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Boletín Cultural y
Bibliográfico , Número
30, Volumen XXIX, 1992
Quién
ha pagado el Estado
Historia de la hacienda y el tesoro en
Colombia, 1821-1900
Luis Fernando López Garavito
Banco de la Republica, Santafé de Bogotá, 1992.
Desde la publicación de la Historia económica
y estadística de la hacienda nacional de don Aníbal Galindo, en 1874, no se había
escrito en el país una retrospectiva completa de nuestras instituciones hacendísticas.
El doctor Luis Fernando López Garavito, con su reciente libro Historia de la hacienda el
tesoro en Colombia. 1821-1900 colección bibliográfica, Banco de la República) llena
este vacío, en lo que al siglo XIX se refiere.
No es aventurado afirmar que la expresión más
veraz de la evolución económica de un país es la que aparece reflejada en la historia
de sus instituciones fiscales. Este postulado se cumple a cabalidad con la oportuna
publicación de este libro del profesor Lopez Garavito, que tiene un mérito especial que
quisiera destacar desde in comienzo: cada cambio de importancia en las instituciones
fiscales aparece enmarcado dentro de los correspondientes contextos políticos que vivía
el país a lo largo del siglo XIX. Esto hace de este libro un documento de trabajo
especialmente valioso, puesto que constituye una revisión ordenada y sincronizada de lo
que fue la evolución política del país en el tormentoso siglo XIX, y la influencia que
cada uno de aquellos acontecimientos tuvo en la formación de nuestra hacienda pública.
El siglo XIX estuvo marcado por una constante hacendística: la excesiva dependencia, en
los ingresos del Estado, de los impuestos indirectos, en especial de la renta de aduanas.
Por eso no sorprende encontrar relatados en este libro los incesantes pero infructuosos
esfuerzos de muchos de los hacendistas del siglo pasado por implantar una base de
tributación directa en las rentas fiscales del país, que le diera más estabilidad al
presupuesto nacional y que lo hicieran menos dependiente de los altibajos de las
cotizaciones de nuestros principales productos de exportación, o de los bruscos cambios
del comercio internacional generados por las frecuentes guerras civiles de la pasada
centuria.
A lo largo de este libro podemos encontrar
valiosos testimonios sobre los esfuerzos que hicieron hacendistas como Castillo Rada,
Salvador Camacho Roldán y Manuel Murillo Toro para implantar el impuesto a la renta en
Colombia. Todos aquellos intentos fracasaron, o tuvieron un efecto insignificante, quizá
porque el país aún no estaba maduro —como no lo estaban entonces la mayoría de los
paises del mundo— para establecer un impuesto a la renta universal y progresivo. Esta
evolución apenas pudo afianzarse en los primeros decenios del siglo XX, gracias a la
autoridad y a la labor pedagógica de Esteban Jaramillo, y logró establecerse con rasgos
definitivos únicamente a partir de la reforma tributaria de 1935. Por eso en el libro de
López Garavito aparece un hilo conductor preponderante: la lucha incesante que libraron
los hacendistas del siglo XIX para depender menos del impuesto a la aduana, y de otros
impuestos indirectos como el de la sal, y el esfuerzo siempre infructuoso por implantar
una estructura de tributación directa más sólida. Pero la tributación directa se
enfrenté en el siglo XIX no sólo a dificultades políticas. También se vio limitada por
dificultades de carácter técnico. Por ejemplo, la carencia de un catastro técnicamente
elaborado constituyó una limitante infranqueable para implantar una tributación directa,
técnicamente diseñada, sobre la propiedad raíz.
Resulta también interesante subrayar cómo en
el siglo XIX encontramos permanentemente, y tal como lo ilustra López Garavito en varios
apartes de su libro, el problema de las rentas atadas o rentas de destinación
específica, que serian también una dificultad permanente de las finanzas del siglo XX,
hasta cuando este tipo de rentas fue prohibido por la Constitución de 1991. "El
secretario de Hacienda de 1870 demostraba cómo sólo de un 15,6% del total de ingresos se
podia disponer libremente como rentas libres de compromisos asumidos de manera
específica". Esta tendencia de las finanzas públicas colombianas, que, como se
observa, viene desde el siglo XIX, le ha restado mucha flexibilidad al proceso de
asignación del gasto público por parte del ejecutivo y del Congreso en el momento de
establecer las prioridades presupuestales, pues gran parte de los recaudos vienen
amarrados a una finalidad preestablecida de gasto, en desarrollo de leyes anteriores. Esta
es, desde luego, como ya se ha dicho, una innovación de evidente importancia
hacendística en la reforma constitucional de 1991.
Una hipótesis de bastante interés histórico
que expone el doctor López Garavito es la de cuestionar la que se conoce como
"descolonización" de las rentas nacionales, que se llevó a efecto durante el
periodo radical de mediados del siglo pasado. Esa época, en la que se eliminaron gran
número de las rentas que venían desde la colonia, y muy especialmente la del tabaco, y
en la que al mismo tiempo se descentralizó una porción considerable de los ingresos
nacionales hacia las provincias, había sido presentada como paradigma de sabiduría
fiscal por la historia convencional. Se recordará que historiadores como Luis Eduardo
Nieto aplaudieron siempre estas medidas de la época radical como una de las revoluciones
económicas de mayor trascendencia en la historia del país. Si bien López Garavito
coincide en que estas medidas de los gobiernos radicales contribuyeron a modernizar la
mentalidad económica colombiana, anota un punto que hasta ahora no se había subrayado
con el necesario énfasis, a saber: que las rentas que sacrificaron los gobiernos
radicales no fueron compensadas con otras nuevas, de donde puede provenir parte de los
abultados desajustes fiscales que caracterizaron la última mitad del siglo XIX. "La
desaparición de rentas fiscales en 1851 por el proceso de descolonización y
descentralización fue criticado en años posteriores por los secretarios de hacienda que
se sucedieron en este cargo. Productos de aguardiente, gravamen de caminos, diezmos,
hipotecas, registros, quintos de función y monopolio del tabaco habían desaparecido por
la descentralización de rentas y la autorización a las provincias para expedir sus
propios presupuestos de ingresos y gastos, así como por la política descolonizadora
propia del siglo de las luces. Esta realidad unida al peso enorme de la deuda definía una
situación deficitaria permanente", concluye López Garavito.
Otro aspecto de interés subrayado por el autor y asociado a
anteriores investigaciones suyas, es el papel preponderante que desempeñé la venta de
baldíos en el financiamiento presupuestal del siglo XIX. La tesis central de López
Garavito es la de que este instrumento fiscal se utilizó en exceso en el siglo pasado, y
que gran parte de la concentración de la propiedad rural del país proviene de ese
fenómeno. Solamente desde el siglo XX, cuando leyes como la 200 de 1936 reiteran la
función social que debe tener la propiedad, comienza a remediarse parcialmente el
profundo desajuste en la tenencia de la tierra que encuentra sus raíces en la forma
excesiva como se vendieron baldíos a lo largo del siglo XIX.
El libro de López Garavito es también de inmensa utilidad
para entender algunas instituciones modernas de las finanzas públicas. No solamente en
aspectos institucionales de la Tesorería y del ministerio de Hacienda, en cuyo desarrollo
organizacional se detiene con especial esmero el autor, sino en algunas otras que han
venido a encontrar remedio a través de reformas constitucionales. Tal es el caso de las
rentas de destinación especifica, a cuya prohibición en 1991 nos hemos ya referido.
Igual acontece con la restricción a la iniciativa del gasto público parlamentario que
introdujo la reforma constitucional de 1945. Quien desee entender cabalmente por qué el
constituyente del año 1945 reservé para el ejecutivo la iniciativa en materia de gasto
público encontrará a lo largo de este libro infinidad de elocuentes ejemplos sobre el
desorden presupuestal que la carencia de esta prohibición generó en el siglo XIX.
Desde luego, el siglo XIX está marcado por una
impronta fiscal: el agobiante peso de la deuda externa que devoraba más del 50% de los
gastos presupuestales que se ejecutaban en promedio en aquella época. Salvo un breve
período que el autor sitúa en el gobierno de don Manuel Murillo Toro (1872-1874) y en el
de don Santiago Pérez (1874-1876), períodos estos que coinciden con un fugaz auge del
comercio exterior del país antes del derrumbe definitivo al fin del siglo, el país nunca
pudo tener un servicio normal de su deuda externa en el siglo pasado. Sin embargo, son
notables los permanentes esfuerzos, aunque normalmente sin resultados positivos, que
hicieron siempre todos los hacendistas de la época para procurar honrar las obligaciones
internacionales de Colombia.
Es de desear que el doctor López Garavito
continúe su encomiable esfuerzo escribiendo la historia de la hacienda y del tesoro
colombianos en el siglo XX. Su experiencia en el ministerio de Hacienda y en la Tesorería
general de la nación lo califican ampliamente para cumplir esta tarea. Este libro es,
además, un vivo testimonio de la importancia que tienen las memorias de los ministros de
Hacienda y del Tesoro como material de apoyo para el historiador económico. López
Garavito trabaja básicamente a partir de estas fuentes documentales, de muy difícil
consulta hoy en día en Colombia. El Banco de la República ha iniciado recientemente la
reedición de grandes memorias de hacienda, empezando por las de Esteban Jaramillo,
Francisco de Paula Pérez y Carlos Lleras Restrepo. Este libro constituye un excelente
argumento para que el Banco de la República continúe con esta importante tarea de
reedición.
JUAN CAMILO RESTREPO
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