Sobre política internacional

OEA: la suerte de una institución regional
Germán Arciniegas
Editorial Planeta, Bogotá, 1985

El infatigable espíritu académico de Germán Arciniegas ha producido un nuevo libro. Se trata de la recopilación de las principales ponencias presentadas en su cátedra de América de la Universidad de los Andes por ilustres personajes latinoamericanos sobre el tema de las relaciones hemisféricas. Belisario Betancur, Alberto Lleras Camargo, Carlos Lleras Restrepo, Carlos Sanz de Santamaría, Arturo Uslar Pietri y Juan Clemente Baena Soares, hombres que han participado en el manejo de la política internacional del continente, presentan sus trabajos al lado de otros cuyo origen podría catalogarse como más académico: J. William Middendorf, Donat Pharand, Marcel Roussin y Jacques Soustelle.
Tanto la idea de la cátedra de América sobre el tema mencionado, como la de editar los materiales allí presentados resultan especialmente afortunadas. Las publicaciones disponibles no son, que digamos, abundantes y en cambio se considera que la importancia del tema para la toma de decisiones en materia de política exterior es cada vez mayor. Particularmente desde comienzos de los años ochenta, cuando las instituciones creadas en el escenario político de la posguerra mostraron su incapacidad para responder a las nuevas realidades políticas, los países han tenido que buscar soluciones de diverso tipo, ninguna de las cuales ha resultado definitiva. Ahora yen el futuro previsible las relaciones entre las naciones latinoamericanas y entre éstas y los Estados Unidos mantienen y mantendrán una gran relevancia, no solo como problema académico sino como orientador para la toma de decisiones.
Hasta el momento, las posiciones en el debate se han agrupado en dos bloques principales. Por una parte, el que está formado por quienes ante la ineficacia de las instituciones "tradicionales" han acogido instrumentos de tipo informal. Entre estos se encuentra, desde luego, Belisario Betancur, quien ejecutó en su gobierno una política hacia América Latina basada en ellos: el Grupo de Contadora para la crisis centroamericana y el Consenso de Cartagena para el problema de la deuda externa. Esta corriente es escéptica en cuanto a la utilidad del sistema interamericano y no muestra ningún apego hacia él.
Por otra parte, están quienes aún mantienen la fe en la OEA. Reconociendo la difícil coyuntura por la que atraviesa, buscan fórmulas para revitalizarla: propiciar el ingreso del Canadá, llevar al seno de la Organización la gestión mediadora del Grupo de Contadora, sacar de Washington algunas de las funciones que actualmente tiene la sede central y, sobre todo, renovar la voluntad política de los estados miembros para participar en la Organización. Con excepción de Belisario Betancur, los autores de los trabajos incluidos por Germán Arciniegas pertenecen al segundo grupo. Se observa en ellos una simpatía de tipo ideológico por las instituciones del sistema interamericano, defienden la labor y efectividad de las mismas y creen en la vigencia de los problemas políticos que se percibían en los años de la firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (Tiar) (1947) y de la creación de la OEA (1948).
Como ejemplo de lo primero puede mencionarse la reacción de Carlos Lleras Restrepo y
J. William Middendorf a la observación de Belisario Betancur sobre la inoperancia de la OEA en los tres problemas más agudos de las relaciones interamericanas de comienzos de los ochenta: la crisis centroamericana, el problema de la deuda y la guerra del Atlántico sur. Ambos autores sostienen que la operatividad de la OEA y sus instrumentos de solución de controversias y conflictos se vio limitada por la falta de voluntad de las naciones americanas para utilizarlos, de lo cual el ejemplo más dramático fue la creación del Grupo de Contadora. Lleras Restrepo, por ejemplo, hace resaltar los avances logrados en la formación de un derecho americano como uno de los grandes logros de la posguerra en las relaciones hemisféricas, y manifiesta gran credibilidad en instrumentos que emanan de él.
Como ejemplo del segundo punto anotado atrás —la revivificación de problemas característicos del final de los años cuarenta— sobresale la respuesta de varios de los autores a la sugerencia de Belisario Betancur en el sentido de permitir el reingreso de Cuba a la institución. Germán Arciniegas sostiene que tal propuesta es un error (pág. 74), "porque la más abierta contradicción al Sistema de la Organización de Estados Americanos es la de Cuba". "Aquí —agrega en la página siguiente— no hay pluralidad posible [. . .] El pluralismo no es posible dentro de uno mismo. Si así fuera, seríamos fantasmas vacilantes". Por su parte, el estadounidense J. William Middendorf sostiene que "Cuba en la OEA se convertiría en un Caballo de Troya soviético" y que "el fomento de los movimientos revolucionarios violentos por Cuba en lugares como Colombia y El Salvador, también milita en contra de su idoneidad para ser miembro de la OEA" (pág. 95).
Como se observa, la mayor parte de los invitados a la cátedra de América se identifican con el postulado de que las principales características de la posguerra están vigentes: el anticomunismo como principal inspirador de la política exterior latinoamericana une a los pueblos, se localiza por encima de la diversidad de los distintos países, conduce a una convergencia entre la América Latina y los Estados Unidos y se suma a la lengua, historia, religión y cultura comunes para acercarnos al sueño bolivariano de una América compuesta por una gran comunidad armónica.
Otro es el criterio representado en el libro de Arciniegas por Belisario Betancur, para quien "la época de la unanimidad ya pasó" (pág. 31), y por Carlos Sanz de Santamaría, para quien "quizás el deterioro de la Organización de Estados Americanos no sea otra cosa que el deterioro de las relaciones de Estados Unidos con América Latina". Creen que los cambios ocurridos en la política y economía interamericanas deben acompañarse con reformas de la estructura del aparato institucional. No es una coincidencia que el gobierno de Betancur se haya convertido en abanderado para buscar una reforma de la Carta de la OEA y que Sanz de Santamaría haya formado parte de la comisión que preparó la propuesta de Colombia.
Los últimos capítulos del libro tienen gran interés desde este punto de vista. En dos de ellos, Donald Pharand y Marcel Roussin tratan el tema del "problema de la silla vacante del Canadá". En un excelente análisis, dichos autores señalan las razones históricas y contemporáneas por las cuales el Canadá se ha mantenido ausente de las instituciones interamericanas desde 1910, cuando los Estados Unidos se opusieron a que un delegado de ese país asistiera a la Conferencia Panamericana. Pharand señala cuatro obstáculos para ingresar: 1) la ineficacia de la OEA, 2) la preferencia por la política bilateral, 3) un escaso interés de la opinión pública canadiense por el tema y 4) la importancia que tienen las relaciones con Estados Unidos en la agenda de la política exterior canadiense, la cual subordina éstas a la política con respecto a América Latina. Al mismo tiempo, señala tres razones para entrar en la Organización:
1) el deseo de los miembros de la OEA, 2) la importancia del regionalismo y la creciente vinculación de Canadá a las Américas y 3) el afianzamiento de la independencia.
Lo interesante de estos dos estudios, que incluyen una descripción de las etapas históricas por las que han pasado las relaciones del Canadá con el resto del continente, radica en su vigencia actual. El ingreso de este país, como el de Cuba y otros estados (Belice, Guyana y algunas islas del Caribe) ha sido visto como una alternativa con un gran potencial para adecuar la OEA a las características contemporáneas de la política interamericana.
A pesar de las excepciones mencionadas, la defensa del sistema interamericano es la constante de los trabajos publicados, enfatizando los logros y ventajas de la Organización de Estados Americanos. Entre los éxitos se citan las intervenciones en conflictos entre paises que terminaron con la congelación de los mismos, casi todos antes de 1970. Entre las oportunidades se mencionan la no existencia de un veto formal y la posibilidad de tratar cualquier tema sin exclusión alguna.
Dicha enumeración, desafortunadamente, deja por fuera la necesaria discusión sobre varios puntos claves como:   las razones por las cuales la OEA entró en la "crisis de credibilidad" en la que se encuentra actualmente; la dificultad para que el unanimismo se haga compatible con las políticas exteriores de las naciones americanas de los años ochenta; los efectos del debilitamiento del anticomunismo sobre la cohesión del sistema; la pérdida en la hegemonía estadounidense y la agudización en los conflictos interestatales que surge de la mayor preocupación por los recursos económicos disponibles para hacer frente a la crisis. Con las excepciones anotadas, la uniformidad de los criterios incluidos por Arciniegas cierran las puertas a un debate que podría conducir a importantes planteamientos.

RODRIGO PARDO GARCIA-PEÑA