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Introducción
Esta es
una reflexión sobre la crisis política colombiana actual desde una perspectiva
"estado- céntrica". Puede sonar un poco extraño hablar del estado en un
ambiente académico donde dicho concepto no ha sido muy popular, aunque de vez en cuando
algunos analistas norteamericanos se hayan empeñado en "Bringing the State Back
in"
1
.
Sin embargo, en
América Latina el estado es aún un concepto importante en las ciencias sociales y un
actor central en la vida política, económica y social, a pesar de los embates de las
tesis neoliberales del estado mínimo y de la soberanía disminuida del proceso de
globalización.
Desde
una perspectiva estado-céntrica se puede afirmar que Colombia, como muchos de los países
latinoamericanos, se caracteriza por un estado débil y una sociedad civil fragmentada,
fenómeno que se ha agudizado en virtud de la reestructuración política y económica que
el país ha experimentado entre 1990 y 1997. En primer lugar, el sistema político sufrió
un proceso de reforma constitucional con el fin de fortalecer el estado e incrementar su
legitimidad, y de superar el carácter excluyente del régimen político. En segundo
lugar, la economía nacional hizo el tránsito de un modelo económico que ponía el
énfasis en el desarrollo del mercado interno, la industrialización por sustitución de
importaciones, a un modelo de apertura e internacionalización de la economía. El
objetivo de dicho proceso fue no solo insertar la economía colombiana en el mercado
mundial, sino también incrementar la eficiencia de la economía mediante la reducción
del "tamaño" del estado y de su función reguladora del proceso económico.
Esta
doble reestructuración del estado ha tenido una relación contradictoria: mientras la
"apertura política", generada por la Constitución de 1991, ha producido
condiciones favorables para un proceso de democratización e integración de la sociedad,
la "apertura económica", generada por el nuevo modelo, ha contrarrestado o
reducido dicha posibilidad, puesto que ella ha implicado procesos sociales excluyentes
debido, entre otras cosas, a la privatización de empresas estatales, la quiebra de
empresas privadas que no pueden resistir la competencia, el desempleo y a la reducción
del gasto público de carácter social.
Dicha
reestructuración se entrelaza con una profunda crisis de legitimidad y liderazgo, sufrida
por el estado y el régimen político en las últimas tres décadas. Esta se ha traducido
en altos niveles de violencia, falta de confianza de los ciudadanos en las instituciones
públicas, y la ausencia de una clase dirigente con un proyecto de sociedad lo
suficientemente claro y amplio como para orientar la sociedad y articular los diferentes
intereses sociales. Dicha situación surge de los siguientes factores: a) la debilidad del
estado, b) la amalgama de premodernidad y modernidad que surgió del acuerdo
frentenacionalista y c) fragmentación de las elites dirigentes del país.
La
Debilidad del estado
Un
enfoque estado-centrico es necesario para entender en Colombia la relación entre la
política, el conflicto y la violencia, porque la sociedad es no sólo una red de
cooperación, como supone Axelrod (1986), sino tambien una red de conflictos y tensiones
sociales, que necesitan ser mediados por un poder relativamente autónomo a fin de
asegurar la persistencia y reproducción de la sociedad misma. Desde esta perpectiva el
papel de estado es mantener el nada fácil balacance entre cooperación y conflicto, de
tal manera que la sociedad logre el mínimo de cohesión necesaria para su continuidad.
Como lo afirma Norbert Lechner, "la política es un conflicto de particularidades, y
el estado es una forma de generalidad. Tal distinción no implica separación ni
subsunción. No podemos pensar la política sin referencia a una forma que sintetice a la sociedad,
ni podemos pensar al estado sin referirnos a una sociedad dividida." (Lechner,
1986:30). Cuando el estado no cuenta con la suficiente autonomía para constituirse como
forma genérica de la sociedad, a fin de proporcionarle el mínimo de cohesión y mediar
sus conflictos, pordría hablarse de una crisis de integración política, cuyas
expresiones son violencia y anomia. Por lo tanto, siguiendo a Max Weber, podemos definir
al estado como la institución que, por medio del monopolio del uso legitimo de la fuerza
y de la producción de regulaciones, integra la sociedad y el territorio nacional, media
los conflictos sociales y asegura la coordinación sistémica de la sociedad.
Desde
esta perspectiva, se puede afirmar que la actual crisis política colombiana es
consecuencia de la debilidad del estado, debido a su incapacidad histórica para integrar
el territorio nacional y establecer el monopolio legitimo de la fuerza y de la producción
de regulaciones. Por ello, el estado colombiano no integra ni cohesiona la población ni
el territorio y ha reducido su capacidad para mediar y canalizar los conflictos y
tensiones sociales. Estos son resueltos al margen de las instituciones públicas, lo cual
es la causa del surgimiento de diversas expresiones de "parainstitucionalidad",
tales como los grupos privados de justicia y defensa, las mafias de narcotráfico y los
movimientos guerrilleros.
La idea
de que el estado colombiano es débil ha sido arguida tanto por analistas colombianos como
por extranjeros. El historiador Fernán González (1997) sostiene que la debilidad del
estado es la consecuencia del temprano surgimiento de los partidos políticos liberal y
conservador, en un momento en que el proceso de formación del estado estaba en su dificil
comienzo. Los partidos, al actuar como factores de cohesión e identidad social,
impidieron el establecimento de una relación directa entre el Estado y los ciudadanos. La
crisis de los partidos y el deterioro de su rol central en la política colombiana
después del Frente Nacional, pusieron de manifiesto la debildad del estado.
Paul
Oquist (1978) sostiene que duante las primeras cuatro décadas del siglo veinte, el Estado
colombiano adquirió un considerable grado de fuerza y capacidad para integrar y regular
la sociedad. Sin embargo, el enfrentamiento entre liberales y conservadores y la violencia
que ello desató desde finales de la década de los cuarenta, minó dichos logros hasta el
punto en que el Estado colapsó parcialmente. Por el contrario, Ana María Bejarano y
Renata Segura (1996) consideran que durante el período Frente Nacional el estado
experimentó un fortalecimiento selectivo, debido a un incremento del gasto público en
ciertos sectores de la rama ejecutiva, a expensas de la legislativa, que paralelamente,
sufrió una disminución en su funciones y en su control frente a la primera. Aunque el
estado es un concepto integrado por dimensiones culturales, políticas, económicas,
administrativas, institucionales y teritoriales, se puede aceptar, en aras de la
discusión, que el incremento del gasto público significó un cierto fortalecimiento del
estado. En efecto, durante la década de los años sesenta y setenta el Frente nacional
revitalizó la política de desarrollo de la intervención estatal y de modernización y
racionalización de la administración pública, que había sido interrumpida durante el
período de la violencia. Sin embargo, este proceso fue minado por la exacerbación del
clientelismo y el patrimonialismo como consecuencia de los arreglos de poder excluyentes
del Frente Nacional. Por lo tanto, los avances logrados en el aumento de la capacidad del
estado para regular la sociedad y mobilizar y asignar recursos practicamente colapsaron
durante las décadas de 1980 y 1990, por razones que se explicarán más adelante.
Dos
importantes aspectos de dicho colapso son la incapacidad del estado para administrar
justicia e integrar el terrirorio. La capacidad del sistema de administración de justicia
colombiano para resolver los conflictos entre los ciudadanos es muy baja. En efecto, en
1994 la tasa de impunidad del 97%, mientras los jueces penales producían solamente 15
sentencias por año. Para dicho año había cerca de 2´000.000 de procesos penales y
1´800.000 procesos civiles pendientes de solución. (Departamento Nacional de
Planeación, 1994). Por dicha razón, los conflictos sociales son resueltos al margen de
las instituciones públicas, lo cual, a su vez, es la principal causa del surgimiento de
expresiones "para institucionales" de poder y de resolución de conflictos. En
este sentido, la solución de la crisis política colombiana pasa por la necesidad de
fortalecer el estado, lo cual implica la constitución de su monopolio sobre el uso de la
fuerza y el incremento de su autonomía frente a los distintos actores sociales y
políticos.
Pero si
en materia de resolución de conflictos sociales se evidencia la precariedad del estado,
ésta es aun más aguda si se analiza su capacidad para lograr una adecuada presencia a lo
largo y ancho del territorio nacional y un control efectivo sobre sus instituciones y los
servidores públicos. Todo ello contradice la concepción que considera el Estado como un
ente monolítico, la cual ha sido, a su vez, el producto de la visión de "una
historia nacional globalizante y totalizadora, cuya validez se desmorona cuando se
consulta la particularidad de la vida regional." (Uribe de Hincapié y Alvarez,
1987:13). Como indicador de esta falta de presencia estatal, se puede mencionar que en
1995 el gasto público total alcanzó la suma de 36.2 billones de pesos, de los cuales el
86% fue ejecutado por el gobierno central y 14% por los gobiernos departamentales y
municipales. Del porcentaje ejecutado por el gobierno central, mas del 38% fue gastado en
Bogotá y sólo el 5.8% lo fue en la Orinoquía y la Amazonía (Fundación Social,
1998:155), las cuales son regiones marginadas del desarollo socioeconómico y donde hay
conflicto armado y gran concetración de actividades de movimientos guerrilleros,
paramilitares y narcotraficantes. Adicionalmente, se pude mencionar que el 77% municipios
del país, donde habita el 39% de la población colombiana, han sido clasificados, desde
el punto de vista socioeconomico, como precarios, fragiles o incipientes (Fundación
Social, 1998:395).
Esta
precariedad de la vidad regional, se refiere a la nula o escasa presencia del estado en
zonas marginadas y de colonización, asi como a la falta de una política de estado
coherente e integral de colonización y desarrollo territorial. Históricamente, estas
regiones, en su proceso de incorporación a la economía nacional, han experimentado un
alto grado de violencia y conflictividad social. Así parece haber ocurrido con zonas ya
plenamente incorporadas al desarrollo nacional, tales como el Valle del Cauca, el Tolima y
la zona cafetera, la cuales presentaban un alto grado de violencia en los años cincuenta,
y así parece estar ocurriendo con zonas actualmente dominadas por el conflcito armado
tales como Uraba, el Catatumbo, el Magdalena Medio o el Caguan.
En
síntesis, la complejidad geográfica del territorio, la escasa infraestrucutura vial y
social, la debilidad del poder judicial, las dificultades del control policivo, la
incapacidad reformista de los partidos tradicionales, son condiciones favorables para el
desarrollo de la parainstitucionalidad, para que el vacío dejado por el estado sea
llenado por el clientelismo, los narcotraficantes, los grupos guerrilleros, y los grupos
de defensa y justicia privada. Estos últimos constituyen una interesante simbiosis de
relaciones sociales de poder. Se trata de poderes privados de carácter regional y local
que en busca de la seguridad que no proporciona el estado, y en respuesta a los excesos de
la guerrilla, se alían con algunos sectores de la fuerzas militares y con los
narcotraficantes, a fin de combatir un enemigo común que va desde la guerrilla misma,
pasando por la delicuencia común, hasta quienes defienden los derechos humanos y las
causas populares. A partir de esta trilogía de intereses, se ha generado una espiral de
violencia que explica las masacres de los últimos años, la campaña de exterminio contra
miembros de la Unión Patriótica, maestros, lideres cívicos y sindicales, periodistas,
abogados y defensores de los derechos humanos, intelectuales de actitud independiente y
progresista, etc. Esta actitud política es propia de una cultura de la intolerancia, de
exclusión del disidente y del terror que actúa como mecanismo de solución de conflictos
en una sociedad fragmentada y un Estado débil.
Todos
estos factores de crisis se articularon para producir, desde finales de la década de los
ochenta, una situación de anomia, es decir, de violencia y de inoperancia o de violación
sistemática de todos los cánones de convivencia social. Como establecí en otra
investigación (Orjuela 1990) el catalizador de dicha crisis ha sido el narcotráfico, que
se ha encargado de exacerbar todos sus dimensiones. La debilidad del estado y su ausencia
en gran parte del territorio nacional ha sido un acicate a la expasión y consolidación
de los carteles del tráfico de drogas. Apoyadas en formas ilegales de acumulación de
capital, las mafias del narcotráfico retan el precario orden social y mediante la
corrupción y la violencia buscan formas de inserción política, económica y social. En
su lucha contra la legalidad ellas contribuyen a la descomposición del Estado y la
sociedad.
El
Régimen Político como Amalgama de Premodernidad y Modernidad
Joel S.
Migdal (1998) ha caracterizado como "sociedades fuertes" a aquellas del Tercer
Mundo, caracterizadas por la persistencia de formas no capitalistas de relación y control
social, que ha impedido la formación de un estado centralizado, capaz de lograr
"exitosamente el tránsito de un comportamiento guiado por las inclinaciones propias
de la gente, a un comportamineto prescrito por normas". (Migdal, 1988:22) El
resultado es una situación de fragmentación social que impide el surgimiento de
"Estados fuertes" con la suficiente capacidad para integrar la sociedad y
centralizar su función regulatoria. La fragmentación social y la primacía de los jefes
políticos locales, arguye Migdal, impide, a su vez, el desarrollo de una burocracia
racional y facilita el control de las instituciones públicas locales por intereses
personales, lo cual conduce al desplazamiento de las politicas generales del Estado por
intereses parciales de la sociedad. Desde esta perpectiva, se puede decir que el conflicto
armado colombiano tiene que ver, en gran parte, con la incapacidad del Estado para
predominar sobre intereses locales con el fin de resolver problemas históricos como la
redistribución de la tierra y integración del territorio nacional.
Desde
la perspectiva de Migdal, se puede afirmar que la modernización de la sociedad colombiana
puede verse como un proceso inacabado si se tiene en cuenta que el legado de
fragmentación social y territorial de un pasado colonial (Palacios, 1986; Pecaut 1987) y
el Frente Nacional, generaron una generaron una amalgama social y política de
premodernidad y modernidad. En efecto, la vieja y cruenta lucha por el liderazgo para la
conducción del país entre la fracción conservadora de la elite, que basaba su
predominio principalmente en la continuidad de la sociedad agraria y tradicional, y la
fracción modernizante del liberalismo, que abogaba por una sociedad industrializada y
moderna, se solucionó mediante un pacto mutuamente beneficioso: los partidarios de la
modernización, lograron la colaboración del sector tradicional para la
industrialización del país a cambio de que éste pudiera conservar parte de sus
privilegios basados en la continuidad parcial de la sociedad tradicional. Ello contribuye
a explicar por qué en Colombia han fracasado los diversos intentos de reforma agraria y
por qué en gran parte del territorio nacional las relaciones políticas son de carácter
clientelista.
El
clientelismo es, entonces, el legado premoderno de una sociedad agraria y tradicional, el
cual ha servido, y sirve aún, como factor de identidad e integración social para amplios
sectores de la población colombiana. En efecto, la falta de una amplia y efectiva
política social y de presencia estatal en gran parte del territorio nacional, constituye
la razón de ser del clientelismo. Es este un sistema piramidal de relaciones politicas en
donde los jefes políticos regionales y locales actúan como sustituto de la acción del
Estado, mediante la satisfacción de la necesidades individuales de su clientela a cambio
del compromiso electoral. Sin embargo, el clientelismo ha generado consecuencias negativas
para la legitimidad del sistema político colombiano. En primer lugar, ha fomentado el
aprovechamiento privado de los recursos públicos, para cumplir compromisos basados en
lealtades personales, obstaculizando los esfuerzos de orientación de dichos recursos
hacia objetivos generales y de beneficio colectivo. En segundo lugar, las relaciones
políticas, al estar basadas en lealtades personales, impiden al Estado actuar como factor
de cohesión e identidad política, y limita sus posibilidades de modernización. En
tercer lugar, afecta la de efectividad de la administración pública, puesto que esta es
percibida como incapaz de proveer a los colombianos de adecuados servicios públicos en
materias que van desde acueducto y alcantarillado hasta administración de justicia.
La
Solución Fracasada
Con el
fin de encontrar una solución negociada a la crisis política y social, los diferentes
actores del proceso político colombiano convocaron la Asamblea Constitucional de 1991,
cuyo resultado fue un nuevo marco normativo que permitiera, entre otras cosas: a) ampliar
la representatividad del régimen político mediante la inclusión de nuevas fuerzas
sociales; b) fortalecer el Estado mediante el mejoramiento de su eficacia en la
prestación de servicios públicos y de las instituciones de administración de justicia;
c) depurar y fortalecer el Congreso y la actividad política a fin de reducir el
clientelismo y la corrupción; y d) ampliar el gasto público social con el fin de reducir
los niveles de pobreza absoluta y expandir la cobertura de los servicios de educación,
salud y seguridad social.
Sin
embargo, la crisis política no sólo no se solucionó sino que se agudizó en los años
siguientes a la entrada en vigencia del la nueva Constitución. Algunas explicaciones de
dicho fenómeno ponen el énfasis en el tiempo y consideran que nueve años es un lapso
muy corto para que la nuevas instituciones políticas maduren y se consoliden. No
obstante, existen otros elementos de más peso que proporcionan una explicación
alternativa, tales como el hecho de que las fuerzas reformadoras no hubierna logrado
consolidar su predominio sobre las fuerzas tradicionales en la Asamblea Constituyente y la
pregunta fundamental que plantea Fernán González a cerca de los alcances de una reforma
constitucional: "¿hasta qué punto son capaces [las reformas institucionales] de
modificar inveteradas costumbres políticas, que son la expresión de una cultura
política decantada durante casi dos siglos de existencia? En buena parte, las
dificultades recientes entre el Congreso y el ejecutivo demuestran ese desfase entre la
nueva normatividad más modernizante y el funcionamiento concreto de la instituciones que
se mueven en un mundo más tradicional " (González G., 1993:18). A ello hay que
añadir los intentos contra-reformistas de parte de los políticos tradicionales, los
cuales buscaron desmantelar las cortapisas que al clientelismo y la corrupción impuso la
nueva Constitición; la incapacidad de las nuevas fuerzas sociales para articularse y
consolidarse como alternativa política de cambio; la debilidad y fragmentación de la
sociedad civil colombiana y su baja capacidad para la organización autónoma, lo cual
dificulta su participación en el proceso de toma de decisiones como fuerte interlocutor
del Estado; la exclusión o no participación en la Asamblea Constituyente de otros
sectores sociales decisivos en la crisis, tales como los sectores clientelistas de la
clase politica tradicional, los militares, los grupos guerrilleros como el ELN y las FARC,
los paramilitares, los campesinos; así como la relación contradictoria entre los dos
proyectos de Estado y sociedad que corrieron paralelos en los años noventa: el
neoliberal, surgido del plan de desarrollo de la administración de Cesar Gaviria, que
puso el énfasis en la apertura económica y la reducción del gasto público, y el
social, surgido de la Asamblea Constituyente, que puso el énfasis en el fortalecimiento
del Estado, el mejoramiento de la calidad de vida de sectores de menores recursos, en el
reconocimiento de los derechos colectivos, económicos y culturales, todo lo cual fue el
intento de ponerse al día con una "deuda social" cuyo pago había sido aplazado
durante décadas, debido a la incapacidad reformista del régimen bipartidista.
La
Fragmentación de las elites
La
exacerbación del clientelismo ha reducido la autonomía relativa del Estado y ha
producido un divorcio entre la elite política y la elite económica, lo cual, a su vez,
ha conducido a una fragmentación del Estado: mientras la elite política se expresa y
actúa a través del Congreso y otras instituciones públicas no técnicas, la elite
económica lo hace a través de las instituciones responsables del diseño de la política
económica, tales como el Banco de la República, el Departamento Nacional de Planeación
y el Ministerio de Hacienda. Este último aspecto se puede evidenciar en dos hechos:
primero, en las diversas reformas administrativas que desde 1968 se vienen realizando para
tratar de sustraer del influjo del clientelismo de la clase política a las entidades
públicas que directamente intervienen en el manejo de la política económica, y segundo,
en el papel protagónico que en los últimos años ha venido adquiriendo el Consejo
Gremial nacional, el cual ha desplazado a los partidos políticos tradicionales en su
función de plantear ante el Estado los problemas y preocupaciones de carácter general. A
este respecto, son ilustrativas las afirmaciones de Cesar González (1997), cuando era
presidente del Consejo Gremial Nacional: "Las instituciones gremiales estan llamadas
a desempeñar, por otra parte, un papel cultural de creación de opinión pública y de
fortalecimineto ciudadano. Ello es así, por cuenta de la debilidades que exhibe nuestra
sociedad en el ejercicio de una real acción pública en aras de resolver nuestros
problemas fundamentales. Aquí, la noción de acción pública no hace referencia tan
sólo al manejo de los poderes y los instrumentos estatales; hablo de la actividad por
parte del público, por parte de la sociedad civil, dirigida al logro de los objetivos de
interés general. La paz, la modernidad cultural, una identidad digna de Colombia en la
comunidad internacional y el crecimiento económico sostenido y sostenible, son nuestros
intereses fundamentales." (González, 1997:75-76).
Esta
fragmentación de las elites y de las instituciones estatales ha afectado la eficacia del
régimen, es decir, su capacidad para imponer una dirección a la sociedad, especialmente
en un contexto de cambio de modelo de desarrollo. Dicha situación es reforzada por la
naturaleza neoliberal del nuevo modelo, cuyo carácter excluyente y su énfasis en la
reducción del gasto público, limita las posibilidades de la elite para hacer alianzas
con otros sectores sociales.
El
Nuevo Modelo de Desarrollo y el Régimen Político
Nuevas
condiciones tecnológicas y económicas de carácter global están determinando, tanto en
Colombia como en América Latina y otras regiones del mundo, programas de
reestructuración del sector público, que implican un cambio en la orientación de las
políticas públicas, las cuales pasan de regular el mercado y fomentar la producción
interna a reducir la intervención en la economía y a promover la inserción competitiva
de las economías nacionales en el mercado mundial.
Siguiendo
dichas tendencias, el gobierno de presidente Cesar Gaviria (1990-1994) inició la
transición del modelo de desarrollo orientado "hacia adentro" hacia un modelo
de apertura e internacionalización de la economía. Este cambio se debió no sólo a las
nuevas condiciones de globalización sino también a la pérdida de dinamismo y la baja
productividad de la economía colombiana, debido a la obsolescencia de la infraestructura
productiva nacional (Montenegro, 1991). En consecuencia, dicho gobierno adoptó una serie
de políticas de desregulación las cuales, a la par que intentaron aumentar la eficiencia
de la administración pública y de la economía, tuvieron efectos excluyentes en
cuestiones sociales. Entre estas políticas se cuentan: a) la flexibilización del mercado
de trabajo (ley 50 de 1990) la cual significó para los trabajadores, entre otras cosas,
la reducción de beneficios y garantías laborales, la desaparición de los contratos a
término indefinido y la parcial privatización del sistema de seguridad social. b) La
reducción de los impuestos y barreras a las importaciones, y el establecimiento de una
tributación regresiva, en la cual el impuesto al consumo ha reemplazado al impuesto a la
renta como principal fuente de financiación de la actividad estatal (Ley 49 de 1990). c)
La privatización de empresas públicas en las áreas de puertos marítimos, aeropuertos,
ferrocarriles, telecomunicaciones y seguridad social (ley 1 de 1990 y decretos
presidenciales 2156 a 2171 de 1992), la cual causó miles de despidos de empleados
públicos; alrededor de 40.000 según el gobierno y más de 77.000 según Fenaltrase
(Archila, 1995:263). d) La descentralización política, administrativa y fiscal (Ley 60
de 1993, entre otras) por la cual un gran número de funciones del gobierno central fueron
transferidas a los municipios, y su responsabilidad fiscal fue incrementada. Sin embargo,
cerca del 77% de los municipios colombianos tienen un bajo nivel de desarrollo económico
y social y carecen de la capacidad técnica administrativa y fiscal para asumir muchos de
las funciones transferidas. Adicionalmente, la descentralización del gasto público
contribuyó a la exacerbación del clientelismo regional. Como resultado de todo ello, se
ha visto afectada la cantidad y calidad de los servicios públicos ofrecidos a las
comunidades locales, especialmente en las regiones más pobres. e) La política de
reducción del déficit fiscal a fin de disminuir el "tamaño del Estado." Sin
embargo, dicho propósito entró en contradicción con el proyecto de fortalecimiento del
Estado que surgió de la Asamblea Constituyente de 1991, cuyo efecto fue el aumento del
gasto público. Esta contradicción entre las dos concepciones de Estado y de la
economía, entre legitimidad y eficiencia, será analizada más adelante.
La
adopción del modelo neoliberal de desarrollo económico implica, también, una
recomposición de las relaciones entre las clases sociales. Analizar este fenómeno
requiere considerar dicho modelo como algo más que una serie de medidas de política
macroeconómica, para considerarlo como un proyecto de sociedad. Por "proyecto de
sociedad" se entiende el modelo de desarrollo económico desde la perpectiva de la
concepción que de las relaciones entre el estado, la sociedad civil y la economía,
tienen el sector o los sectores sociales que aspiran a liderar el proceso de
transformación social.
Esta
redefinición de las relaciones entre las distintas clases sociales y de estas con el
Estado y la economía, implica, a su vez, una modificación del régimen político.
Tradicionalmente, el régimen político se ha definido, en términos estrechos, como el
conjunto de reglas e instituciones que regulan la lucha por el poder político y las
relaciones entre las distintas ramas del poder público. Desde la perspectiva de esta
investigación, el régimen incluye, además, las reglas que regulan las relaciones entre
las clases sociales y sus expresiones organizativas, y entre éstas y los partidos
políticos y el Estado. Por lo tanto, la principal función del régimen político es
actuar como elemento de articulación entre el Estado y el modelo de desarrollo en tanto
principio organizativo de la sociedad, es decir, como la posibilidad de realizar alianzas
entre distintos sectores sociales a fin de imprimir una dirección al proceso social. Las
idea del modelo económico como proyecto de sociedad también produce consecuencias para
el concepto de"autonomía del Estado". En su concepción tradicional
(Poulantzas, 1969; Skocpol, 1985), dicha autonomía se ha entendido como la capacidad del
Estado para tomar distancia repecto de intereses parciales de la sociedad civil. Por el
contrario, la existencia de un proyecto de sociedad exige que la acción estatal sea el
resultado de una combinación de fortaleza interna de las instituciones estatales y de su
articulación con los sectores claves de la sociedad civil que aspiran a liderar el
proceso de transformación social (Evans, 1995). En este sentido, el régimen político es
el vínculo de unión entre el Estado y el modelo de desarrollo económico, y permite
desplegar este último como un proyecto de sociedad o impedir u obstaculizar su
implementación.
Para
elaborar dicha concepción de régimen político como principio organizador de la
sociedad, es necesario apoyarce en el concepto de hegemonía de Antonio Gramsci. Desde su
perspectiva, la clase dirigente ejerce no solo una dominación sino también un
"liderazgo moral e intelectual" en la sociedad (Gramsci, 1971:57), es decir, se
trata de ejercer una dominación no solo por la vía de la fuerza sino también del
consenso. También por los aportes de Max Weber (1968) contibuyen a estructurar el
concepto, aquí propuesto, de régimen político, en la medida en que, para dicho autor,
los procesos de acumulación capitalista exigen una serie de condiciones culturales que
tiene que ver con la existencia de una ética de la clase dirigente, sin la cual no hay
desarrollo posible. Dichos liderazgo y consenso deben ser obtenidos a través de
compromisos y reformas en las cuales deben ser tenidos en cuenta los intereses de
diferentes grupos sociales. El cambio de modelo económico hace inoperantes los viejos
acuerdos entre las elites y clases sociales que sustentaban y hacían posible el
funcionamiento del anterior modelo de industrialización por sustitución de
importanciones, e impone la necesidad de generar unos nuevos acuerdos que expresen la
nueva correlación de fuerzas sociales. Sin embargo, la posibilidad de lograr nuevos
acuerdos y alcanzar dichos consenso y liderazgo se ve limitada por dos razones. En primer
lugar, por la división entre las élites económicas debido a la apertura e
internacionalización de la economía. Las élites se dividen en aquellas que han
incorporado avances tecnológicos y se han conectado a los circuitos productivos y
financieros mundiales, y aquellas menos competitivas que actúan con base en el mercado
nacional. Mientras las primeras abogan en favor del libre comercio y la
internacionalización de la economía, las segundas abogan en favor del proteccionismo o
la apertura gradual. En segundo lugar, por la exclusión de sectores sociales subordinados
debido, entre otras razones, a la reducción del gasto público de carácter social y de
subsidios estatales y a la generación de desempleo. Ambas dimensiones del proceso de
reestructuración económica limitan las posibilidades de las elites para hacer alianzas
entre sí y con otros sectores sociales, a fin de construir democráticamente unas nuevas
reglas de juego que regulen las relaciones entre los actores sociales y políticos.
En esta
perspectiva, se podría plantear que el nuevo modelo económico ha producido una
fragmentación en la clase dirigente empresarial del país. Tradicionalmente ésta se
expresaba a través de la Asociación nacional de Industriales (ANDI) quien representaba
sus intereses económicos. Sin embargo, en los años noventa la clase empresarial se ha
dividido entre el sector de los llamados "cuatro grandes" conglomerados
económicos, cuyos intereses están ligados a la apertura e internacionalización de la
economía, y el sector que representa la industria nacional, la cual está siendo afectada
por la apertura misma. Este hecho podría explicar el distanciamiento que en los últimos
cuatro años, se ha producido entre la Andi y el Consejo gremial, por una parte, y los
llamados cuatro grandes o "cacaos", por la otra.
Dicha
fragmentación puede sustentarse en el estudio de Gabriel Misas (1994) sobre la industria
nacional. Este autor argumenta que la características más visibles de la acumulación de
capital en las últimas dos décadas son la formación de grandes grupos
económico-financieros y el crecimiento acelerado del ahorro financiero. Estos dos
fenómenos muestran que la lógica de la acumulación no ha estado centrada en la
expansión de la producción manufacturera. Es decir, dichos grupos se han dedicado a
adquirir la propiedad de las empresas existentes y no a generar activos reales nuevos.
Surge así un sector empresarial con grandes excedentes financieros, situado en posición
de control respecto de un gran número de empresas nacionales y que se favorece de una
política de apertura de la economía y de privatización de funciones estatales, sobre
todo en lo que tiene que ver con las telecomunicaciones, la generación de electricidad y
la exploración y refinación de petróleo.
Respecto
del sector industrial que actúa con base en el mercado nacional, se podría pensar que
éste ha perdido poder en relación con la orientación de la política macroeconómica.
Un estudio de Luis Jorge Garay (1998) muestra que la productividad de la economía
colombiana ha caído drásticamente y que presenta, en términos comparativos, un atraso
tecnológico de 20 años; que ésta se ha concentrado en el mercado interno y no está en
condiciones ni ha aprovechado las oportunidades que le ha brindado la apertura para
insertarse en el mercado mundial. Este hecho estaría indicando que a pesar del,
supuestamente prudente y sesudo manejo de la economía por parte de la elite
tecnocrática, no ha habido un acuerdo ni claridad para orientar el desarrollo productivo
del país.
La
apertura económica también ha afectado al sector agrario, tanto al que produce para el
consumo interno como para el externo. El caso más dramático es el del sector cafetero,
el cual pasó de representar el 80% de las exportaciones del país en la década de los
cincuenta, a representar en 18% en la de los noventa (Misas, 1994), Por lo tanto, la
drástica reducción de la participación del sector agrícola en la generación de
divisas ha significado, también, una pérdida considerable de poder en la orientación de
la política macroeconómica y, a su vez, está situación puede estar afectando su
capacidad de influencia política y movilización social.
Legitimidad
versus Eficiencia
Asi,
pues, uno de los objetivos de la reestructuración neoliberal del Estado fue la reducción
de su tamaño, mientras que el objetivo perseguido por la reestructuración política fue
su fortalecimiento. La interacción de ambos procesos produjo un resultado interesante: el
gasto público total como proporción del PIB paso de representar el 25.5% en el período
1980-1994 al 30.2% en el período 1990-1994. (Departamento Nacional de Planeación, 1994).
La explicación de dicho fenómeno, es decir, el hecho de que el gobierno de Gaviria, uno
de los gobiernos más neoliberales que ha tenido el país, hubiera sido incapaz de reducir
el gasto público, radica en la contradicción entre la legitimidad política y la
eficiencia económica. En efecto, legitimidad y eficiencia son los factores más
importantes de la actividad estatal (Offe, 1993:134) y determinan la capacidad del Estado
para integrar la sociedad y distribuir sus recursos. Dicha contradicción radica en el
hecho de que el Estado tiene que tratar de cumplir simultáneamente "las condiciones
en la cuales es posible la acumulación de capital [y al mismo tiempo] mantener o crear
las condiciones para la armonía social." (O´Connor, 1973:6)
Para el
caso colombiano, la contradicción entre legitimidad y eficiencia resulta de la
interacción entre los elementos políticos y económicos de la reestructuración del
Estado, es decir, de una nuevo orden constitucional que reclama "más Estado"
como condición para superar la crisis de legitimidad, y un nuevo modelo de desarrollo
económico que requiere "menos Estado" con el fin de permitir la libre
asignación de los recursos sociales por el mercado. Mientras la administración de
Gaviria, privatizaba las empresas estatales y reducía el gasto público, la nueva
Constitución incrementaba el número de instituciones y erigía la equidad y la
distribución en piedra angular del nuevo orden político y económico. El objetivo de
reducir el gasto público fue afectado por la gran importancia atribuida a la política de
recuperar para el Estado el monopolio legítimo del uso de la fuerza: mientras el gasto
público en defensa y administración de justicia se incremento en más del 50% entre 1990
y 1994, el gasto social cayó más del 10% en el mismo período (Contraloría General de
la República, 1994).
La
contradicción entre legitimidad y eficiencia se expresa también en la tensión entre
política fiscal y política social, la cual presenta la siguiente dinámica: el ajuste
neoliberal persigue la eficiencia de Estado para lograr el equilibrio macroeconómico,
especialmente para reducir la inflación y el déficit fiscal. La búsqueda de estos
objetivos implica, entre otras cosas, la disminución del gasto público, la introducción
de una tributación regresiva, y la reducción del salario real. Con dichas políticas la
función distributiva del Estado se ve severamente afectada lo cual, a su vez, afecta su
capacidad para conciliar los intereses de los diferentes actores sociales. Esta situación
ha engendrado una pugna distributiva y una creciente polarización de la sociedad. Esta
situación es grave si se tiene en cuenta que Colombia ha sido un país que se ha
caracterizado por tener una alta concentración del ingreso. Datos recientes muestran que
esta tendencia se ha agudizado a la par que se ha introducido el modelo económico
neoliberal. En efecto, a comienzos de los ochenta, considerada por los analistas
económicos como la época en que la equidad presento su "mejor momento", el 20%
más rico de la población percibía el 49% del ingreso nacional, mientras el 20% más
pobre percibía el 6.6%; en tanto que en 1996 el 20% mas rico de la población recibió el
54% de los ingresos, mientras que el 20% más pobre obtuvo sólo el 6% (Fedesarrollo/
Ser,1997:42). Estas cifras nos indican que si el Estado quisiera incrementar su
legitimidad tendría que implementar una sólida politica de redistribución del ingreso,
sin embargo, el margen de maniobra no es mucho. Con recursos disminuidos el Estado tiene
una menor capacidad de respuesta frente a las presiones sociales, lo cual conduce a la
necesidad de recurrir a la represión o el autoritarismo.
A
manera de Conclusión
Las
anteriores fueron algunas reflexiones preliminares acerca de las relaciones enre el
Estado, el modelo económico y el régimen político, con el propósito de esbozar un
esquema para entender la actual crisis política colombiana. Este esquema requiere mayor
elaboración pero, por el momento, me permite ofrecer algunas concluciones tentativas.
En
primer lugar, debido a que el Estado colombiano es débil y a que recientes modificaciones
de régimen político, inducidas por el cambio de modelo económico, han reducido su
autonomía para implementar reformas políticas y económicas, la solución a la crisis
política implica un fortalecimiento del Estado mismo. Dicho fortalecimineto debería
surgir de acuerdos democráticos entre todos los actores en conflicto, orientados a: a)
establecer el monopolio estatal sobre le uso de la fuerza y la producción de
regulaciones, b) integrar el territorio nacional mediante una clara y activa política de
colonización y desarrollo socioeconómico en las regiones marginadas y c) reconocer e
institucionalizar poderes regionales y locales concediéndoles cierto grado de autonomía,
a cambio de que estos reconozcan la necesidad de mantener la integridad del territorio
nacional.
El
acuerdo para fortalecer el Estado debería incrementar su autonomía frente a los diversos
actores sociales. Sin embargo, ello no debería implicar su aislamiento frente a la
sociedad civil. Por el contrario, el aumento de la capacidad del estado para regular la
sociedad requeriría la combinación de su fuerza interna y de relaciones con los diversos
sectores sociales, a fin de forjar un projecto societal lo suficientemente comprensivos
para incluir los diversos intereses sociales. Dicho proyecto también debería ser el
resultado de un acuerdo entre representantes de todos lo sectores sociales para: a)
redistribuir el ingreso, b) realizar una reforma agraria y fortalecer la educación,
especialmente en las áreas rurales, con el propósito de incrementar la productividad de
la economía campesina y c) atenuar los efectos sociales de las polìticas neoliberales,
de ajuste fiscal y de internacionalización de la economía.
El
lugar y la oportunidad para realizar los mencionados acuerdos deberían ser las actuales
negociaciones de paz con la insurgencia armada, que deberían ser consideradas como la
oportunidad para refundar el Estado y la sociedad civil colombianos y no como un mero
proceso de paz.
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