RÉGIMEN JURÍDICO DE
LOS PLEBISCITOS Y REFERENDOS EN COLOMBIA
Antes de la Carta de 1991 nuestro sistema jurídico prácticamente no
se ocupó de definir ni regular los plebiscitos o los referendos. La Constitución
Política de 1991 introdujo el principio de la democracia participativa, y estableció los
mecanismos o procedimientos propios de esta modalidad democrática, que pretenden remediar
las limitaciones de la democracia fundada exclusivamente en la clásica noción de
representación. Según el artículo 103 de la Constitución Política, los mecanismos de
participación del pueblo son: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular,
el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, que han sido
regulados por las leyes 131 y 134 de 1994. De dichos mecanismos merecen especial atención
en este análisis, junto con el plebiscito y el referendo, la consulta popular, el cabildo
abierto y la revocatoria del mandato, por ser procedimientos de naturaleza plebiscitaria o
afines al referendo.
PLEBISCITO
La ley atribuye al plebiscito las siguientes características:
únicamente puede ser convocado por el presidente de la República, no por cualquiera otra
autoridad; versa exclusivamente sobre "una determinada decisión del Ejecutivo"
que, en virtud del procedimiento plebiscitario, queda sometida a una condición
suspensiva, con lo cual el plebiscito se asimila al referendo derogatorio o aprobatorio,
dado que la consulta es para que el pueblo decida si deroga o no una decisión que ya se
ha producido; la decisión gubernamental objeto de plebiscito únicamente puede referirse
a "políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso", es
decir, a funciones constitucionales privativas del Presidente de la República; está
prohibido someter a plebiscito decisiones relacionadas con los estados de excepción, la
duración del período constitucional del mandato presidencial y reformas a la
Constitución; el pronunciamiento del pueblo sólo puede tener uno de dos sentidos: o
apoya o rechaza la decisión que se le consulta; la decisión popular en plebiscito es de
obligatorio e inmediato cumplimiento.
REFERENDO
La ley define el referendo como "la convocatoria que se hace
al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una
norma ya vigente". De aquí se desprende que, en cuanto a sus efectos, existen dos
clases de referendo: el derogatorio o abrogatorio y el aprobatorio o propositivo. Agrega
la ley que "el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital,
municipal o local". En tanto que el plebiscito permite a la ciudadanía intervenir en
el ejercicio de las funciones propias del jefe del Ejecutivo nacional, el referendo
permite al electorado intervenir en las actividades normativas de las corporaciones de
representación popular.
Los referendos nacionales a que alude la ley pueden ser, de acuerdo con
la Constitución, de dos tipos: referendos "para reformar la Constitución"
(artículo 241-2) y referendos "sobre leyes" (artículo 241-3). Cada tipo de
referendo se rige por normas propias.
En materia constitucional el referendo abrogatorio consiste en que
deben someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso cuando
versen sobre los derechos fundamentales, sus garantías, procedimientos de participación
popular o el Congreso, siempre y cuando lo solicite un 5 % de los ciudadanos que integren
el censo electoral dentro de los seis meses siguientes a su promulgación (artículo 377).
El referendo propositivo consiste en que los ciudadanos pueden reformar
directamente la Constitución mediante referendo, según los artículos 374 y 378. La
propuesta de referendo requiere de ley que deberá ser aprobada por una mayoría especial:
la mayoría de los miembros de ambas cámaras. La iniciativa para presentar el proyecto de
ley sobre referendo corresponde únicamente al gobierno o a los ciudadanos. Ni el gobierno
ni el Congreso puede imponer al otro, contra su parecer, la decisión unilateral de
convocar al pueblo para que vote sobre una propuesta de reforma constitucional. El sistema
les obliga a ponerse de acuerdo; de lo contrario, no podrá haber referendo. La
Constitución tampoco otorgó al pueblo la facultad de autoconvocarse a referendo
constitucional.
CONSULTA POPULAR
De acuerdo con los artículos 104 y 105 de la Constitución, el
presidente de la República, los gobernadores y alcaldes, según el caso, podrán
consultar al pueblo "decisiones de trascendencia nacional" o "asuntos de
competencia del respectivo departamento o municipio". En ambos casos la consulta
popular es "para decidir" y, por tanto, su resultado será obligatorio.
Un precedente jurídico de la consulta popular en nuestro país se
encuentra en el artículo 6º del acto legislativo 1 de 1986, reproducido por el artículo
374 del Código de Régimen Municipal mas nunca desarrollado por la ley, conforme al cual
"Previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades que la ley señale, y en los
casos que ésta determine, podrán realizarse consultas populares para decidir sobre
asuntos que interesen a los habitantes del respectivo distrito municipal".
De acuerdo con la ley, en la consulta popular el pueblo se pronuncia no
sobre una norma jurídica o un proyecto de norma, lo cual sería materia de referendo, ni
sobre una decisión del ejecutivo, cuestión que corresponde a los plebiscitos, sino sobre
un "asunto de trascendencia" que se somete a su consideración bajo la forma de
una "pregunta general". Con todo, es evidente que las "consultas
populares" participan de la naturaleza de los plebiscitos o de los referendos según
la materia de que traten.
CABILDO ABIERTO
El cabildo abierto es una institución que, como ninguna otra, hace
posible el ejercicio de la democracia directa por parte de los ciudadanos. La totalidad de
la comunidad política de la localidad delibera y decide sobre los asuntos locales. Así
fue durante el periodo colonial en América, y así es en aquellos países que, como la
moderna España, prevén el régimen de cabildo abierto para el gobierno de
municipalidades muy pequeñas.
Ya no tiene ese carácter el moderno cabildo abierto introducido por la
Constitución de 1991, puesto que ha sido definido por la ley así: "El cabildo
abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas
administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el
fin de discutir asuntos de interés para la comunidad". El cabildo abierto ha sido
reducido en esta ley mezquina a un simple encuentro o coloquio de vecinos para expresar
opiniones carentes de poder decisorio o vinculante.
REVOCATORIA DEL MANDATO
La Constitución de 1991 estableció que los gobernadores y los
alcaldes contraen con sus electores la obligación de cumplir el programa de gobierno que
presentaron al inscribirse como candidatos y, en tal sentido, reciben mandato del elector.
El incumplimiento del programa equivale al quebrantamiento del mandato, circunstancia que
da lugar a que su elección pueda ser revocada por decisión popular (artículo 259). Este
régimen no se aplica a los miembros de las corporaciones públicas
La revocatoria del mandato ha sido consagrada en el artículo 103 de la
Carta como un mecanismo de participación ciudadana y en el artículo 40 como un derecho
político. El artículo 6º de la ley 134 de 1994 precisa que "La revocatoria del
mandato es un derecho político por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el
mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde".
La revocatoria del mandato, que se promueve a iniciativa de los ciudadanos, tiene un
carácter plebiscitario, en sentido negativo, pues apunta a censurar o retirar la
confianza del público al elegido y, con ello, precipitar su forzoso retiro del cargo.
