REVISTA COLOMBIA INTERNACIONAL

( número 49/50)
Esta es una publicación del Departamento de Ciencia Política - Facultad de Ciencias sociales
Universidad de Los Andes

El Ejército Colombiano durante el período Samper:
Paradojas de un proceso tendencialmente crítico ¹

Andrés Dávila Ladrón de Guevara, Rodolfo Escobedo*, Adriana Gaviria y Mauricio Vargas ^**

Introducción
Este artículo presenta resultados todavía preliminares de la investigación sobre el desempeño del Ejército en el período Samper que se adelantó durante el año 2000 y que todavía no ha culminado. Este proyecto partió de la siguiente hipótesis de trabajo: el Ejército se consolidó, entre 1994 y 1998, como un actor más de la violencia al perder parcialmente su rol protagónico como encargado del monopolio del uso de la fuerza; en varias zonas del país y momentos de ese período se sustrajo del conflicto entre grupos armados irregulares (guerrilla y paramilitares); esta situación contrasta con el aumento en hombres y recursos que ha sido la tendencia de la última década y que en el período Samper pareció mantenerse.

Como punto de partida cabe señalar que se caracteriza al Ejército colombiano como un actor institucional histórica y estructuralmente débil aunque crecientemente constituido en una organización burocrática grande y compleja que no sólo responde a los avatares del conflicto sino que funciona en el marco administrativo e institucional propio del Estado colombiano. Actor institucional encargado de ejercer el monopolio legítimo del uso de la fuerza para el Estado colombiano y de cumplir una función constitucionalmente delimitada, pero que como organización ha desarrollado unos objetivos e intereses institucionales propios, aunque enmarcados en los que constitucionalmente debe defender. Desde esta perspectiva analítica, se intenta una evaluación de su desempeño institucional que está en permanente discusión con las hipótesis mencionadas.

Para ello, se han desarrollado tres fases en lo relativo a la recolección y procesamiento de la información. Una primera que recogió la información sobre el Ejército en ese período, de acuerdo con la bibliografía existente y con una cuidadosa recolección de prensa y de alguna documentación de primera mano ² . A partir de esta información, en una segunda fase se construyó una matriz temático-cronológica, disponible para ser consultada, en la cual se indagó cuáles eran tanto temporal como temáticamente, las cuestiones de mayor importancia en el desempeño del Ejército en los cuatro años estudiados. En ese ejercicio se revisaron tanto las hipótesis, como las temáticas centrales a considerar, asuntos que condujeron a replanteamientos importantes para la tercera fase, los cuales se reflejan en la estructura del texto que aquí se desarrolla, en las entrevistas que se han adelantado y se piensan adelantar todavía. En ese ejercicio quedó muy en claro que la investigación necesariamente se ha apoyado prioritariamente en información exógena a la institución y a su desempeño, lo cual le da una perspectiva determinada al trabajo adelantado que es necesario tener en cuenta: hay un vacío, sólo parcialmente resuelto, en lo relativo a la dimensión endógena del tratamiento de estos temas; y, aunque aspectos relacionados con las cuestiones de estructura institucional, funcionamiento y desarrollo como organización compleja, son relativamente tenidos en cuenta, ameritan un tratamiento aún más elaborado para una adecuada aproximación al desempeño de la institución en un determinado período.

Este artículo, junto con otras elaboraciones preliminares, constituye un resultado tentativo que corresponde a los rasgos señalados. Las tres temáticas que se han considerado más relevantes y sobre las cuáles se ahonda, previa una referencia a los rasgos básicos de la institución en el período, son: las relaciones Ejecutivo-cúpula militar, el desempeño operacional militar y el gasto militar. Son tres temáticas relativamente autónomas en su análisis y exposición, aunque evidentemente interrelacionadas en su desarrollo. No obstante, y tal y como se presentan aquí, se ha preferido la exposición paralela y complementaria, sin pretender una síntesis que todavía está en proceso de elaboración y de la cual se hace apenas un intento muy preliminar en las conclusiones.

En relación con el primer tema, las relaciones Ejecutivo-cúpula militar, lo que le otorga centralidad en este período en particular es el carácter estratégico de las relaciones mencionadas tanto para que el gobierno Samper consiguiera culminar su período, como para incrementar significativamente el peso político de las instituciones militares y del Ejército en particular, aunque el balance final resulte en este aspecto bastante paradójico. Esta aparente centralidad, que sirve de fundamento explicativo a varios de los procesos analizados, es la que conduce a tratar este tema en primera instancia. En cuanto al segundo tema, los dos factores que llaman poderosamente la atención son los cambios tácticos en el combate a las guerrillas y al narcotráfico que se dan en todo caso dentro de ciertos parámetros de continuidad con lo que se venía ejecutando; y la dificultad de las Fuerzas Militares y, en particular del Ejército, para responder ante la capacidad demostrada especialmente por las Farc para generar unas nuevas condiciones de combate y asestar una seguidilla de golpes militares que pusieron en cuestión la capacidad de reacción de las instituciones armadas. Acerca del tercer tema, lo que resulta fundamental es ahondar analíticamente en el peso de los determinantes del gasto militar en el período estudiado, así como indagar por la injerencia de las Fuerzas Militares dentro de las decisiones de presupuesto que les conciernen, también dentro de unos comportamientos inerciales y unas tendencias de gasto difíciles de modificar.

Se señaló al comienzo la hipótesis con la cual se inició la investigación. En su desarrollo se ha preferido acotar el contenido de los planteamientos explicativos, aunque no se niegue el carácter iluminador de tales intuiciones. En el momento actual del proyecto, centrado más descriptivamente en una evaluación del desempeño de la institución, la hipótesis que le da unidad al tratamiento del tema es la de una conjunción de paradojas que conllevaron a una pérdida de presencia institucional, política y militar, pese a contar a lo largo del período con coyunturas y situaciones propicias para la toma de decisiones que parecían potenciar y repotenciar esa presencia. El desempeño, en consecuencia, puede catalogarse de tendencialmente desfavorable para la institución, sus intereses y los de sus miembros. No obstante, el que ello sucediera no se deriva de manera causal y necesaria de la situación del país, sino que obedece también a la forma particular y dependiente en grado importante de condicionamientos internos y decisiones de política y acción impuestos por la organización y funcionamiento de la institución.

Algunos referentes mínimos sobre el Ejército colombiano
El Ejército colombiano al iniciarse el período Samper constituía una organización burocrática amplia y compleja. Sin haber roto plenamente los rasgos de debilidad histórica y estructural y un tamaño que lo ubicó siempre entre los ejércitos más pequeños de la región, tanto en términos absolutos como en términos relativos respecto del tamaño de la población, había adquirido una dimensión de algo más de 120000 hombres (véase Cuadro 1), como producto del proceso de crecimiento en que se vio inmerso desde mediados de la década de los años ochenta. El Ejército era el arma más numerosa con un 80.5% del total de efectivos. Le seguían la Armada con un 12% y la Fuerza Aérea con un 7.5% (véase cuadro 3). La evolución del personal militar (que incluye también a la Fuerza Aérea y la Armada) pasa de 83 802 en 1982, a 152 407 para 1994. Con esto, el pie de fuerza por 100 habitantes es 4.4, cifra inferior al promedio latinoamericano de 4.6 (veáse cuadro 4). Igualmente, sin ser sujeto de una altísima inversión y gasto, los recursos destinados a su funcionamiento y a la inversión para un adecuado desempeño en el conflicto mostraban un crecimiento sostenido en términos absolutos desde la época señalada, que contrastaba con los recortes presupuestales a que se veían sujetos sus congéneres en varios países de la región.

Contaba entonces con un estado mayor, cinco divisiones activadas, veintidós brigadas, diecisiete de ellas con ubicación y atribuciones territoriales propias de un Ejército regular, una Brigada de Institutos Militares, la Escuela Militar, la Brigada Logística, la de Inteligencia, y una Brigada Móvil activada. De ellas dependían 153 unidades tácticas (batallones), una escuela de suboficiales, escuelas de formación para las diferentes armas y servicios, más el personal asignado a la Escuela Superior de Guerra, al Estado Mayor Conjunto, a los comandos unificados del sur y el oriente, y a las agrupaciones de Fuerzas Especiales Urbanas y otras activas contra distintas manifestaciones criminales.

Este Ejército, compuesto por cerca de 5000 oficiales, 16000 suboficiales y cerca de 95000 soldados, entre regulares, bachilleres y profesionales (véase Cuadro 1), tenía una disposición cuartelaria tradicional, con unidades compuestas según las Tablas de Operación y Equipo propias de un Ejército regular, salvó en las unidades específicamente dispuestas para la guerra irregular, de composición mucho más liviana. El dispositivo territorial mantenía una importante concentración de unidades y personal en la región andina, la más poblada, lo cual se reflejaba en algunas de las brigadas allí ubicadas, las cuáles concentraban un porcentaje muy alto del personal ³ .

En el período examinado, los principales cambios en lo hasta aquí señalado se dieron en los siguientes aspectos: la creación de una brigada aérea o aviación militar, la activación de dos brigadas móviles adicionales y la desaparición de la Brigada de Inteligencia o Brigada XX. En cuanto al personal, dentro de marcadas oscilaciones, se constata en definitiva un crecimiento del número de oficiales, suboficiales y soldados cercano al 10% en los cuatro años que, sin embargo, no parece seguir un patrón o tendencia claramente identificable con la situación del conflicto o el peso político de la institución. Hay, eso sí, un cambio que para el final del período comienza a hacerse notorio en términos de la disminución de los soldados bachilleres (con la explícita salida de los soldados menores de edad) y un incremento en el número de soldados profesionales o voluntarios. Viraje éste que se profundizaría en el nuevo gobierno.

A grandes rasgos, el período examinado podría leerse como de continuidad, aunque cabe resaltar los cambios señalados con el incremento de las brigadas móviles, la aviación militar y la repentina desaparición de la Brigada de Inteligencia. El cambio en la composición del personal de soldados apenas ve sus primeros indicios en el período.

CUADRO 1

EVOLUCION PERSONAL DEL EJERCITO

1994-1998

Fuente: "Evolución planta y efectivos", Departamento Nacional de Planeación, borrador.

CUADRO 2

EVOLUCION PERSONAL DE SOLDADOS DE LA FUERZA PUBLICA

1994-1998*

*Incluye personal de soldados de todas las fuerzas. No está discriminado por fuerza.

Fuente: "Fuerza pública evolución personal", Departamento Nacional de Planeación, borrador.

CUADRO 3:

COMPOSICIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES*

(planta: octubre de 1995)

*Nota: Incluye Armada y Fuerza Aérea. Las diferencias en los totales de pie de fuerza del Ejército en 1995 obedecen a los momentos específicos en que se hace el corte. Con la desincorporación e incorporación permanente de soldados, suboficiales y oficiales, no hay cifras absolutas y estáticas. Dado el objeto diferenciado para cada cuadro se ha preferido trabajar con las cifras encontradas en las propias fuentes oficiales.

Fuente: Ministerio de Defensa

CUADRO 4

RELACION PIE DE FUERZA/POBLACIÓN EN COLOMBIA

(1982-1994)

Fuente: Ministerio de Defensa y DNP.

Las relaciones Ejecutivo-cúpula militar: soporte transaccional y contestación obstaculizante ⁴
Esta temática forma parte de una cuestión más amplia y compleja, como lo son el conjunto de relaciones entre civiles y militares, asunto problemático en cualquier Estado-nación y que adquiere algunos rasgos particulares en los regímenes democráticos, dentro de los cuáles y pese a limitaciones explícitas puede ubicarse el caso colombiano. No obstante, en aras de la precisión y la posibilidad de profundizar, lo aquí trabajado tiene que ver exclusivamente con las relaciones entre uno de los tres poderes de cualquier ordenamiento político de corte republicano, el poder Ejecutivo, y las instancias de liderazgo y dirección de las instituciones militares, en particular del Ejército. Para un caso como el colombiano, en este ámbito de relaciones se pone en juego la necesaria y tradicional subordinación al poder civil, como rasgo importante para considerar a un régimen como democrático. Rasgo que tiene incluso una expresión constitucional. En la práctica, en Colombia las relaciones entre civiles y militares se han movido entre la subordinación y la autonomía. Esta última de carácter relativo y especialmente manifiesta en lo relacionado con el orden público, aunque vigente también en muchos componentes de la estructura y funcionamiento de la institución.

Es en el vínculo entre poder ejecutivo e instituciones militares donde se ha establecido el nexo y se ha puesto en juego la mayor o menor distancia entre lo establecido por la Constitución y las leyes y el ejercicio práctico de la política. Es también allí donde de manera permanente se ponen en juego las disposiciones constitucionales, las manifestaciones de subordinación y las expresiones de autonomía, las cuales son mucho más esporádicas y coyunturales en relación con los otros dos poderes. El otro ámbito de relaciones entre civiles y militares que parece ofrecer una dinámica de interacción más continua y visible es el de los organismos de control, especialmente la Procuraduría.

Los antecedentes de estas relaciones para el caso colombiano permiten señalar que se han caracterizado por configurarse dentro de los parámetros fundamentalmente civilistas que han prevalecido. El presidente, en tal sentido, es jurídica y prácticamente el Comandante en jefe y ejerce desde esta posición el mando sobre el conjunto de la Fuerza Pública. Si bien durante un período amplio (1953-1991) esta relación de mando y subordinación se adelantó directamente a través del ministro militar de defensa (siempre un oficial del Ejército), desde 1991 entró otro civil a intermediar y participar de esta relación con el nombramiento de ministros civiles en la cartera de defensa. De tal manera, uno de los rasgos básicos dentro de los parámetros señalados, que se resolvía de acuerdo con la personalidad, el liderazgo, el conocimiento e interés del presidente en los temas de seguridad, defensa y conservación del orden público, depende desde entonces de variables adicionales como son esos mismos rasgos pero aplicados al ministro de turno y algunos otros funcionarios civiles de alto nivel como los consejeros en temas cercanos (seguridad y paz). Como es obvio, depende también de la conformación de la cúpula y del carácter unificado y articulado o no de su funcionamiento. Lo que resulta importante como consideración adicional es que, si bien el tipo de relaciones que se han establecido históricamente depende significativamente de asuntos como la personalidad y la empatía de quienes establecen las relaciones, hay un marco institucional y de tradición que delimita y dificulta introducir modificaciones significativas u obliga a hacer transacciones explícitas y concesiones evidentes para avanzar en la dirección previamente fijada ⁵ .

Adicionalmente, un rasgo común en los distintos períodos ha sido el permanente apoyo de parte del Ejecutivo a las instituciones armadas en el cumplimiento de sus funciones y un respeto por el conocimiento y manejo de los temas operacionales y específicamente militares, cuestión que a veces es contrapesada con la obligatoriedad para que acepten ciertas decisiones que implican limitaciones y costos para las instituciones militares. Esto permite señalar que, sin que necesariamente exista una dinámica de negociación y transacción entre el poder ejecutivo y la cúpula militar, el examen de períodos y coyunturas puede aclararse para la interpretación si se le mira desde esta perspectiva.

En el período Samper es factible preguntarse por qué, en condiciones de fortalecimiento de la institución dado su rol de sostén de un gobierno cuestionado, el balance al culminar el período es negativo. Pero igualmente, cabe preguntarse cuáles fueron los rasgos predominantes y si estos implicaron una ruptura o una continuidad con lo existente hasta entonces. A este respecto, es factible recoger una primera respuesta en relación con el esquema de relaciones entre civiles y militares que prevaleció. Tal y como se argumenta en el epílogo de El juego del poder: historia, armas y votos (Dávila, 1998), tanto por su interés y conocimiento del tema, como por la situación de inestabilidad y debilidad que introdujo el proceso 8000, el gobierno Samper habría desechado todo lo construido y avanzado en el período Gaviria y habría retornado a esquemas propios del Frente Nacional. Es decir, de poco interés del alto gobierno en los temas de seguridad y propiamente militares, de atención coyuntural producto de las circunstancias de orden público y de carencia de un interlocutor civil reconocido por las instituciones armadas, especialmente tras la obligada renuncia de Fernando Botero al Ministerio de Defensa. Por tanto, la situación quedó sujeta a esquemas muy marcados por las relaciones personales, que no institucionales, pero en un contexto que no hacía sino agravar la situación vigente.

Durante el período Samper, un factor clave a considerar fue la inestabilidad que marcó estas relaciones dado que por diversas razones se nombraron cuatro ministros de defensa y se adelantaron cinco cambios de cúpula militar, incluida la de noviembre de 1994, en que se modificó la que se heredó del gobierno Gaviria. En esta misma dirección, parece pertinente delimitar subperíodos de acuerdo con rasgos predominantes en las relaciones, en donde parece claro que primó un tipo de interacción mientras fue ministro Fernando Botero (agosto del 94 a agosto del 95), y otro desde la salida de Bedoya del cargo de Comandante de las Fuerzas Militares (de julio del 97 a agosto del 98). Entre esos dos períodos hay el lapso más largo, en el cual se suceden dos ministros civiles, Esguerra y Echeverri, frente a una presencia crecientemente protagónica del general Bedoya, primero como comandante del Ejército y luego como comandante de las Fuerzas Militares. Esta periodización permite señalar rasgos diferenciales dentro de la dinámica prevaleciente a lo largo del período, en principio muy asociados a rasgos personales más que institucionales. En efecto, la inestabilidad condujo a someter el esquema de relaciones a la empatía, la simpatía, la aceptación, el respeto entre unos y otros como resultado de los continuos cambios que se dieron. En este contexto, en principio, la inestabilidad pareció afectar más al Ejecutivo que a la cúpula que tuvo siempre en Bedoya a un líder que parecía representar al conjunto de las instituciones militares. Sin embargo y en definitiva, los resultados parecen decir algo diferente en términos institucionales: más favorables al Ejecutivo que a los militares, en parte por la forma en que la polarización política que sufre el país alcanza a atravesar la institución y en parte porque con la salida de Bedoya se pierde su significación como líder y representante, en circunstancias en que a la institución se le acaba el capital político y militar mientras el gobierno pierde el temor a no culminar el período y cosecha la continuidad presidencial como logro fundamental.

Un segundo asunto a considerar es la configuración de un proceso de fortalecimiento político y debilitamiento militar de la institución a lo largo del cuatrienio, en el que se desarrollaron diversos arreglos Ejecutivo-cúpula bajo la lógica de soporte transaccional-contestación obstáculizante. Si bien habría que precisar que esta lógica no es exclusiva ni novedosa de este período, si se hace explícita y crecientemente visible, otorgándole a las relaciones un carácter de negociación personalizada y casuística. Este rasgo explicaría por qué el resultado final implicó un desaprovechamiento sistemático de la posibilidad que tuvo el Ejército de reafirmar y fortalecer su capacidad de incidir en decisiones políticas y vetar en aquellos asuntos que les incomodaran como institución, lo que se configuraría como debilitamiento político al mezclarse con los fracasos militares que acompañaron la segunda parte del cuatrienio. Sólo así se entiende la condición particular que los obligó a acogerse sin capacidad de respuesta a las iniciativas y concesiones de paz del presidente Pastrana al iniciar su cuatrienio (1998-2002).

Resulta destacable que los rasgos señalados de contestación obstaculizante (como la manifestada ante la iniciativa de despejar La Uribe para los diálogos con las FARC ⁶ ), y soporte transaccional, se hicieran claramente visibles en el período de auge de Bedoya, pero la vigencia de esta dinámica de interacción va más allá de la presencia y personalidad de este general. No obstante lo señalado, es manifiesto que su rechazo a ciertas iniciativas del Ejecutivo respecto a la paz y al conflicto, van a conducir a las mayores concesiones como lo fueron la aprobación de la creación de la aviación militar y la puesta en marcha de las zonas de orden público, prebendas con un alto componente institucional, mas que personal. La primera quedaría como un vestigio siempre polémico de lo conseguido por Bedoya para la institución, mientras lo segundo se echaría para atrás luego de las decisiones de la Corte Constitucional al respecto. Cabe señalar que la contestación sirvió como fórmula para generar la dinámica propicia al soporte transaccional: el gobierno contó siempre con el respaldo de la institución, aún en momentos de "ruido de sables", rumores de golpe de Estado y situaciones de aparente situación de renuncia presidencial, pero a sabiendas que era necesario "premiar" con concesiones y recursos la lealtad demostrada.

Esta dinámica, que apuntaba claramente a un fortalecimiento del capital político e institucional de los militares, tiene un desenlace relativamente inesperado, aunque la dinámica permanece. En efecto, es precisamente en ese lapso cuando las FARC comienzan a dar los golpes más significativos contra el Ejército y la presencia del paramilitarismo se hace más notoria, lo cual modifica cabalmente los resultados esperados del esquema desarrollado. La aparición de la nueva estrategia de las FARC modificó el escenario de la negociación y propició el debilitamiento militar a un grado tal que, como resultado de la ecuación fortalecimiento político – debilitamiento militar, se obtuvo un predominio final de la tendencia al retroceso y al decrecimiento conjunto de la capacidad institucional tanto para afrontar el conflicto como para incidir en la escena política. En ese momento final, el carácter personalizado de la relación se hizo más notorio en tanto Bonnet cosechaba para sí su lealtad al presidente aún a costa de la pérdida de prestigio de la institución, mientras Bedoya naufragaba en los lodazales de la política, sin que su decidida preocupación por la institución pudiese contener el retroceso. A favor del esquema mencionado quedarían unos recursos adicionales aprobados en 1997, pero cuyo efecto apenas se vería durante 1999, en un momento posterior al estudiado.

En principio, la inestabilidad mencionada como rasgo central del período, pareció favorecer al Ejército por la continuidad en la cúpula del general Bedoya. Sin embargo, su salida y reemplazo por un oficial muy cercano al presidente Samper como lo era Bonnet y el ya mencionado dato de las debacles militares, terminó por dejar en situación de predominio, precario pero predominio al fin y al cabo, al Ejecutivo (ejemplo de ello se puede encontrar en el decreto expedido para introducir una modificación en el sistema de ascensos de la alta oficialidad, decisión a la que se opuso Bedoya permanentemente y que fue finalmente introducida aun contra las opiniones de buena parte de la alta oficialidad en servicio y en retiro). Esto, que podría leerse como beneficioso para un esquema de relaciones entre civiles y militares democráticas, tendió más bien a enrarecer el escenario y el esquema de interacción y, ante todo, a dejar a la institución en una situación de impotencia. Este último factor generó, sin embargo, diversos efectos: permitió llevar adelante sin contrapeso las decisiones del nuevo presidente en torno al proceso de paz con las FARC y, en particular, al despeje; indujo a un proceso de reestructuración y reforma irreversible e impuesto, con una autocrítica contenida, pero con efectos complejos; y dio vía libre al auge paramilitar, ciertamente sin vínculos institucionales, pero igualmente como un fenómeno desestabilizador y cuestionable.

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