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Introducción
Durante
los últimos años Colombia ha llamado cada vez más la atención de Estados Unidos como
una nación "problema" cuya grave crisis doméstica ha comenzado a mostrar
"efectos colaterales" en los países vecinos. En consecuencia, además del
tráfico de drogas, el cual ha sido un asunto de seguridad nacional de Estados Unidos por
mucho tiempo, otros problemas internos se han ido convirtiendo en temas de preocupación
para ese país. Si bien Colombia ha sido clasificada tradicionalmente como una de las
democracias de más larga duración en América Latina, junto con Costa Rica y Venezuela,
el país está experimentando un proceso de "desconsolidación"
2
de la democracia, caracterizado
por una "disminución en la aceptación de parte de los actores más significantes de
las reglas de juego constitucionales"
3
.
Esta situación se manifiesta en la crisis de credibilidad y legitimidad de las
instituciones públicas y de los partidos políticos, la ingobernabilidad de grandes
porciones del territorio nacional, la corrupción, la existencia de niveles alarmantes de
violaciones a los derechos humanos, el aumento en la violencia política y la dificultad
de lograr una solución y negociada al conflicto armado. Como resultado, a Colombia se le
ha identificado con creciente frecuencia como un ejemplo de estado "débil" o
"colapsado" en el hemisferio occidental y una amenaza a la estabilidad
sub-regional.
Sin duda,
la gravedad de la situación colombiana ha producido cambios notables en la postura de
Estados Unidos frente a este país. No obstante, la enorme complejidad del caso colombiano
continúa planteando serios retos a la relación bilateral que aún no han sido abordados
de manera adecuada. En particular, y aunque la posición adoptada por Washington con
respecto al proceso de paz no constituye un aspecto definitivo de la resolución pacífica
del conflicto interno colombiano, se podría argumentar que las formas en las cuales la
política de los Estados Unidos se formula con respecto al país han ejercido un impacto
negativo sobre la situación doméstica, ya que la íntima relación que existe entre el
narcotráfico, la violación de los derechos humanos, el conflicto armado y la
(in)seguridad regional – cuatro aspectos principales de la política exterior
estadounidense en Colombia – no se ha contemplado a cabalidad.
Este
artículo está dividido en dos partes. En la primera sección se evalúan las relaciones
colombo-estadounidenses durante las administraciones Samper (1994-1998) y Pastrana
(1998-2002), con el fin de identificar continuidades y rupturas importantes en la
relación bilateral con respecto a otras administraciones para las cuales existe un
número mayor de estudios académicos
4
.
Se hará énfasis particularmente en el tema de las drogas, el objetivo estratégico
principal de Washington en Colombia desde mediados de los ochenta. Sostendré que Colombia
ha oscilado entre dos enfoques principales en sus relaciones con Estados Unidos: una total
subordinación y la autonomía relativa. A pesar de que, Colombia ha realizado esfuerzos
concertados para distanciarse de las prescripciones estadounidenses respecto de las
drogas, se discutirá cómo tales esfuerzos se han subsumido gradualmente bajo la lógica
coercitiva de la política antidrogas estadounidense, con particular énfasis en la
administración de Andrés Pastrana.
Dada la
centralidad de las actividades antinarcóticos para las relaciones
colombo-estadounidenses, la segunda parte del articulo explora los supuestos que subyacen
las estrategias de Estados Unidos para abordar este problema. En particular, se
argumentará que la tradición realista de las relaciones internacionales ha inspirado
estos enfoques. Posteriormente se explorarán las consecuencias prácticas de esta
interpretación del tema de las drogas con respecto a los problemas de la creciente
militarización, la violación a los derechos humanos y la (in)seguridad regional
producidos por la actual crisis en Colombia. En una breve sección de conclusiones, se
sugerirá que una de las consecuencias más problemáticas de los esfuerzos
antinarcóticos de Estados Unidos tiene que ver con el mayor debilitamiento del estado
colombiano, cuyo fortalecimiento constituye una condición sine qua non para la
resolución pacífica de los complejos problemas que aquejan al país en la actualidad.
PARTE
I : LAS RELACIONES COLOMBO-ESTADOUNIDENSES EN RETROSPECTIVA
La evolución de las relaciones bilaterales
Sin lugar
a dudas, una de las características más constantes de las relaciones internacionales de
Colombia es el estrecho vínculo mantenido con Estados Unidos. De acuerdo con Gerhard
Drekonja (1983), la independencia de Panamá en 1903, el consecuente deterioro de las
relaciones colombo-estadounidenses y los esfuerzos posteriores de Bogotá por normalizar
sus lazos con Washington constituyeron el telón de fondo central en el cual evolucionó
la relación bilateral. Como resultado, desde principios del siglo XX, en particular
después de la administración de Marco Fidel Suárez (1918-1922), la política exterior
colombiana empezó a ser guiada por la doctrina respice polum
5
. En la práctica, este principio llevó al
país a adoptar una posición pragmática de subordinación y alineamiento incondicional
con Estados Unidos "en... reconocimiento de que Colombia se ubicaba en la esfera de
influencia norteamericana" (Pardo y Tokatlian, 1989 :81).
Esta
"relación especial" con Estados Unidos se evidenció en acciones específicas
adoptadas a nivel internacional: Colombia fue, por ejemplo, la única nación
latinoamericana que envió tropas a Corea en 1951, mientras que los patrones de votación
en las organizaciones internacionales tales como la Organización de Estados Americanos y
la Organización de las Naciones Unidas siguieron muy de cerca las de Estados Unidos, en
particular durante la guerra fría (Cepeda y Pardo, 1989:33-37). A cambio de su lealtad,
el país recibió cantidades significativas de asistencia económica por parte de Estados
Unidos; en efecto, Colombia fue el segundo receptor, después de Brasil, de ayuda
estadounidense entre 1949 y 1974 (Pardo y Tokatlian, 1989: 86). Además de estos
incentivos económicos, la aplicación consistente de la doctrina respice polum en
las relaciones de Colombia con Estados Unidos se facilitaba por el consenso explícito que
existía entre los dos partidos políticos principales (Liberal y Conservador) en lo
concerniente a la política exterior colombiana, el cual se mantuvo virtualmente intacto
hasta la elección de Ernesto Samper en 1994.
A partir
de la presidencia de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), y con algunas excepciones importantes
6
, Colombia
comenzó a reorientar su política exterior hacia sus vecinos en América Latina, y otros
países fuera de la región, con el fin de diversificar sus relaciones internacionales,
así como lograr un mayor campo de acción en el sistema internacional vis-à-vis Estados
Unidos. En consecuencia, se adoptó la doctrina del respice similia - término
acuñado por Alfonso López Michelsen en su condición de Ministro de Relaciones
Exteriores de la administración Lleras y más adelante, como Presidente de la República
(1974-1978). Bajo la orientación de este principio Colombia buscó un mayor protagonismo
entre sus vecinos latinoamericanos. Este cambio coincidió, a su vez, con transformaciones
en las orientaciones de la política exterior de América Latina misma. En términos
generales, los países de la región comenzaron a buscar una mayor influencia
internacional, además de una mayor autonomía regional con respecto a los Estados Unidos,
actor que veía disminuida su hegemonía en el hemisferio.
Durante
este período Colombia experimentó un mayor crecimiento económico a nivel doméstico, al
igual que un incremento en sus exportaciones, lo cual condujo a la relativa
diversificación de los vínculos económicos y políticos en el ámbito internacional, y
a una reducción relativa del énfasis asignado a la relación bilateral con Estados
Unidos (Pardo y Tokatlian, 1988).Esta tendencia se reflejó en las políticas exteriores
de los gobiernos de Belisario Betancur (1982-1986), Virgilio Barco (1986-1990) y César
Gaviria (1990-1994), en particular. Durante la administración Betancur Colombia
participó activamente en el Grupo Contadora, creado en 1983 como un mecanismo regional
para resolver la crisis centroamericana. El país también se convirtió en miembro del
Movimiento de los No-Alineados durante este período, con lo cual rompió su larga
tradición de alianza irrestricta a Estados Unidos (Cepeda y Pardo 1989:82-84).
En el
curso de los años ochenta, las organizaciones del narcotráfico se expandieron y
consolidaron en el país. Este proceso coincidió con una creciente preocupación por
parte de Estados Unidos con su propio problema de consumo de drogas. En consecuencia, a
mediados de los ochenta, como será discutido posteriormente, la postura de Estados Unidos
hacia Colombia empezó a ser predeterminada en gran parte por su política internacional
antinarcóticos (Shifter, 1999:18). Aunque en 1982 había entrado en vigencia un tratado
de extradición firmado en 1979 (por Virgilio Barco, en su calidad de Embajador de
Colombia en los Estados Unidos), el Presidente Betancur rechazó varias solicitudes de
extradición por razones de soberanía nacional (Tokatlian, 2000:53). Sin embargo,
después del asesinato del Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1984, el gobierno
tomó la decisión de comenzar a extraditar nacionales colombianos a Estados Unidos y de
endurecer su estrategia antidrogas.
En muchos
sentidos, la administración Barco continuó haciendo valer la independencia de Colombia
en relación con Estados Unidos, en particular a través de su énfasis explícito en la
diplomacia económica internacional, la expansión de las relaciones comerciales
diplomáticas con otras regiones del mundo y la preservación de la autonomía colombiana
en este ámbito (Cardona, 1990:8). En el terreno de las drogas, el país inauguró una
estrategia de confrontación sin precedentes (la cual incluyó la extradición de
narcotraficantes) con la que Barco ganó los elogios de Washington como un aliado fiel en
la "guerra contra las drogas". No obstante, en el ámbito externo el gobierno
Barco se mostró firme al identificar al narcotráfico como un problema internacional que
necesitaba ser tratado con esfuerzos multilaterales concertados. A su vez, a finales de
1990, cuando se filtró información en el sentido de que Estados Unidos había decidido
desplegar un portaviones de guerra en las costas de Colombia con el fin de interceptar
cargamentos de droga, el presidente colombiano rechazó firmemente esta medida y el plan
tuvo que ser abandonado (Pastor, 1992:378).
Como en
el caso de su predecesor, el gobierno de César Gaviria otorgó prioridad a las relaciones
económicas de Colombia. En el área de control de drogas, sin embargo, la orientación
política de Gaviria se diferenció dramáticamente del enfoque defendido durante la
administración Barco. Las razones de este cambio radican principalmente en los costos
sociales, políticos y económicos de la campaña de terror y violencia inaugurada por los
carteles de la droga en Colombia con el fin de impedir la extradición de narcotraficantes
a Estados Unidos. Esta situación llegó a su límite el 18 de agosto de 1989 cuando el
candidato presidencial liberal, Luis Carlos Galán, fue asesinado por sicarios
supuestamente contratados por el Cartel de Medellín. La respuesta de la administración
Gaviria fue establecer una clara distinción entre narcorterrorismo y narcotráfico, dos
manifestaciones relacionadas pero distintas del problema de las drogas. "Según
Gaviria, el narcoterrorismo, no el narcotráfico, era la principal amenaza contra la
democracia en el país, y lo que él estaba comprometido a combatir" (Matthiesen,
2000:259).
A la luz
de lo anterior, el gobierno colombiano promulgó un sistema de sometimiento a la justicia
en 1990, en el cual aquellos individuos acusados de crímenes relacionados con las drogas
recibirían sentencias de prisión reducidas (y no extradición) a cambio de su rendición
y confesión voluntaria de sus crímenes
7
.
Casi un año después, la Asamblea Constitucional de 1991, bajo considerable presión por
parte de las organizaciones de narcotráfico del país, votó por prohibir por completo la
extradición de colombianos.
Aunque no
era del interés de los Estados Unidos aceptar medidas tales como la abolición del
tratado de extradición, así como la reducción de las sentencias de prisión implícitas
en el sistema de sometimiento a la justicia de Gaviria, Washington difícilmente hubiera
podido encontrar una mejor vitrina para su "guerra contra las drogas" que
Colombia y por lo tanto, fue relativamente tolerante de la posición colombiana frente al
problema (Matthiesen, 2000:261-262). Sin embargo, esta situación empezó a cambiar con la
fuga de Pablo Escobar de la prisión en julio de 1992. Pese a que Escobar fue dado de baja
en diciembre de 1993 por parte de fuerzas las de seguridad colombianas, las condiciones
permisivas que rodearon el encarcelamiento del líder del Cartel de Medellín (incluyendo
la disminución de su sentencia, los lujos que lo acompañaron en prisión, al igual que
su aparente habilidad para continuar involucrado en el negocio de la droga desde su celda
en la cárcel), produjeron a una creciente desconfianza en los Estados Unidos respecto a
la efectividad del sistema de sometimiento a la justicia.
La
incomodidad de Washington se intensificó en mayo de 1994, cuando la Corte Constitucional
colombiana decidió legalizar el consumo de dosis personales de ciertas drogas ilegales.
Esta polémica decisión fue antecedida por declaraciones del Fiscal General de la
Nación, Gustavo de Greiff, a finales de 1993, en el sentido de que la guerra contra las
drogas había sido un fracaso rotundo y que el consumo y tráfico de sustancias ilícitas
debían ser legalizados (Tokatlian, 2000:68). Estos incidentes, en su conjunto, condujeron
a la creciente preocupación de que actores colombianos claves en la lucha antinarcóticos
habían "perdido su "apetito para esta pelea" (Serrill, 1994a:21).
La
administración Samper y el deterioro de las relaciones bilaterales
Las relaciones entre
Estados Unidos y Colombia comenzaron a deteriorarse lentamente como resultado de los
eventos reseñados anteriormente; de manera creciente, Colombia empezó a ser conocida
como una "narcodemocracia" entre los círculos de formuladores de política
estadounidenses, así como en los medios de comunicación. No obstante, con la
inauguración de la administración Samper en agosto de 1994, la relación bilateral se
tornó marcadamente tensa, a raíz de las evidencias de que la campaña presidencial de
Samper había recibido contribuciones financieras del Cartel de Cali
8
. Una larga serie de acusaciones y negaciones
concernientes a esta revelación -el denominado Proceso 8.000-, polarizó al país y
perjudicó irremediablemente la legitimidad y credibilidad del gobierno Samper tanto en el
terreno nacional como en el internacional. Se puede afirmar, sin embargo, que las
relaciones colombo-estadounidenses entre 1994 y 1998 pasaron por tres fases distintas: 1)
el establecimiento de una "relación de trabajo", en la cual Washington intentó
ampliar su agenda antinarcóticos en colaboración con el gobierno colombiano, aunque
sospechaba que Samper había estado involucrado en el narco-escándalo (agosto 1994-1995);
2) el rompimiento de lazos gubernamentales formales, caracterizado por el no
reconocimiento de Ernesto Samper como un interlocutor válido (septiembre 1995-febrero
1997); y 3) la normalización gradual de las relaciones bilaterales (marzo 1997-agosto 1998)
9
.
Primera
fase: La relación de trabajo
Aún antes de la irrupción del narcoescándalo, Estados Unidos veía a Samper
con un cierto grado de desconfianza: además de haber defendido la legalización de la
marihuana a finales de los setenta, como jefe de la fallida campaña presidencial de
Alfonso López Michelsen en 1981, Samper era sospechoso de recibir contribuciones
financieras del Cartel de Medellín (Samper 2000 : 226-230). A partir de su
elección, el presidente electo Samper hizo una serie de declaraciones en las que
resaltaba su firme compromiso en la guerra contra las drogas (Serrill, 1994b:12). Como
resultado, la postura inicial de Washington hacia el nuevo gobierno colombiano fue de
pragmatismo, en reconocimiento del hecho de que los dos países necesitaban trabajar
juntos en la lucha contra las drogas. Esta actitud fue confirmada en una reunión inicial
en Nueva York que sostuvieron oficiales de ambos países en junio de 1994. "Habiendo
obtenido lo que querían - firmes indicaciones de que el nuevo presidente de los
colombianos no aflojaría la presión sobre los narcotraficantes - los oficiales
estadounidenses indicaron que le otorgarían a Samper el beneficio de la duda - por
ahora" (Serrill, 1994b:13). No obstante, se le recordó a Samper que en noviembre de
1993, Robert Gelbard, Subcretario de Estado para los narcóticos y la aplicación de la
ley a nivel internacional, le había advertido al entonces candidato presidencial de los
peligros inherentes a la actividad política en Colombia, en el sentido de que los
narcofondos podrían eventualmente infiltrar su campaña (Samper, 2000:245).
A Samper
también se entregó un documento oficial en el cual se presentaba una serie de criterios
que serían utilizados para evaluar el desempeño antidrogas de Colombia en el proceso de
certificación de 1995
10
.
El mensaje implícito enunciado en el documento era que el desempeño de la
administración Gaviria no había sido completamente satisfactorio y que en el futuro los
estándares para evaluar el cumplimiento serían aplicados más severamente. Entre las
críticas planteadas en el informe de la Casa Blanca al Congreso se destacaban la laxitud
en las sentencias para los narcotraficantes, las reducciones en los esfuerzos de
erradicación de cultivos (tanto coca como amapola), la falta de determinación por parte
del gobierno para perseguir los miembros del Cartel de Cali y la corrupción política
(Pardo y Cardona, 1995:5). Colombia fue posteriormente certificada por razones de interés
nacional de Estados Unidos en 1995.
Segunda
fase: El no reconocimiento a Samper
Washington mantuvo una postura relativamente serena hacia el gobierno de
Samper, con unas cuantas excepciones, hasta 1995, cuando Santiago Medina, ex tesorero de
la campaña presidencial de Samper, fue arrestado y la crisis doméstica del país se
agudizó. Hasta este momento, el pragmatismo de Estados Unidos había valido la pena: el
presidente colombiano había nombrado a Rosso José Serrano como director de la Policía
Nacional en diciembre de 1994, quien posteriormente emprendió una exhaustiva campaña
contra la corrupción en su institución, e inició un intensivo esfuerzo antidrogas; como
resultado de las presiones estadounidenses, los principales protagonistas del Cartel de
Cali habían sido encarcelados exitosamente; y los esfuerzos de erradicación de cultivos
se intensificaron dramáticamente (Hammer y Ambrus, 1997). Durante la posesión del
presidente de Argentina, Carlos Menem, de hecho, el presidente Samper recibió una carta
oficial del presidente Bill Clinton, en la cual era felicitado por estos logros
11
.
No
obstante, en la medida en que crecían las especulaciones en Colombia en relación con el
nivel de conocimiento e involucramiento de Samper en el escándalo de la campaña, la
política estadounidense frente al país comenzó a transformarse. El severo deterioro de
la relación bilateral comenzó a revelarse en una serie de hechos en la segunda mitad de
1995. A finales de septiembre de 1995, Antonio José Cancino, el abogado del presidente
Samper en el Proceso 8000, sufrió un atentado. En respuesta a las preguntas formuladas
por los medios de comunicación en relación con la posible participación de la DEA en el
incidente, el Ministro del Interior Horacio Serpa afirmó que esta teoría le parecía
correcta ("me suena, me suena") (Samper, 2000:193). Estados Unidos
rechazó las declaraciones de Serpa y responsabilizó al gobierno colombiano por la
seguridad de los ciudadanos estadounidenses en el país. Varios meses después, los medios
de comunicación revelaron esfuerzos para torpedear una comprehensiva ley de confiscación
de bienes en el Congreso de Colombia a través de la incorporación de
"narcomicos" diseñados para hacer inútil la legislación. A pesar de este
retroceso, la ley fue ratificada finalmente en diciembre. Más significativo aún, sin
embargo, es el hecho de que el embajador de Estados Unidos, Myles Frechette, fue abordado
secretamente a mediados de 1995 por un grupo de civiles colombianos que aspiraban obtener
el apoyo o aquiescencia de Estados Unidos en un eventual golpe de estado contra el
presidente Samper (Semana, 1997; Semana, 1998a).
El 22 de
enero de 1996, el Ministro de Defensa Fernando Botero rindió declaraciones públicas en
las cuales implicaba al presidente Samper en el narcoescándalo. La acusación de Botero
al Presidente endureció la mano de quienes estaban a favor de su renuncia, lo cual
empeoró la crisis de legitimidad del gobierno (Semana 1996:33-36). Si bien es cierto que
el gobierno estadounidense pudo no haber identificado la remoción de Samper del poder
como un objetivo político explícito
12
,
el debilitamiento del presidente colombiano claramente se convirtió en el objetivo
principal de algunos funcionarios del Departamento de Estado (Franco, 1998:53). La
política estadounidense frente al país, desde entonces, se entrelazó estrechamente con
la crisis doméstica de Colombia. Las relaciones directas con el presidente colombiano se
excluyeron por completo, al tiempo que Estados Unidos atribuyó cada vez más los triunfos
en las actividades antinarcóticos a sus propios esfuerzos, junto con los de la Policía
Nacional de Colombia y la Oficina del Procurador General, identificados como los únicos
"buenos" en la guerra contra las drogas
13
.
A pesar del cumplimiento entusiasta del gobierno Samper con las exigencias de la política
antinarcóticos estadounidense, Colombia fue descertificada en marzo de 1996, aunque al
final no se aplicaron sanciones económicas. En ese momento, Michael Skol, Subsecretario
de Estado para Asuntos Latinoamericanos hasta 1996 consideró que "la situación
ameritaba una por interés nacional", dado que el agresivo mensaje enviado por E.U.
podía de hecho resultar contraproducente. (Szulc, 1996:12).
Una
semana después de que el presidente Samper fuera absuelto por el Comité de Acusaciones
de la Cámara de Representantes de Colombia el 12 de junio de 1996, Robert Gelbard sostuvo
que "los esfuerzos de colombianos honestos para luchar contra actividades ilegales
han sido socavados por un gobierno y una legislatura que no sólo está plagada de
corrupción sino que la ha alentado con el fin de proteger los intereses de los
narcotraficantes." (Lara, 1996:15). En una aparente venganza por este indeseable
viraje de los acontecimientos, la visa de Samper fue revocada poco después, el 11 de
julio. A partir de esta decisión se evidenció que para Washington era Ernesto Samper, y
no la guerra contra las drogas en sí misma, el problema central en Colombia. Sin embargo,
de acuerdo con el ex embajador de Estados Unidos en Colombia, Myles Frechette, se hizo un
trato con Samper en el cual, a cambio de la no aplicación de las sanciones económicas
permitidas en casos de descertificación, así como el compromiso de no opinar o
intervenir sobre la decisión de la Cámara de absolverlo, el presidente colombiano
actuaría más severamente en el tema de las drogas
14
.
Claramente, la débil posición del presidente de Colombia en el ámbito interno fue
considerada como una excelente oportunidad para adelantar la agenda antinarcóticos de los
Estados Unidos en el país, con escasa resistencia por parte del propio Samper.
Las
condiciones que rodeaban este acuerdo fueron estipuladas en una agenda de veinte puntos
que incluía el restablecimiento del tratado de extradición, la aprobación de una serie
de leyes antidrogas y la aplicación de un herbicida granular más fuerte en la
fumigación de cultivos (en reemplazo del glifosfato), entre otros (Semana, 1996b:31).
Así mismo, bajo la presión de Estados Unidos, Colombia aceptó la creación de un grupo
de trabajo colombo- estadounidense, conformado por los Ministros de Relaciones Exteriores,
Defensa y Justicia, que excluía al propio presidente Samper
15
.
Tercera
fase: La normalización gradual
A comienzos de 1997, las relaciones colombo-estadounidenses empezaron a volver
lentamente a la normalidad. Los funcionarios estadounidenses reconocían en privado cada
vez más que Colombia había cumplido efectiva y decisivamente en la guerra contra las
drogas en 1996
16
. De
hecho, durante 1996, la fumigación de cultivos de amapola casi dobló los niveles de 1995
y se intensificaron los esfuerzos de erradicación de cultivos de coca. A su vez, en
febrero de 1997 se firmó un acuerdo marítimo antinarcóticos de largo plazo entre los
dos países, mientras que el Congreso colombiano aprobó la legislación para incrementar
las sentencias de prisión de los narcotraficantes confesos (Semana, 1997c:33). Colombia
fue descertificada, sin embargo, como socio en la guerra contra las drogas por segunda vez
en marzo y una vez más se retuvo la aplicación de sanciones económicas, con la
esperanza de ejercer mayor presión sobre el gobierno Samper. Aunque en respuesta a la
descertificación, el gobierno colombiano detuvo todas las actividades de fumigación de
cultivos, los esfuerzos de erradicación se reanudaron poco después. En respuesta a las
amenazas estadounidenses de aplicar sanciones económicas, el país llegó hasta el punto
de experimentar con el herbicida granular Imazapyr (Vargas, 1999). En diciembre de 1997,
la Constitución de 1991 fue enmendada para permitir la extradición no retroactiva de
nacionales colombianos. Finalmente, en marzo de 1998, Colombia fue certificada por razones
de interés nacional de los Estados Unidos.
Como
será discutido posteriormente, en 1997 era cada vez más evidente que la política
estadounidense en Colombia se había vuelto contraproducente. Aunque durante la
administración de Samper "Colombia aceptó... la estrategia probablemente más
prohibicionista" en la historia de la diplomacia colombo-estadounidense en materia de
drogas (Tokatlian, 2000:76), los resultados globales de los esfuerzos antinarcóticos de
Estados Unidos fueron catastróficos en términos de ponerle freno al tráfico de drogas.
Mientras que los esfuerzos de erradicación e interdicción tuvieron éxito en países
como Perú y Bolivia, tradicionalmente los principales productores de hoja de coca, desde
mediados de los noventa en adelante Colombia experimentó una expansión sin precedentes
de producción de hoja de coca (Bagley, 2000:1); a si mismo, el desmantelamiento de los
carteles de Cali y Medellín dio al lugar al fortalecimiento de organizaciones del
narcotráfico diferentes, las cuales combinan una mayor dispersión horizontal con una
estrategia más sofisticada de "bajo perfil" que las hace más difíciles de
identificar y capturar (Contreras y Ambrus, 2000).
Más
significativo aún, en el caso colombiano, Estados Unidos no sólo agravó una situación
doméstica ya de por sí complicada, debilitando aún más al estado colombiano, sino que
también contribuyó de manera directa a la pérdida de credibilidad del país a nivel
internacional, con lo cual la situación económica se deterioró todavía más
17
. A finales de los noventa, el tamaño de las
dos principales organizaciones guerrilleras, las FARC y el ELN, se había disparado a
12.000-15.000 y 3.500 tropas, respectivamente; los grupos insurgentes también expandieron
el alcance de su control territorial (Reyes, 1999:5; Rangel, 2000:580). Este proceso de
expansión, que claramente coincidió con la crisis de legitimidad del gobierno de Samper
en 1995, fue seguido por aumentos significativos en la actividad paramilitar en el país,
cuyas tropas llegan a ser entre 5.000 - 8.000 en la actualidad.
Entre
1994 y 1998, tanto las guerrillas como los paramilitares se involucraron más
estrechamente en el tráfico de drogas, cuyas utilidades, junto con las derivadas de otras
actividades tales como la extorsión y el secuestro, les permitieron alcanzar autonomía
financiera (Rangel, 2000). Como resultado, para 1998 la "geografía" del
conflicto armado colombiano
18
también se había alterado dramáticamente (Reyes, 1999; Echandía, 2000).
La
administración Pastrana: de enemigo a amigo
Cuando
Andrés Pastrana asumió la presidencia en agosto de 1998, se inauguró un nuevo período
en las relaciones entre Colombia y los Estados Unidos. Después de cuatro años de
tensiones entre la administración Samper y el gobierno estadounidense, la elección de
Pastrana se consideró una oportunidad propicia para restablecer el tono de cooperación
en la relación bilateral. Estados Unidos necesitaba ver a Pastrana como un aliado
confiable, dada la magnitud de la crisis colombiana así como la percepción generalizada
de que la estrategia de mano dura de E.U. había ejercido demasiada presión sobre estado
colombiano. Pastrana, al igual que Gaviria anteriormente, intentó distinguir entre las
manifestaciones domésticas de la situación colombiana, tales como el conflicto armado, y
sus repercusiones internacionales, las cuales giraban primordialmente alrededor del
tráfico de drogas. Durante la campaña presidencial en Colombia, fue de hecho el único
candidato que desafió explícitamente la sensatez de las políticas antinarcóticos de
Estados Unidos. El 8 de junio de 1998, Pastrana presentó un plan de paz en donde se
sostenía que el cultivo de sustancias ilícitas constituía ante todo un problema social
que necesitaba ser abordado mediante una especie de "Plan Marshall" para
Colombia (Pardo y Tickner, 1998:24). En una entrevista en julio, por su parte, el
presidente electo afirmó que los narcóticos, a pesar de ser un aspecto importante de las
relaciones colombo-estadounidenses, "...han dominado la agenda por mucho
tiempo..." y debe "ser reemplazado" por tópicos más importantes como las
relaciones comerciales (Farrell, 1998:27).
Antes de
su posesión, Pastrana se reunió con el presidente Bill Clinton en Washington. Una de sus
metas primordiales era presionar para que hubiera una "apertura" de la agenda
bilateral más allá del asunto de las drogas. Por su parte, el gobierno de Estados Unidos
ya había comenzado a hablar acerca de la necesidad de un enfoque más
"comprehensivo" que tuviera en cuenta los múltiples factores involucrados en la
crisis colombiana, tales como el conflicto armado, la debilidad de las instituciones, el
paramilitarismo y las implicaciones sociales de la erradicación de cultivos (Semana,
1998b:32; Youngers, 1998:4). Los planes del presidente Pastrana de lograr una solución
negociada al conflicto armado a su vez, se recibieron con un cauteloso optimismo en
Washington.
Durante
la visita oficial del primer mandatario colombiano a la Casa Blanca a finales de octubre,
el presidente Clinton se comprometió explícitamente a apoyar el proceso de paz
colombiano y a trabajar con otros actores e instituciones internacionales con el fin de
movilizar recursos para apoyar este objetivo. Como resultado, Colombia recibió préstamos
significativos por parte de la comunidad financiera internacional, ante todo un compromiso
de crédito de US$3.5 billones del Fondo Monetario Internacional, para manejar asuntos
estructurales importantes que afectaban la economía del país. Asimismo, Estados Unidos
aumentó su asistencia militar a US$289 millones para 1999, lo cual convirtió a Colombia
en el tercer mayor receptor de ayuda estadounidense después de Israel y Egipto. Un
aspecto del proceso de paz que causó alarma en Washington, sin embargo, fue la creación
de una zona desmilitarizada aproximadamente del tamaño de Suiza, en cinco municipalidades
localizadas al sur del país con el fin de iniciar negociaciones con las FARC a principios
de noviembre.
A pesar
de sus reservas, a mediados de diciembre funcionarios del gobierno estadounidense se
reunieron secretamente con miembros de las FARC en Costa Rica con el fin de discutir su
participación en el secuestro de varios ciudadanos estadounidenses, al igual que en el
problema de las drogas. (Cambio, 1999:34). Sin lugar a dudas, la reunión marcó un viraje
significativo, aunque breve, en la postura de Estados Unidos vis-à-vis el
conflicto armado colombiano. Durante el mismo mes, en una Cumbre de Ministros de Defensa
celebrada en Cartagena de Indias, el Secretario de Defensa estadounidense, William Cohen,
y su contraparte colombiana, Rodrigo Lloreda, firmaron un acuerdo a través del cual se
fortaleció la cooperación militar entre los dos países. Este arreglo allanó el camino
para el entrenamiento del primer batallón antinarcóticos a principios de 1999, cuya
principal misión se desarrolló en términos del "empuje hacia el sur de
Colombia", consistente en la recuperación de territorios colombianos en el sur
controlados por la guerrilla, y en donde se llevaban a cabo actividades de cultivo de
sustancias ilícitas. (Farah, 1999).
Por su
parte, la paciencia de los Estados Unidos con el proceso de paz comenzó a agotarse
rápidamente. A principios de marzo de 1999, miembros de las FARC asesinaron a tres
activistas estadounidenses, con lo cual la postura de la administración Clinton hacia las
negociaciones terminó por endurecerse. De acuerdo con Phil Chicola, Director de Asuntos
Andinos del Departamento de Estado de E.U., los asesinatos enviaron una señal importante
a Washington en lo relacionado con la falta de control ejercido por los jefes de las FARC
sobre sus diferentes divisiones; la sinceridad de la guerrilla con respecto a la paz; y su
habilidad para comprometerse efectivamente a un acuerdo negociado. En general, el
incidente le dio crédito a quienes sostenían que las FARC le estaban "tomando el
pelo" al gobierno colombiano
19
.
Este
proceso se vio reflejado también en Colombia, a raíz de una serie de problemas surgidos
en el manejo de la zona desmilitarizada, al igual que un conjunto de retrocesos en las
propias negociaciones de paz. En mayo de 1999, después de extensas discusiones entre el
gobierno y las FARC, se presentaron desacuerdos en lo concerniente a la reticencia de las
FARC a comprometerse a mecanismos internacionales de verificación. Los diálogos fueron
posteriormente suspendidos hasta octubre. Aduciendo serias discrepancias con el manejo del
proceso de paz por parte del gobierno Pastrana, Rodrigo Lloreda renunció a su cargo,
hecho que a su vez provocó la renuncia de un número considerable de oficiales militares
de alto nivel (que fueron más tarde rechazadas por Pastrana) en apoyo al Ministro de
Defensa. Claramente, el incidente resaltó las crecientes tensiones civiles-miliares en
Colombia que rodeaban las negociaciones con las FARC.
En
respuesta al cambiante clima doméstico, al igual que al progresivo escepticismo entre
funcionarios estadounidenses respecto de la viabilidad del proceso de paz, el gobierno
colombiano pareció reorientar su estrategia de política exterior. En septiembre de 1999,
cuando Pastrana presentó su Plan Colombia en Estados Unidos, el presidente colombiano ya
no ancló sus solicitudes de ayuda estadounidense al proceso de paz, sino al tema de las
drogas y a la incapacidad del país de enfrentar este flagelo por sí solo, dada la
debilidad del estado colombiano. Aunque es cierto que el "Plan para la Paz, la
Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado" de Pastrana incorporaba una gran gama de
asuntos considerados cruciales para el esfuerzo de paz del gobierno, incluyendo la
recuperación económica, la reforma del sistema judicial, el desarrollo social, la
democratización y los derechos humanos, la lucha contra el tráfico de drogas se declaró
explícitamente como el "núcleo" de la estrategia colombiana (Oficina del
Presidente de la República, 1999: 9).
Después
de los intentos iniciales por distinguir entre las prioridades domésticas (paz) y las
preocupaciones de los Estados Unidos (drogas), Andrés Pastrana se vio forzado a retornar
a una "lógica de guerra contra las drogas" con el fin de asegurar el apoyo del
país del norte. Con este cambio, la doctrina del respice polum una vez más ganó
preeminencia en la orientación de la política exterior colombiana. Sin embargo, a
diferencia de períodos anteriores en los cuales la subordinación colombiana se
justificaba sobre la base de la ayuda económica, el consentimiento de la actual
administración frente a la "guerra contra las drogas" se ha dado
primordialmente a cambio de fortaleza militar: "La lógica implícita de la nueva
estrategia de Estados Unidos es forzar a las FARC a negociar seriamente con el gobierno
Pastrana demostrándoles en el campo de batalla que tienen más que ganar en un acuerdo de
paz que de la continuación de la guerra" (Bagley, 2000:27). Al igual que en el
pasado, el enfoque del respice polum pareció valer la pena: en enero de 2000, el
presidente Clinton propuso un paquete de ayuda de US$1.6 billones de dos años para
Colombia. Luego de intensas negociaciones en el Congreso de Estados Unidos, el paquete
colombiano, que suma cerca de US$1.2 billones entre 2000 y 2001 (incluyendo US$ 330
millones en asistencia aprobados anteriormente), fue aprobado finalmente a finales de
junio. Aunque aproximadamente 25% de la ayuda corresponde a asistencia para los temas de
derechos humanos, reforma judicial y aplicación de la ley, ayuda a los desplazados y
esfuerzos de paz, entre otros, el 75% del paquete está destinado a ayudar al ejército y
a la policía
20
.
CONTINUAR (parte II)
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citas
1. Este artículo hace parte de un proyecto de investigación en curso
financiado por Colciencias. Traducción : Marcela Londoño.
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2. La consolidación de la democracia se puede describir como un proceso a
través del cual se genera un amplio consenso respecto de las reglas y prácticas
específicas del sistema constitucional, junto con un acuerdo mínimo en torno a las
reglas que deben regular en la competencia por el poder y su ejercicio. Ver: Diamond
(1997:1-3).
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3.
(Diamond, 1997:7).
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4. Pardo y Tokatlian (1989); Arrieta, Orjuela, Sarmiento y Tokatlian (1991);
Tokatlian (1995); y Matthiesen (2000) constituyen cuatro buenos ejemplos.
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5.
Este término fue acuñado por el propio Suárez Ver Drekonja (1983:70-71).
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6
.
Durante el gobierno de
Turbay (1978-1982) en particular, la política exterior del país se caracterizó por un
alineamiento renovado con Estados Unidos.
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7. Dos figuras claves del narcotráfico, Fabio Ochoa del Cartel de Cali y
Pablo Escobar, del Cartel de Medellín, se rindieron en noviembre de 1990 y junio de 1991,
respectivamente.
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8. El 20 de junio de 1994, un día después de que Samper ganara la segunda
vuelta de las elecciones presidenciales, Andrés Pastrana, el candidato del partido
conservador, reveló un audiocassette en el cual los cabecillas del Cartel de Cali
Gilberto y Miguel Rodríguez Orejuela, se escuchaban ofreciendo varios millones de
dólares a la campaña de Samper.
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9.
La periodización que se presenta a continuación es el fruto de una serie de
conversaciones sostenidas con Rodrigo pardo García – Peña, Ministro de Relaciones
durante la administración Samper.
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10.
Entrevista personal con Ernesto Samper Pizano, septiembre 4, 2000, Bogotá.
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11. Entrevista personal con Rodrigo Pardo García-Peña, ex Ministro de
Relaciones Exteriores, agosto 30, 2000, Bogotá.
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12. Entrevista personal con Myles Frechette, ex Embajador de Estados Unidos
en Colombia, mayo 26, 2000, Washington D.C.
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13. Ver, por ejemplo, el testimonio de Robert Gelbard ante el
Subcomité de la Cámara de Representantes para el Hemisferio Occidental, en junio 6 de
1996, en el cual este funcionario elogia los arrestos de las principales figuras del
Cartel de Cali, pero los atribuye primordialmente a la ayuda suministrada por la DEA y
otras agencias estadounidenses a la Policía Nacional de Colombia.
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14. Entrevista personal con Myles Frechette, ex Embajador de Estados Unidos
en Colombia, mayo 26, 2000, Washington, D.C.
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15. Entrevista personal con Rodrigo Pardo García-Peña, ex Ministro de
Relaciones Exteriores, agosto 30, 2000, Bogotá.
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16. Entrevista personal con Myles Frechette, ex Embajador de Estados Unidos
en Colombia, mayo 26, 2000, Washington, D.C. De acuerdo con Frechette, en repetidas
ocasiones, de hecho, él insistió al Departamento de Estado que Colombia no debía ser
descertificada en 1997.
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17.
Entre 1996 y 1998, por ejemplo, la inversión directa de Estados Unidos en Colombia cayó
en picada.
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18.
En 1997, las FARC fueron declaradas una organización terrorista por parte del
Departamento de Estado y, por ende, las conversaciones con el grupo guerrillero fueron
prohibidas en principio.
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19.
Entrevista personal con Phil Chicola, Washington, D.C., mayo 24, 2000.
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20. El Center for International Policy, Washington, D.C., ha compilado
información exhaustiva acerca de la ayuda militar a Colombia, al igual que un análisis
comprehensivo del paquete de ayuda actual. Ver el website de esta institución en
http://www.ciponline.org, para mayor información.
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