manos de los ministros, en el orden de precedencia que
estableciera el Consejo de Estado, o de los gobernadores, en el orden de cercanía de su
residencia a la capital de la República. Así mismo precisó la inhabilidad del designado
para ser elegido presidente, en el evento en que hubiera ejercido el poder ejecutivo
dentro de los seis últimos meses anteriores al día de la elección.
Durante la primera década del presente
siglo, la cuestión de quién debía sustituir al presidente ocupó un lugar central en la
discusión política, precisamente en momentos en que el presidente conservador Rafael
Reyes introducía una serie de reformas e incluso buscaba alargar su período
presidencial. Las sucesivas Asambleas Constituyentes y Legislativas de 1905, 1909 y 1910
abordaron el tema de la sustitución presidencial de diversa maneras: en la primera fue
abolida la Designatura junto con la Vicepresidencia, y a cambio se dispusieron algunos
mecanismos para que el presidente fuera remplazado por uno de sus ministros, diferenciando
las faltas temporales de las definitivas; en la segunda, se mantuvo ese instrumento, pero
el presidente debía hacer una designación del ministro de manera anticipada. En 1910 se
vuelve a restaurar el sistema de Designatura, estableciendo primero y segundo designados,
elegidos anualmente por el Congreso, y reviviendo aspectos que había contemplado la
Constitución, pero modificando los plazos para el llamamiento o no convocatoria a
elecciones, y la inhabiliodad para que el designado pudiera convertirse en presidente en
el siguiente período.
Posteriormente, varios actos legislativos
introdujeron precisiones normativas que contribuyeron a clarificar y fortalecer la
institución: el acto legislativo Nš 1 del 16 de febrero de 1945 suprimió la segunda
designatura; volvió a modificar los tiempos en lo relativo a la posibilidad de elecciones
y a la inhabilidad del designado, y eliminó la función que se había colocado en 1914 al
primer designado de presidir el Consejo de Estado, lo cual había sido objeto de numerosas
críticas debido a que ese organismo era el tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, por lo que sus miembros debían reunir las calidades de magistrados de la
rama jurisdiccional y el designado podía no alcanzar tales condiciones. Más
significativo fue el acto legislativo Nš 1 de septiembre de 1959, al imponer que el
designado fuese de la misma filiación política del presidente y que en caso de una falta
absoluta de éste, el designado debería concluir el período, eventualidad en la que el
Congreso tendría que elegir un nuevo designado. Por último, como corolario de este
proceso de clarificación de la Designatura, se llegó al acto legislativo Nš 1 de 1977,
que creó la figura del ministro delegatario para las faltas temporales en caso de
ausencias o por viajes oficiales, lo que mejoró notoriamente la institución del
designado.
Guiños y uno que otro
conspirador
La tradición que se impuso en torno a la
elección del designado fue la de la "seña" del presidente al Congreso para
indicar su preferencia sobre su candidato para ocupar la Designatura. Los presidentes
siempre pretendieron que se les nombrara a personas de su confianza, de su mismo grupo y
de igual partido político; ésta última aspiración, como ya se dijo, sólo pudo ser
posible a partir del acto legislativo No 1 de 1959. Algunos pudieron alcanzar la
tranquilidad de tener designados con esos tres requisitos, como el presidente liberal
Alfonso López Pumarejo, en su segunda administración (1942-1946), al contar con Carlos
Lozano y Lozano, Darío Echandía y Alberto LLeras Camargo. Así mismo, el presidente
conservador Laureano Gómez, quien pese a la amplía mayoría de congresistas que
respaldaba a su copartidario Gilberto Alzate Avendaño, logró en octubre de 1951 que
fuera elegido el también conservador Roberto Urdaneta Arbeláez. Para otros, tal
pretensión fue esquiva, como en el caso del presidente conservador Mariano Ospina Pérez
(1946-1950), a quien, contando con un congreso de mayoría liberal, le fue nombrado como
designado el ex presidente Eduardo Santos; una vez cumplido el período de dos años del
designado, Ospina declaró vacante el cargo, sin que el mismo pudiera ser ocupado por
alguien debido a la disolución del Congreso.
Pese a que las personas elegidas como
designados procedieron en su mayoría de los estrechos círculos de allegados de los
primeros mandatarios, hubo ocasiones en que éstos se sintieron traicionados, o por lo
menos defraudados, por sus patrocinados y amigos políticos, específicamente cuando se
dio la circunstancia de asumir éstos el ejercicio del poder ejecutivo. Tal es el caso del
conflicto que se presentó entre el vicepresidente Miguel Antonio Caro y el general
Guillermo Quintero Calderón, reelegido designado en 1894 y quien tomó las riendas del
poder ejecutivo el 12 de marzo de 1896. Su mandarto apenas duró cinco días, debido a que
Caro pretendió seguir orientando las decisiones de su sustituto, pues rechazó el
nombramiento de uno de los miembros del nuevo gabinete: como el general Quintero no quiso
retirar al nominado, Caro dictó un decreto reasumiendo el mando, el 16 de marzo de 1896
(ver Credencial Historia Nš 82, octubre 1996).
No faltó por supuesto el designado que
conspirase contra el presidente intentando asumir el poder. Así, por ejemplo, el segundo
designado Miguel Arroyo Díez, preparó con el grupo de "mariscales", es decir
con varios congresistas que expresaban el pensamiento de algunos militares, el
apresamiento del presidente conservador Pedro Nel Ospina (1922-1926), aprovechando su
viaje a Medellín en noviembre de 1925, para sumarse a los festejos por los doscientos
cincuenta años de fundación de la ciudad. El plan consistía en que el primer mandatario
sería secuestrado por la guardia, entre Girardot y Bogotá, durante su viaje de regreso;
el primer designado José Joaquín Casas sería apresado en la capital, mientras que el
segundo designado se posesionaría de la Presidencia, lanzando un manifiesto al país con
diversas promesas y ofreciendo entre ellas algunas prerrogativas para el liberalismo. La
conspiración abortó porque el presidente, enterado de la situación, regresó
precipitadamente a Bogotá y se presentó de improviso en el Palacio de la Carrera.
La "paloma presidencial" de los
designados a veces fue motivo para que se pensara en que se generaban condiciones de
inestabilidad o debilidad y era una buena oportunidad para las conspiraciones. Al
respecto, recordemos que entre el 6 y el 9 de agosto de 1963, días en que el designado
José Antonio Montalvo remplazó al presidente Guillermo Valencia durante su visita a
Venezuela, se habló de una conspiración urdida por el ex dictador Gustavo Rojas Pinilla
para dar un golpe de Estado, contando con el apoyo de algún sector del ejército. Por
tales rumores, el gobierno fue autorizado por el Consejo de Estado de la época para
detener a Rojas Pinilla y a algunos de sus amigos políticos.
El ministro delegatario
En el presente siglo, las ausencias de
los presidentes por viajes al exterior en cumplimiento de misiones oficiales habían
generado inquietud sobre su remplazo y sobre la dualidad entre un presidente titular
viajero y el designado encargado. Recordemos tres episodios originados en viajes
presidenciales: el primero, en 1936, cuando el ministro de Gobierno Alberto Lleras Camargo
elevó consulta a la Corte Suprema de Justicia sobre si se asumía o no que la ausencia
del presidente López Pumarejo por sus visitas a Ecuador, Panamá, Venezuela y Perú, era
una falta temporal, para que fuera sustituído por el designado o para que se delegaran en
un ministro del despacho los asuntos urgentes de la administración; la Corte resolvió
indicando que se trataba de una falta temporal y que debía de encargarse al designado;
sin embargo, dos magistrados votaron negativamente por ser partidarios de la opción
contraria. El segundo, en 1955, cuando el ministro de Guerra, brigadier general Gabriel
Paris, remplazó --del día 1 al 3 de agosto-- al general Gustavo Rojas Pinilla, ausente
del país por su viaje al Ecuador; el hecho se originaba en que el acto legislativo Nš 1
de de 1954 había establecido que mientras no se eligiera designado, remplazaría al
presidente uno de los ministros en el orden establecido; en aquella ocasión le
correspondió al ministro de Guerra, porque los de Gobierno, Relaciones Exteriores,
Justicia y Hacienda habían viajado acompañando al general. El tercero se presentó en
1967, cuando el Consejo de Estado declaró nulo el decreto que dictó el presidente Carlos
Lleras Restrepo, por el cual le concedió funciones presidenciales al ministro de
Justicia, Dario Echandía, mientras duraba su desplazamiento a la Conferencia de Punta del
Este, Uruguay; la nulidad obedeció a que, a juicio de ese organismo, el presidente había
delegado facultades no previstas en la ley.
El acto legislativo Nš 1 de 1977
terminó con aquellas inquietudes y controversias jurídicas al establecer una categoría
especial de los ministros, denominada "ministo delegatario", el cual entraba a
ejercer las funciones presidenciales que el presidente delegaba al viajar al exterior por
motivos oficiales. El ministro solamente debía alcanzar dos requisitos: el orden de
precedencia legal entre los ministerios y pertenecer a la misma filiación política del
presidente. Estos requisitos contribuyeron, por ejemplo, a que durante el gobierno del
presidente Belisario Betancur (1982-1986) los ministros de Gobierno no alcanzara la
calidad de delegatarios, por ser de un partido diferente al del presidente, y en cambio
sí lo fueron los ministros de Relaciones Exteriores Rodrigo Lloreda y Augusto Ramírez
Ocampo.
La Constitución de 1991 recogió la
figura del ministro delegatario, prohibiéndole asumir esas funciones al vicepresidente.
Expresa la Carta vigente que, cuando el presidente se traslade al exterior, el ministro
delegatario ejercerá las funciones que el presidente le delegue y las que corresponden a
su cartera; para acceder al cargo se conservaron los requisitos ya mencionados.
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