La crisis de 1921
D espués de la terrible crisis comercial y financiera de 1920-21, que obligó a renunciar al Presidente Marco Fidel Suárez, se llegó al convencimiento de que la causa de esa, y de las anteriores crisis colombianas desde 1886, residía en la carencia de un sistema administrativo y financiero. El Congreso resolvió, por una Ley de 1922, crear el Banco de la República y facultar al gobierno para traer una Misión de técnicos extranjeros que se le midiera al milagro de estructurar nuestra organización administrativa mediante el destierro perpetuo del satánico papel moneda, considerado el culpable principal de nuestras desgracias económicas.
Aunque, en su momento, el Presidente Marco Fidel Suárez cargó con la responsabilidad de la crisis de 1921, y no resistió el embate implacable de las presiones que exigían su renuncia --motivada por la crisis y no por el hecho inocuo de haber garantizado un préstamo con sus sueldos, según creen todavía muchos ingenuos-- es justo señalar que el presidente paria, como él mismo se califica, no tuvo la menor culpa en ese episodio, que encuadra en la curiosa categoría de crisis de prosperidad. Nicanor Restrepo sintetizó las razones que precipitaron la retorcida económica de 1921:
"a) Una guerra de casi cinco años que conmovió al globo entero y trajo ruinas, desigualdades y sorpresas nunca vistas" [la Primera Guerra Mundial, 1914-1918]
"b) Una alza de precios sin precedentes, seguida de una baja fatal".
"c) Una prosperidad súbita, como nos vino en 1919 y principios del 20. Llegó el oro de Estados Unidos por millones, se amonedó el del país, trabajando día y noche la casa de moneda. Sobraba el dinero y se invertía en negocios que dejaban siempre margen, sin reparar en precios, lo que hizo más grande el desequilibrio de ellos"
"d) Halagados con esta repentina prosperidad, el país todo se lanzó en especulaciones desatentadas. Surgieron compañías de aeroplanos; hoteles gigantes; alza de la propiedad raíz sin justificación; y, síntesis de todo, un abuso del crédito, en que no sabe uno que admirar más, si la audacia de los que contrajimos compromisos o la confianza de los que concedieron esos créditos ".
"e) El gran pedido, la mala administración en la Aduana, y otras causas, produjeron la demora de la carga en la Costa, por meses y hasta por años; no venía la mercancía; se cumplían los cortos plazos que da el exterior; llegaban los artículos cuando ya se tenía noticia de que valían la mitad o menos en los países de origen, y entonces hubo que dar a menosprecio y perder en proporciones enormes.
"f) Bajó el café, de cinco pesos o más en que se pagó en algunas poblaciones, a ochenta centavos la arroba. Faltó este valor de exportación; hubo que devolver el oro que habíamos traído y todo el que producíamos y quedó el país exhausto, sin dinero y sin créditos.
"g) Finalmente...coincidió nuestra crisis con la del mundo entero y los créditos se cerraron para casi todos"

La Misión Kemmerer
Convencido de que el caos monetario de Colombia era la causa principal de sus desajustes fiscales, y del desorden general que reinaba en la economía, el Presidente Carlos E. Restrepo contrató en agosto de 1913 los servicios de la casa Dreyfus y Cia. de París para crear en Colombia un banco de emisión que llevaría el nombre de Banco de la República. La oligarquía comercial y financiera colombiana brincó contra esta decisión del Gobierno republicano, que calificó de “innecesaria”, “peligrosa’ y “pavorosa”, no obstante haberse demostrado que la falta de un Banco Emisor era la causante de la usura que carcomía al país, entre otras dolencias de tipo económico. A la postre la enorme presión de los bancos y de los grandes usureros nacionales obligó al gobierno a rescindir los contratos con la Casa Dreyfus y se archivó la creación del Banco de la República a comienzos de 1914.
Ocho más tarde, en cumplimiento de lo ordenado por el Congreso de 1922, el gobierno de Pedro Nel Ospina nombró Ministro Plenipotenciario de Colombia en Washington a Enrique Olaya Herrera, con el encargo de contratar una misión de técnicos financieros que iniciara sus trabajos, de ser posible, a principios de 1923. Olaya Herrera, que conocía al dedillo el ambiente financiero de los Estados Unidos, estableció contacto con el profesor Edwin Walker Kemmerer, le propuso encabezar la misión e integrarla a su criterio con otros cuatro profesores. Kemmerer sugirió a los expertos H. M. Jefferson, Fred Rogers Fairchaild, Thomas Russell Lill y Frederick Bliss Luquiens, aceptados sin reparos por Olaya Herrera. Este quinteto de técnicos norteamericanos en finanzas y administración pública conformó la misión financiera conocida como Misión Kemmerer, por ser Kemmerer su jefe (véase recuadro).

El carácter de la Misión
Pocos días antes de partir para Colombia la Misión de técnicos financieros, su jefe, el profesor Kemmerer, le escribió al Ministro Colombiano en Washington una carta para precisar el carácter del equipo que comandaba:
"Según entiendo --dice el profesor Kemmerer al doctor Olaya Herrera-- la Misión debe tener un carácter únicamente consultivo, y carece en absoluto de poder para comprometer al gobierno en la decisión de asunto alguno. Nuestra responsabilidad terminará, a mi modo de ver, al dar al gobierno el mejor consejo que nos sea posible sobre todos aquellos asuntos que él someta a nuestra consideración. Supongo que para poder formarnos un criterio acertado, antes de aconsejar cosa alguna, la Misión estará en libertad de consultar y tomar opiniones entre personas de todas clases y distintos pareceres, sin tener en cuenta la naturaleza de sus negocios, sus nacionalidades o sus filiaciones políticas. Y en tanto que estaremos dispuestos a escuchar todas las indicaciones que se nos hagan, de cualquier fuente que ellas vengan, entiendo que tendremos libertad absoluta de hacer al gobierno las indicaciones que creamos más convenientes para Colombia, en vista de la información que podamos obtener. Colombia, desde luego, quedará en completa libertad de aceptar o rechazar nuestras indicaciones, parcial o totalmente".
Sin embargo, la Comisión refundió su carácter consultivo en un carácter legislativo. Esta mutación proporcionó una de las armas favoritas a quienes en Colombia se oponían a la Misión financiera por creerla innecesaria e incluso peligrosa.

A favor y en contra
Aparte de la renuncia del Presidente Suárez en 1921, ningún otro acontecimiento despertó en el país tantas expectativas como la llegada de los técnicos de la Misión financiera norteamericana. En su edición del 9 de febrero The New York Times opinó que "Kemmerer es la persona que mayores conocimientos financieros posee hoy en día en los Estados Unidos y ha sido una verdadera adquisición para Colombia conseguir los servicios de este notable técnico". La misión partió de Nueva York el 14 de febrero y llegó a Bogotá el 10 de marzo de 1923. En el ínterin de su viaje entre Nueva York y la capital de Colombia, se expresaron los partidarios y los enemigos de la Misión Kemmerer, los que esperaban de ella el milagro de enderezar la economía del país, y los que le negaban cualquier posibilidad de obrar ese milagro. En los editoriales de la prensa, orientada entonces por los jóvenes, brillantes pensadores de la generación del centenario, encontramos el reflejo preciso de lo que se debatía en el país acerca de la Misión financiera.
Eduardo Santos, en El Tiempo, utiliza su prudencia característica y dice con sabiduría que está bien el optimismo despertado por los técnicos americanos, pero sin caer en la creencia exagerada de que la Misión financiera es la panacea que va a curar nuestros centenarios males económicos. "Ah, la misión financiera. El país ha fincado en ella muchas ilusiones, con razón aguarda grandes resultados de su actividad... Sin embargo, es de suponerse que la misión, más que altos principios de finanzas, nos aconseje sanos métodos de administración... Las dolencias económicas y fiscales del país, en grandísima parte, no provienen de falta de ciencia, sino de malos hábitos, de falta de energía para combatir vicios que nadie defiende a la luz pública, pero que se imponen en la sombra. La Misión financiera tropezará con ellos desde un principio, en la base misma de los trabajos que debe acometer, y veremos si puede desalojar lo que ha resistido a los clamores nacionales de medio siglo"
Luis del Corral, en Gil Blas, comparte las apreciaciones anteriores de su colega, si bien le estrecha el margen al optimismo. "Ignoramos cual haya de ser la obra benéfica que la Misión cumpla aquí. Para nosotros tenemos que está condenada a un ineluctable fracaso. En realidad no viene ella a resolver cuestiones puramente técnicas, aunque así lo entienda, sino cuestiones morales, que son las que nos afectan. Trazará, sin duda alguna, un vasto, simétrico, sólido y hasta hermoso programa de reformas. Estimulará, también lo esperamos, la afición por los estudios económicos, quizá su único beneficio. Pero a la hora en que vaya a implantar sus ideas, el mismo suelo se alzará para oponérsele. En torno a la desorganización del sistema fiscal del país medran millares de influyentes compatriotas. El contrabando y el peculado burocrático están tan íntimamente ligados a nuestras entrañas, que quien pretenda arrancarlos parecerá que nos las arranca. Depurar la administración equivale a invertir el orden social que diríase sólo se conserva en beneficio de los traficantes con los caudales del erario, y esto es un sueño tanto más generoso cuanto más irrealizable”.
Luis cano, en El Espectador, se muestra más entusiasta que analítico y confía en los poderes milagrosos de la Misión financiera. "La obra que están llamados a acometer y llevar hasta el final el doctor Kemmerer y sus distinguidos compañeros, tiene una significación imposible de pasar por alto. Era necesidad inaplazable el procurar poner orden y método en las finanzas nacionales para corregir la desorganización consuetudinaria que ha presidido esa rama de la administración pública que, salvo excepcionales y cortos paréntesis, ha ido de mal en peor desde la iniciación de la República".
Y Miguel Arroyo Díez, en El Nuevo Tiempo, reitera lo expuesto por Santos y Del Corral: "Dentro de pocos días arribará a nuestras costas la Misión financiera americana, contratada por el gobierno con el objeto de que estudie los sistemas de hacienda del país e indique las reformas necesarias y convenientes. De cuantas medidas se han tomado en los últimos años en orden al mejoramiento de la Administración pública, pocas más bien meditadas y de más seguro provecho que ésta de transfundirle savias de vida nueva a las normas del gobierno. Empero, los resultados no serán satisfactorios si de parte nuestra no se ponen los medios para allanar la tarea encomendada a los Expertos".
La vieja guardia, comandada por los expresidentes Carlos E Restrepo y Jorge Holguín; por los exministros Tomás O Eastman y Simón Araújo, y por el escritor Antonio José Restrepo, se declaró en contra de la misión financiera, a la que consideró poco menos que atentatoria de la soberanía nacional y heraldo de los designios conquistadores del imperialismo norteamericano.
Por su parte el gobierno de Pedro Nel Ospina no escatimó esfuerzos para brindarle a la Misión financiera el apoyo requerido, y para asistirla nombró a un grupo de asesores colombianos encabezados por el grande hacendista Esteban Jaramillo. La verdad es que Esteban Jaramillo tuvo un papel axial en el éxito de la Misión Kemmerer, y que él solo hubiera podido hacer lo mismo que hizo el quinteto financiero norteamericano; pero como ningún profeta lo es en su tierra, y Esteban Jaramillo era colombiano, no les merecía a sus compatriotas la credibilidad, ni el prestigio que se les otorgaba a los técnicos extranjeros.

La protesta de los Bancos
El profesor Kemmerer y sus muchachos trabajaron sin prisa y sin descanso desde el 15 de marzo hasta el 15 de agosto de 1923. Sus recomendaciones se convirtieron en leyes de la República y dieron origen a diferentes organismos a través de los cuales se inició la reestructuración administrativa nacional. El más controvertido y el que suscitó mayores protestas, entre ellas una muy encendida de un grupo de bancos, fue el proyecto de ley sobre Establecimientos Bancarios, que propició la creación de la Superintendencia Bancaria, ya propuesta durante el gobierno de José Manuel Marroquín, en 1901, cuando el país ardía en la más cruenta de sus guerras civiles, y desechada entonces "por innecesaria".
Los bancos consideraron ofensiva para su honorabilidad la sustentación del proyecto de Establecimientos Bancarios, según la cual debía establecerse la Superintendencia Bancaria como una garantía de buen manejo en los dineros que el público les confiaba a los bancos . Estos adujeron que, en más de cincuenta años, y en medio de los peores conflictos sociales, económicos, políticos y militares ocurridos en ese período, jamás se había presentado por parte de la clientela la menor queja respecto al manejo de los depósitos confiados al cuidado de la banca. Los gerentes de los bancos Central, G. González Lince; Hipotecario de Colombia, Jaime Holguín; López, Eduardo López Pumarejo, y el subgerente del Bogotá, Vicente A. Vargas, enviaron un memorial al Congreso para sentar su protesta vehemente por la forma y el fondo del proyecto sobre Establecimientos Bancarios.
No les faltaba razón a los bancos para sentirse incómodos con el proyecto sobre Establecimientos Bancarios. Instituía un encaje del 60% sobre los depósitos disponibles, y del 30% sobre los depósitos a término, y la autorización casi obligatoria de suscribirse como accionistas del Banco de la República, por el 15% de su capital, para poder gozar de las ventajas del redescuento. A los bancos que no suscribieran acciones en el Emisor, se les duplicaría el encaje.
La filosofía de la Misión, que aspiraba a establecer una moneda sana, la antítesis del papel moneda, se basaba en el control del crédito como la disciplina indicada para educar la inflación y garantizar la estabilidad de la moneda, y en consecuencia, su protección contra la pérdida de poder adquisitivo. Muy buena la teoría, pero la experiencia ha demostrado que, en la práctica, la inflación se ríe de la disciplina monetaria.

Qué hizo la Misión
El trabajo de la misión Kemmerer se concretó en los siguientes proyectos, convertidos en leyes por el Congreso de la República:
1. Ley del Banco de la República, por la cual se organizó el Banco Emisor.
2. Ley sobre Establecimientos Bancarios, por la cual se creó la Superintendencia Bancaria.
3. Ley de Timbre, que reorganizó el funcionamiento de las Aduanas y estableció la Recaudación de Rentas Nacionales.
4. Ley de impuesto sobre la renta, que organizó el recaudo tributario.
5. Ley de Contraloría, que transformó la antigua Corte de Cuentas en la Contraloría General de la República
6. Ley sobre fuerza restrictiva del presupuesto, que limitó las facultades del Parlamento para ordenar el gasto público y dejó esta iniciativa en manos del Poder Ejecutivo.
Una de las críticas principales sostenía que estas leyes eran copia servil de las instituciones norteamericanas, de donde resultaría difícil, si no imposible, que se aclimataran en la idiosincrasia colombiana, tan diferente de la que caracteriza a nuestros hermanos del Norte. Esteban Jaramillo se encargó de refutar a los críticos y de explicar las bondades de la legislación económica recomendada por la Misión Kemmerer.
"Leyes de ‘protectorado’ y de ‘conquista’ -dice el célebre hacendista- se han llamado las propuestas de la Misión americana. Fuerza es reconocer que es éste un hábil recurso empleado por los enemigos de aquella Misión, puesto que toca las delicadas fibras del sentimiento patrio. Mas es preciso hacer resaltar lo infundado y absurdo de semejante afirmación. Ni por los efectos que aquellas leyes están llamadas a producir, ni por el sentido de ellas, ni por la índole de sus autores, puede pensarse por un momento que hayan sido propuestas con fines distintos de fomentar los altos intereses nacionales.
"żDe cuándo acá unas leyes que tienen por objeto establecer orden en la administración pública, consolidar el crédito del país y mejorar todo su sistema financiero pueden ser leyes de protectorado y de conquista? żA quién se le ha ocurrido, con mediana razón, llamar leyes de protectorado a las que tienden a realizar la independencia económica de un pueblo? Esto es darles a las palabras un sentido absolutamente contrario al que deben tener.
"Aquellas leyes no pueden tener fines de dominación, puesto que todas ellas tienden a fomentar el bien público y pudiera decirse que son esencialmente democráticas. Un ligero análisis del espíritu que informa esa legislación hace palpable la evidencia de este aserto. En la ley del Banco de la República los financistas americanos, apartándose de lo que rige en su país, abrieron las puertas de este Banco al público en general, permitiéndole la suscripción de acciones en forma casi ilimitada y otorgándole el derecho de obtener del establecimiento préstamos y descuentos; lo que quiere decir que la institución no fue un Banco de Bancos simplemente, como en los Estados Unidos, sino un Banco para los Bancos y para el público.
"La Ley sobre Establecimientos Bancarios llena fines de interés público de la mayor importancia. Los bancos son establecimientos de carácter cuasi público, en donde deposita el pueblo sus ahorros y el pan de cada día. El individuo que hace un depósito no sabe la inversión que a su dinero haya de darle el banco. El sólo mira una gran casa, oficinas lujosamente amuebladas, rejas de hierro al través de las cuales se miran caras frescas y afeitadas de empleados que con ágiles manos reciben el dinero que se les entrega y expiden una constancia. Pero una vez que el depositante ha salido del banco, no sabe en que momento el afán de lucro o la fiebre de especulación pueda llevar a aquellos empleados a disponer indebidamente o en forma insegura de los fondos que se les depositan. Es necesario que el Estado, cuya misión fundamental es velar por los intereses públicos, constituya un representante, dotado de amplias facultades, que correspondan a la magnitud de las tentaciones que tiene el uso del crédito, para que en todo momento vigile el manejo e inversión de los fondos de los bancos y pueda, llegado el caso, evitar los inmensos perjuicios a que están expuestos los que han depositado sus dineros y su confianza en aquellos establecimientos. Es éste el Superintendente Bancario, que tan violentas e injustas censuras ha despertado".
Se le contestó al doctor Jaramillo que, en medio siglo de operar sin Superintendente Bancario, no se había presentado una sola queja contra los bancos por manejo inadecuado o ineficiente de los fondos que se les depositaban. Los defensores de la Superintendencia Bancaria replicaron que la Ley no se hacía para el pasado, sino para el futuro, es decir, que nadie ponía en duda la honorabilidad con que los bancos se comportaron en el pasado, sino su capacidad para resistir las tentaciones no honorables del futuro, teniendo en cuenta que una cosa era la economía modesta de los años anteriores, y otra la danza de los millones que comenzó a vivirse a partir de la llegada de los dineros de la indemnización por Panamá y de los que se esperaban por el plan de empréstitos. De la noche a la mañana habíamos pasado de la pobreza a la prosperidad y esta situación nueva requería instituciones especiales de vigilancia como la Superintendencia Bancaria.
"La Ley de Contraloría--continúa Esteban Jaramillo-- tan acremente atacada por quienes no conocen, o no quieren conocer su verdadero sentido, obedece a un principio análogo al de la superintendencia bancaria. El pueblo, que contribuye con su dinero para los gastos del Estado, muchas veces a costa de grandes privaciones, tiene el derecho de saber en todo momento cómo se recauda, maneja y administra ese dinero, que garantía de honorabilidad y competencia dan los empleados responsables del Erario y cómo se hacen efectivas las disposiciones fiscales dictadas por el Congreso para garantizar esos fondos. Y como el pueblo por sí mismo no puede ejercer esa fiscalización y supervigilancia, necesita un delegado suyo constituido por medio de sus representantes autorizados, que es el Contralor General de la República, para que ejerza aquellas importantes funciones. Si a ese funcionario no se le reviste de las facultades necesarias para llevar a cabo una verdadera fiscalización, será imposible que ésta se haga de manera conveniente y eficaz”.

Regina Kemmerer
La oposición a los proyectos de la Misión fue grande, pero no logró conmover la decisión del gobierno de adoptar las recomendaciones formuladas por Kemmerer. El Tiempo, que se manifestó escéptico al principio, terminó por respaldar con argumentos sólidos las propuestas de la misión financiera y formó con los aliados del gobierno. Gil Blas resume las reservas que la oposición mantuvo en lo concerniente a la bondad de los trabajos de la Misión:
"No sólo la misión halla estúpido nuestro sistema económico y fiscal, sino que también se da mañas para inmiscuirse en otros ramos de la administración pública. Y por poco justificará aquello que dijo alguno: la base de sus estudios ha debido ser el Concordato. Lo triste es que las ideas de la Misión son ideas de vecindario quejoso. Nada ha traído que antes no hubiera estado en la mente de los eternos arbitristas, de los clásicos descontentos que hacen de las mesas del café y de los guardacantones fragua para transformar a la nación, yunque donde se cambia su figura de acuerdo con la contorsionada fantasía.
"Se ha dado el fenómeno, ya acaecido, de que nos están vendiendo lo nuestro a precio de oro, porque lleva el sello de lo extranjero. Es el ansia de colonización que nos domina en lo político como antes nos dominó en lo social. Y contra ella no se levantan las protestas que la postergan sino la voz de aliento que la vigoriza. El sentimiento de resistencia al dogma yanqui carece aún de la esperanza de que en su servicio militen los partidos llamados a una oposición tenaz. En Colombia podemos hallarnos en pugna por cuestiones religiosas, pero todos inclinamos la cabeza ante el ídolo de los ojos azules. En su honor celébrase ahora una especie de Congreso Eucarístico, mucho más solemne que el de 1913, sin indiferencia por parte alguna, y hasta con holocaustos propicios a la nueva divinidad.
"En 1913 se estampaba en los muros callejeros ingenuas leyendas que decían ‘Cristo Reina’. Y ahora en los hemiciclos legislativos, en lugar soberano y dominante, debiera inscribirse esta verdad, que corresponde al anhelo de los legisladores carneriles: ‘Kemmerer reina’ ".

En síntesis
Hay, sin duda, no poco de pasión, y no poco de razón, en lo escrito por ese enfant terrible de la prensa colombiana. Los trabajos de la Misión Kemmerer tuvieron grande, decisiva importancia en el manejo de la economía colombiana a partir de 1923, pero sus propuestas estaban planteadas desde hacía muchos años. El Banco Nacional erigido por el Presidente Rafael Núñez en 1880 era idéntico al Banco de la República organizado por Kemmerer en 1923. La legislación tributaria ordenada por la administración Caro, dentro del programa económico de La Regeneración, no le iba en zaga a la formulada por la misión norteamericana. La ley del timbre también fue presentada por el señor Caro y sirvió para que la oposición lo calificara como el peor de los tiranos jamás nacido. El general Reyes estructuró métodos de eficacia probada en el control de la inflación y en el saneamiento de la moneda. Y la abolición del papel moneda merced a la adopción del patrón oro, y a una supuesta convertibilidad del billete bancario ("el Banco de la república pagará al portador un peso oro") era apenas una ficción. El papel moneda reinaba antes de Kemmerer y siguió reinando después de Kemmerer, no sólo en Colombia, sino en el mundo entero. Antes y después de la sustitución del patrón oro por el patrón dólar, ningún país ha emitido tanto papel moneda como los Estados Unidos.
Repetimos que una misión de técnicos criollos hubiera podido hacer el trabajo que efectuó la de técnicos extranjeros. Sin embargo el atributo de criollo [Esteban Jaramillo] era un impedimento para imponer las leyes de reforma administrativa, mientras que el atributo de extranjero [Edwin W. Kemmerer] facilitó su pronta expedición y puesta en marcha.