La historia política de Colombia no registra la realización de referendos y tan solo da cuenta de un plebiscito, el de 1957. No obstante, si consideramos que la participación popular para ofrecer apoyo a iniciativas de significación política o a propuestas de reforma constitucional contiene sustancia plebiscitaria y es connatural al referendo, quizá deba hacerse una revisión de la cuestión.

Con esta perspectiva merecerían formar parte de una lista de plebiscitos y referendos en nuestro país los siguientes eventos: los cabildos abiertos que alumbraron la independencia, el referendo territorial de San Andrés, el referendo que en 1886 apoyó las bases para una nueva Constitución, el referendo conocido como "plebiscito" de 1957 y el plebiscito de "la séptima papeleta" que dio vía a la Constitución de 1991.

Las leyes coloniales preveían dos tipos de cabildo: el ordinario y el abierto. El cabildo ordinario era la reunión a puerta cerrada del máximo organismo de gobierno municipal, constituído por las autoridades locales de las ciudades o villas. El cabildo abierto era, en cambio, la reunión de los vecinos del lugar convocada por los miembros del cabildo ordinario cuando la gravedad de las circunstancias lo ameritaban. El cabildo abierto tenía un carácter extraordinario y no fue durante la Colonia una práctica corriente.

En casi toda la América española la protesta contra los excesos de las autoridades coloniales y el comienzo de la emancipación se tramitaron mediante la convocatoria de cabildos abiertos. En el año de 1810 las ciudades de Nueva Granada acudieron a los cabildos abiertos para declarar su independencia, primero con moderación y luego (1811-1812) en forma rotunda. Dichos cabildos nombraron juntas de gobierno, suscribieron con toda solemnidad actas de independencia y redactaron y expidieron sus propias constituciones.

España aseguró su dominio sobre las islas de San Andrés, Providencia y Mangles luego de porfiada disputa con Inglaterra durante la conquista y buena parte de la colonia. Luego de haber permanecido bajo la jurisdicción de la capitanía general de Guatemala, por real orden del 20 de noviembre de 1803 la costa de la Mosquitia y las islas de San Andrés, Providencia y Mangles fueron colocadas bajo la dependencia del virreinato de la Nueva Granada.

En julio de 1818 las islas fueron ocupadas por una flotilla de aventureros franceses, dirigida por Louis Aury, quien la dominó durante tres años. A su muerte, los habitantes de estas islas espontáneamente decidieron pertenecer a la Gran Colombia y adherir a la Constitución de Cúcuta de 1821. El 23 de junio de 1822 se proclamó públicamente la adhesión de Providencia a la República de Colombia. San Andrés hizo otro tanto el 21 de julio. De acuerdo con los usos del Derecho Internacional los isleños efectuaron un referendo territorial. El internacionalista Enrique Gaviria Liévano sostiene: "No hay duda de que si se examina el acto de los habitantes del Archipiélago a la luz del derecho internacional de hoy, estamos en presencia de un genuino ejercicio de la libre determinación de los pueblos".

En septiembre de 1885 el gobierno convocó un consejo de delegatarios, dos por cada uno de los nueve Estados, para que preparase la nueva ley fundamental de la nación. Reunido el 11 de noviembre, escuchó del presidente Rafael Núñez una síntesis de las reformas que juzgaba debían consignarse en la Constitución. El día 30 de ese mes el Consejo expidió el "Acuerdo sobre reforma constitucional", que en 18 artículos conocidos como las Bases de la reforma recogía las propuestas de Núñez, y dispuso que el Acuerdo no tendría fuerza obligatoria sino después de haber sido "aprobado por el pueblo colombiano".

En Capítulos de historia política de Colombia" relata Carlos Martínez Silva: "El primer cuidado del consejo de delegatarios fue el de tratar de definir su carácter. Por una prudente desconfianza no quiso asumir desde el principio de sus tareas las funciones de cuerpo constituyente, sino que se limitó a discutir y formular las bases fundamentales de la proyectada Constitución. Concluido ese trabajo, realizado con sumo esmero y con espíritu de grande elevación y patriotismo, las bases, unánimemente acordadas, fueron sometidas a la ratificación de las municipalidades de todos los Estados, que eran las entidades más genuinamente representativas que existían en la nación. Con absoluta libertad emitieron las municipalidades el voto que se les pedía. De 619 que votaron, lo hicieron afirmativamente 605, y 14 negativamente".

La consulta a las "municipalidades" no se dirigió únicamente a las autoridades locales, como suele afirmarse. A la Corte Suprema de Justicia, encargada de hacer el escrutinio, llegaron centenares de memoriales suscritos por los habitantes de todas las municipalidades. En la biblioteca del Congreso de la República se conservan en varios volúmenes estos mensajes, algunos de considerable extensión debido a la multitud de firmas que los respaldan.

El Preámbulo de la Constitución de 1886 destaca este hecho y lo convierte en fundamento de la legitimidad del nuevo orden político en considerando que reza así: "Vista la aprobación que impartieron las Municipalidades de Colombia a las bases de Constitución expedidas el día 1° de diciembre de 1885…"

La Junta Militar de Gobierno que interinamente reemplazó al derrocado general Gustavo Rojas Pinilla, mediante decreto N° 0247 de 1957 "sobre plebiscito para una reforma constitucional" convocó para el primer domingo del mes de diciembre de 1957 a los varones y mujeres colombianos, mayores de 21 años, para que expresaran su aprobación o improbación a un "texto indivisible" formulado en catorce artículos que, aprobados por la ciudadanía, fueron incorporados al texto constitucional de 1886.

El contenido del texto sometido a la decisión del cuerpo electoral indica que la ciudadanía votó no un plebiscito sino un referendo. En efecto, no se pretendía escrutar el ánimo de los colombianos frente al gobierno o sus políticas, sino saber si las mayorías apoyaban la propuesta de restablecer el imperio de la Constitución que había quedado en suspenso durante la dictadura, y la iniciativa de introducirle una serie de importantes reformas.

Durante la fase final del trámite de la reforma constitucional promovida por el gobierno del presidente Virgilio Barco se propuso, en diciembre de 1989, convocar a un "Referendo extraordinario por la paz y la democracia" que debería realizarse el 21 de enero de 1990 para consolidar los acuerdos de paz con el movimiento insurgente del M-19. La presión violenta del narcotráfico para que con ocasión de esta consulta el pueblo se pronunciara también sobre la extradición, obligó al gobierno a hundir la totalidad del proyecto.

A comienzos del año siguiente estudiantes de varias universidades del país impulsaron la inclusión de una "séptima papeleta" en los comicios del 11 de marzo de 1990 para apoyar la convocatoria a una asamblea constituyente, a pesar de que este mecanismo de reforma constitucional no estaba autorizado en la Constitución y contrariaba expresa prohibición constitucional (artículo 13 del plebiscito de 1957). El respaldo a esta iniciativa por algo más de dos millones de votos que informalmente fueron escrutados, creó una situación de facto que el gobierno implementó mediante el decreto 927 de 1990, por el cual se facultó a la organización electoral para contabilizar los votos que se depositaran en las elecciones presidenciales del 27 de mayo para expresar apoyo o rechazo a la posibilidad de convocar una asamblea encargada de reformar la Constitución.

Posesionado de la Presidencia de la República César Gaviria, expidió en ejercicio de las facultades de estado de sitio el decreto 1926 de 1990, por el cual se fijaba el temario sobre el cual debía versar la reforma de la Constitución y se convocó a los colombianos para que el 9 de diciembre de 1990 eligieran a los miembros de la Asamblea. Al revisar la constitucionalidad del decreto, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de octubre 9 de 1990, dispuso que la Asamblea Constituyente, como órgano habilitado para ejercer el poder constituyente, no tenía límite en sus competencias y declaró la inexequibilidad del decreto en cuanto que, al fijarle temario a la Asamblea, le restringía sus atribuciones. De esta manera la Asamblea quedó facultada para reformar íntegramente la Carta Política, como en efecto lo hizo el año siguiente, cuando expidió la Constitución de 1991 que hoy rige.

Por iniciativa del Gobierno, el Congreso de la República ha expedido la ley 790 de 2003 "Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional". El texto del referendo que propone la ley contiene 18 preguntas de considerable extensión y en ocasiones de apreciable complejidad para el grado de educación de un elector promedio. Son estos, sin embargo, aspectos de fondo que probablemente escapen a la jurisdicción de la Corte Constitucional, en cuyas manos está decidir sobre la exequibilidad de la ley.

De acuerdo con el artículo 379 de la Constitución, la convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional "cuando se violen los requisitos establecidos en este título" (el XIII). Adicionalmente, el numeral 2 del artículo 241 prescribe que la Corte Constitucional decidirá, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo, "sólo por vicios de procedimiento en su formación".

Numerosos señalamientos se le han hecho a la ley 790 desde el punto de vista político y constitucional. Comentamos algunos de ellos: Que el texto del referendo sea extenso y su contenido abstruso y heterogéneo, nada le quita desde el punto de vista constitucional, y más bien le asemeja a los numerosos referendos que con frecuencia se votan en Europa. Que algunas preguntas involucren varias cuestiones y que la totalidad del largo cuestionario pueda ser absuelta con una respuesta única en casilla especial, en lugar de tener que responder cada una de las 18 preguntas por separado, tampoco contraría la norma constitucional. En este aspecto lo único que del referendo exige la Carta es que sea "presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente".

Por otra parte, la inclusión de preguntas de contenido múltiple es usual en la práctica internacional de los referendos y tiene antecedentes en Colombia: el plebiscito de 1957 consistió en un referendo donde los ciudadanos debían impartir su aprobación o improbación a un "texto indivisible" de catorce artículos. El requisito de "unidad de materia" que el artículo 158 constitucional impone a las leyes de la república, no es predicable de las reformas a la Constitución, aunque sí de la ley 790 que apunta a reformarla. Lo que aquí cabe escrutar es si dicha ley, además de convocar a un referendo sobre un texto de reforma constitucional, como predica su título, se ocupa de asuntos ajenos al referendo, como podrían ser una reforma al Código Penal, a la legislación de la Seguridad Social o al Código de Régimen Departamental.