EDICIÓN 39 - MARZO 1993

Liborio Mejía Vicepresidente 1816 Francisco Antonio Zea 1819-1820 Juan Germán Roscio 1820-1821

Quizás nunca se había agitado una campaña política tan temprano como la que hoy empieza a vivir el país. El hecho de estar estrenando las nueve reglas de la Constitución de 1991 convierte al proceso electoral del año entrante en un rico laboratorio de cambios, lleno de incógnitas y posibilidades. Dentro de las múltiples cosas nuevas, quizás una de las más importantes e impredecibles sea la reaparición de la figura de la Vicepresidencia en nuestro sistema político. Ausente desde que la Asamblea Nacional ad hoc convocada por la dictadura del general Rafael Reyes en 1905 suprimió el cargo, la Vicepresidencia se había confundido en el semi-olvido de muchos colombianos con los malos recuerdos de las pugnas personales de las guerras civiles en el siglo pasado. ¿Cuáles fueron los elementos centrales del debate en la Constituyente que llevaron a que se reestableciera la institución casi un siglo después? ¿Qué sorpresa podemos esperar?

Buenos y malos

Un repaso de la historia nacional arroja un balance mixto en materia de Vicepresidencia. De hecho, muchos de los problemas que se suscitaron entre presidentes y vicepresidentes en el siglo XIX motivaron que se optara por la figura del Designado. Fueron frecuentes las intrigas hechas desde la Vicepresidencia contra el presidente, las colisiones de funciones entre presidente y vicepresidente, los abusos por parte del vicepresidente de las funciones asumidas como Ejecutivo en ejercicio y las rivalidades individuales y diferencias políticas entre el primer mandatario y su potencial sucesor. Por estas razones, presidentes como Simón Bolívar, Tomás Cipriano de Mosquera y Rafael Núñez decidieron deshacerse de sus segundos abordo. José Manuel Marroquín le arrebató la Presidencia a Manuel Antonio Sanclemente conspirando desde la Vicepresidencia y las diferencias del vicepresidente Ramón González Valencia con su jefe, el general Reyes, le costaron no sólo el puesto, sino que resultaron en la abolición del cargo mismo. Sin embargo, no todos los vicepresidentes fueron conspiradores desleales. Muchos de ellos se portaron bien como subalternos, y a otros les fue muy bien cuando les tocó ser primeros mandatarios: José María Obando y Miguel Antonio Caro, entre otros, ejercieron las funciones del Ejecutivo desde la Vicepresidencia sin abusos o usurpaciones de poder. Por eso, la mala fama que adquirió la Vicepresidencia en el siglo pasado no corresponde del todo a una visión completa de lo que fue la realidad.

Por otro lado, un balance parecido de los designados en la historia resultaría igualmente mixto. En el siglo pasado también se ensayó la figura de la Designatura y se pueden encontrar algunos designados tan problemáticos como los peores de los vicepresidentes y otros tan colaboradores como los mejores de ellos. Una cosa es la posible bondad o no de una institución en sí misma; otra, la suerte que corren los pueblos con las personas que ocupan los cargos. Pero estas discusiones tampoco resuelven el problema central: ¿Cuál es la mejor forma de escoger a quien pueda reemplazar eventualmente al presidente? Es decir ¿cómo garantizar que tenga las cualidades deseadas, la orientación política determinada y las virtudes necesarias de un presidente sin ser presidente?

Buena parte del debate histórico entre Vicepresidencia y Designatura se convierte en problema semántico, especialmente si se tiene en cuenta que el origen de las dos figuras en el siglo pasado muchas veces fue idéntico: personas impuestas por el presidente o impuestas al presidente, según las circunstancias políticas del momento. Las diferencias entre los dos no correspondieron realmente a elementos de fondo. De hecho, muchos vicepresidentes del siglo XIX se parecen en todo menos en nombre a los designados del siglo XX: seleccionados por el presidente y elegidos por el Congreso. Así, las experiencias de ayer deben ser leídas con la debida relatividad; en la mayoría de los casos, no tienen nada que ver con lo que podría ser la Vicepresidencia hoy. Es bastante precario basar nuestra visión del presente en especulaciones sobre esquemas políticos de antaño, que se caracterizaron por la residencia de la soberanía en la Nación, votaciones indirectas, asambleas electorales, sufragio restringido y otras prácticas abandonadas hace tiempos y totalmente diferentes de nuestro mundo de medios masivos, soberanía popular, tarjetones, consultas populares y dobles vueltas.

El hecho de que durante este siglo el país fue relativamente afortunado en materia de designados, en el sentido de no haber tenido ninguno que haya entrado en abierta confrontación con el jefe de Estado, llevó a una cierta complacencia con la figura de la Designatura. Además, varios designados ilustres en cumplimiento de funciones presidenciales, como Alberto Lleras y Darío Echandía, le dieron brillo adicional. Sin embargo, la creciente pomposidad y uso inapropiado de la investidura del designado, que tuvo su última expresión en la "presidencia" de Víctor Mosquera Chaux durante el cuatrenio de Julio Cesar Turbay, llevó a la reforma que creó la figura actual -aunque en vísperas de extinción- que combina la Designatura con el Ministro Delegatario. Es decir, mientras el primero reemplaza al presidente sólo en casos de faltas temporales o absolutas, el segundo nunca lo reemplaza como presidente, sino que se encarga de ejercer algunas de sus funciones durante su ausencia del país.

De todas maneras, la existencia de problemas políticos, institucionales y sociales de mayor profundidad y significado en estos últimos años hace que el debate Designatura vs. Vicepresidencia sea secundario. Aunque Virgilio Barco logró reabrir la discusión momentáneamente al incluir la Vicepresidencia en su proyecto de reforma constitucional, la idea fue rápidamente descartada por el ponente Hernando Duran sin mayor argumentación al respecto.

La Vicepresidencia en la Constituyente

Así mismo, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, que tuvo la tarea gigantesca de escribir una nueva Constitución, también tuvo prioridades mucho mayores. Sin embargo, varias de las propuestas presentadas tocaron el tema. Curiosamente, la idea de crear de nuevo la Vicepresidencia en Colombia la compartieron constituyentes de diferentes corrientes políticas: fue incluida en las de liberales como Jesús Pérez-Rubio, Antonio Galán, Fernando Carrillo y Horacio Serpa (a pesar de que el proyecto del gobierno liberal apoyaba el mantenimiento de la Designatura), conservadores como Juan Gómez Martínez y los proyectos de Alianza Democrática M-19, la UP, el EPL, el PRT y los indígenas.

En el seno de la subcomisión de la Comisión Tercera de la Constituyente se dibujaron tanto los ejes centrales del debate como la correlación de fuerzas entre los amigos del mantenimiento de la Designatura y los de reintroducir la Vicepresidencia. Los primeros fueron liderados por Carlos Lleras de la Fuente, liberal elegido por el Movimiento de Salvación Nacional, quien fue acompañado por el también liberal Hernando Herrera, mientras los segundos fueron representados por Antonio Navarro y Abel Rodríguez del M-19 y por José Matías Ortiz del PRT. Las dos posiciones resultaron irreconciliables, razón por la cual se redactaron dos ponencias para discusión en la Comisión Tercera. En ellas se encuentran las principales argumentaciones de ambos lados.

Los pro-Designatura criticaron la creación de la Vicepresidencia, en primera instancia, por considerar que esto generaría unos costos altos e innecesarios para un cargo sin mayor razón de ser. También consideraron que la falta de funciones propias del vicepresidente lo dejarían sin oficio, devengando sueldos y gozando de privilegios sin contribuir de manera alguna al funcionamiento del Ejecutivo. Opinaron, además, que la existencia de un vicepresidente debilitaría y desdibujaría la figura del presidente. Finalmente, de manera irónica, la ponencia revive los fantasmas del siglo pasado: "Tan incómodo personaje quien, sin embargo y por haber recibido su investidura del pueblo, tendría gran influencia, podría resolver -en medio de su melancólico aburrimiento-, tener algunas actuaciones, y en tal caso podría producir conflictos con el presidente, problemas de tráfico de influencias o de innecesaria e inconveniente intermediación entre los ciudadanos y el jefe del Estado, intervenciones en política y otros males".

Los partidarios de la Vicepresidencia, por su parte, centraron su defensa de la nueva institución en su origen popular. Mientras el nombramiento político del designado es negociado entre el presidente y el Congreso -ambos ya elegidos sin tener que rendirle cuentas a los votantes-, la elección de un vicepresidente por voto popular garantiza un mayor escrutinio de la opinión pública sobre las diferentes fórmulas. Dada la importancia de la persona que ha de reunir todas las condiciones para eventualmente ser presidente, éste debería pasar por igual rigor en el mismo proceso de selección que el presidente. De hecho, desde la abolición de la Vicepresidencia a comienzos de siglo, una decena de designados han ejercido funciones presidenciales sin haber sido elegidos por el pueblo para tal propósito. Por buenas que hayan resultado algunas de sus gestiones, el buen funcionamiento institucional no puede depender del azar. Más aún, la idea de que personas no elegidas por el pueblo puedan regir los destinos de la nación es anacrónica y antidemocrática. Mientras el designado debe ser del agrado del presidente y el Congreso, el vicepresidente debe tener el visto bueno del presidente y del electorado. También se consideró que la participación de un vicepresidente amplía la representatividad de la rama ejecutiva, permite que colabore con el presidente en equipo, rompiendo un poco la arrogancia unilateral y caudillesca de nuestros presidentes, y abre la posibilidad de que se le confieran misiones, encargos especiales o funciones separadas, según lo considere pertinente el presidente.

El debate de la Comisión Tercera fue arduo y la votación resultó en empate: siete contra siete. Entonces, se trasladó la decisión a la plenaria. A pesar de los esfuerzos del ministro de Gobierno, que defendió el mantenimiento de la Designatura, y de la capacidad oratoria de Lleras de la Fuente, Alfonso Palacio, Raimundo Emiliani y otros enemigos de la Vicepresidencia, lentamente se fue consolidando una clara mayoría a su favor. Al final, la votación fue mucho menos reñida de lo que se esperaba, y la Vicepresidencia terminó venciendo a la Designatura en las dos vueltas de la plenaria.

¿Qué nos espera?

La Constitución de 1991 establece que el vicepresidente será elegido con el presidente. Sólo lo reemplazará en caso de faltas del cargo temporales o absolutas y puede recibir tareas específicas que le asigne el presidente. No puede ser elegido presidente en el período siguiente, y nunca podrá ser elegido presidente si ejerce las funciones presidenciales como encargado por un período superior a tres meses. Se mantiene la figura del Ministro Delegatario, que de ninguna manera puede ser el mismo vicepresidente. De esta manera, los constituyentes crearon una Vicepresidencia moderna, que busca evitar con muchas de estas condiciones los elementos de discordia que tanto perturbaron a los presidentes del siglo pasado y a sus simpatizantes en nuestros tiempos.

Las experiencias de otras naciones americanas son también interesantes. La mayoría de ellas tiene Vicepresidencia. Así como hay casos de enfrentamiento entre los primeros y los segundos, como en Panamá y Nicaragua, en otros casos, la Vicepresidencia funciona muy bien. El actual presidente de Brasil fue elegido vicepresidente y en Ecuador los vicepresidentes han jugado papeles destacados al asumir la Presidencia.

En Estados Unidos, quienes inventaron la institución, la Vicepresidencia ha servido para cosas muy diferentes: mientras algunas veces el candidato a la Presidencia escoge a un don nadie para que no compita con su propia imagen de líder individual (como Nixon con Agnew o Bush con Quayle), en otras ocasiones se busca alguien de peso propio para fortalecer la fórmula como conjunto (Dukakis con Bentson o Reagan cuando ofreció la Vicepresidencia a Ford). A veces, los candidatos buscan equilibrios regionales, generacionales e ideológicos (el joven liberal norteño Kennedy escogió al veterano conservador sureño Johnson), y otras prefieren optar por la homogeneidad para trasmitir un mensaje más claro (ejemplo a la mano: Clinton-Gore). El hecho de que por muerte de presidentes en ejercicio, cinco vicepresidentes hayan llegado a ejercer la Presidencia sólo en este siglo, hace que los norteamericanos den bastante importancia al candidato a la Vicepresidencia, quien de ser elegido estaría a "un palpito de la Casa Blanca". Probablemente muy pocos electores deciden su voto por presidente pensando en el candidato a la Vicepresidencia, pero un mal candidato a la Vicepresidencia sí le puede quitar votos.

Muchas de estas consideraciones pueden aplicarse a Colombia, aunque su desarrollo particular es difícil de predecir. Es probable que también se busque balancear las candidaturas presidenciales con los compañeros de fórmula. Será interesante ver si priman las consideraciones regionales, generacionales, de género o ideológicas. También es posible que algunos opten por la vertiente homogeneizante estilo Clinton-Gore. Por otro lado, podrán buscar fortalecer la figura presidencial con un candidato de bajo perfil a la Vicepresidencia, o decidirse por enviar el mensaje de trabajo en equipo, con un vicepresidente de talla mayor.

Finalmente, en momentos en que los partidos políticos viejos y nuevos atraviesan por crisis y transformaciones, las elecciones de vicepresidente ayudarán a definir si en Colombia nos dirigimos hacia el pluripartidismo, las alianzas personales y el debilitamiento definitivo de los partidos, o más bien hacia el refortalecimiento de los partidos y la reaparición del debate político ideologizado. En conclusión, la Vicepresidencia no será un cambio profundo de nuestro sistema, pero sí ofrece nuevas posibilidades más acordes con los tiempos. Además, parece, si no mejor, sí "menos peor" que la Designatura, que no corresponde a los principios de democracia participativa. Aunque el "origen popular" del vicepresidente es bastante relativo, y al fin termina siendo en gran parte "impuesto" por el candidato a la Presidencia, su selección pasa por un proceso mucho más abierto de discusión y búsqueda de consensos, dificultando las acciones unipersonales, tan destructivas para las fibras morales de una democracia. 1994 será nuestro primer laboratorio viviente.

VICEPRESIDENTES DE COLOMBIA

Instituyeron la Vicepresidencia las constituciones de 1821, 1830, 1832, 1843 y 1991. La figura de los Designados aparece en las constituciones de 1858 y 1863. Las figuras simultáneas de Vicepresidente y Designado aparecen en las constituciones de 1853 y 1886. El Acto Reformatorio No 5 de 1905 suprimió la Vicepresidencia y la Designatura; las faltas del presidente serían suplidas por un ministro designado por él. El Acto Legislativo No 3 de 1910 instituyó dos designados elegidos por un año. El Acto Legislativo No 1 de 1945 instituyó un designado elegido cada dos años. El Acto Legislativo No 1 de 1959 ordenó que el designado fuese del mismo partido del presidente. El Acto Legislativo No 1 de 1977 instituyó la figura del Ministro Delegatario para reemplazar al presidente en sus ausencias del país. Curiosamente, las constituciones federalistas fueron contrarias a la institución de la Vicepresidencia. Todos los vicepresidentes ejercieron el mando alguna vez, como encargados del poder ejecutivo.