Por: Carlos Humberto Bernal Arteaga

RESUMEN.- El artículo introduce elementos de discusión que enriquecen el proceso de construcción conceptual del ordenamiento territorial del país. Palabras claves: ordenamiento territorial, paisaje.

La literatura sobre ordenamiento territorial (O.T.) en nuestro país, como en la mayoría de los países latinos, se reduce a una concepción sistémica donde se le trata de aplicar una serie de postulados teóricos rígidos, plasmados en algunas variables sintéticas, a una realidad que sobrepasa cualquier esquematización, lo que hace que las técnicas de ordenamiento territorial sean sólo de organización espacial, en los pocos casos donde se puedan aplicar.

Si entendemos que las relaciones sociales y naturales que conforman un territorio no tienen temporalidad constante, que dependen de los balances de poder de los actores sociales y/o naturales y no se pueden encasillar mas que en su propia dinámica, que solo en sus propios procesos de génesis tienen explicación o clasificación; sabremos que no son aplicables leyes genéricas, que sin cambios radicales puedan ser usadas en el mismo espacio geográfico en un tiempo diferente o espacios diferentes en el mismo tiempo.

Por lo anterior se cree importante adentrarse en la conceptualización del territorio y de su ordenación, teniendo como referente algunos conceptos que pueden coadyuvar a comprender desde una perspectiva integral o compleja, el problema de la ordenación territorial en nuestro país, que es un área en permanente conflicto.

Nos debemos adentrar en esta conceptualización para poder utilizar el nivel instrumental, del que se sirve el ordenamiento territorial, de manera adecuada y además para tener claridad en el ¿cómo ? y el ¿para qué ? de esta práctica.

Esta tarea se desarrollará en una discusión permanente con los teóricos del O.T. a través del cuestionamiento de sus escritos, además se realizará una confrontación teórica con las situaciones reales, que algunos actores decisorios tengan en un momento dado, sobre un territorio específico.

Colombia es un país que a lo largo de su historia ha vivido en conflicto. En nuestra nación se han intentado copiar múltiples modelos, económicos, sociales, industriales, de desarrollo, de poder, de ordenación territorial, de planeación, de negociación, etc. y la gran mayoría de ellos no se acomodan a la realidad que se vive en nuestro territorio, quizás, por que olvidan incluir variables generadoras de conflictos, que son inherentes al ser humano como ser social.

La ordenación territorial (O.T.) desarrollada en el país, casi se ha circunscrito a hacer ordenación espacial (lo que se refleja en varios estudios de caso consultados), y no se ha adentrado a intentar la evolución de los conflictos en términos de cambiarlos por procesos que mitiguen la intensidad de los mismos y los ponga en planos de no violencia.

Por lo anterior y viendo la importancia de entender la génesis de los conflictos, a través de un diagnóstico procesal (leyendo los procesos) del medio y el territorio que se pretende ordenar, es que a continuación se trabajará un poco sobre algunas conceptualizaciones en diferentes temas y la visión de ciertos autores al respecto.

El país tiene un sistema de división espacial, que es territorial en cuanto a lo político administrativo, obsoleto. Este sistema obedece al devenir de los pueblos descubiertos, conquistados y colonizados por el reino español en el pasado, donde las raíces de la nacionalidad son inciertas y no se consolidaron planamente, pues, pese a las luchas de independencia y liberación, la impronta ideológica y cultural y, hasta cierto punto el esquema administrativo y de poblamiento, perduran en el imaginario de las elites locales sucesoras, dando como resultado una estructura de regiones débiles, gobernadas por un poder central que traen como consecuencia una heterogénea evolución, donde algunas regiones se desarrollan a ritmos acelerados, debidos a sus estrechos vínculos internacionales y otras, en cambio, han permanecido relativamente incomunicadas, lo que genera un imaginario colectivo de atraso, que se pretende superar por varias vías, como las migraciones en búsqueda de nuevas oportunidades, la violencia con sus consecuencias, el desistimiento de la búsqueda del progreso endógeno, etc. Esto trae como consecuencia lógica la incapacidad de absorber las nuevas poblaciones en los sitios de llegada de las mismas, la generación de tensiones con los pobladores iniciales, la alteración en forma desproporcionada del crecimiento vegetativo de las ciudades, la yuxtaposición de representaciones y expresiones culturales (rurales y urbanas en su mayoría), lo que contribuye en conjunto a la imposibilidad de hacer planeación u ordenamiento territorial. Charles Horton Cooley, citado por Mejía, Granda y Londoño (1998), apunta "…si grandes estratos de población se ven excluidos permanentemente de los beneficios de la sociedad, tenderán a rechazar los supuestos mismos sobre los cuales está construida la sociedad y si los sistemas de legitimación no funcionan ya plenamente intentarán atacar el orden social…", lo que genera un permanente conflicto debido a la insatisfacción de sus necesidades territoriales. Weber citado por estos autores afirma que "…el conflicto no puede ser excluido de la vida social…", por lo que el O.T. no es el llamado a solucionarlo, sino que debe transformarlo.

Los conflictos son tan variados como las formas de relación social. Existen conflictos realistas cuando se choca por expectativas y aspiraciones de ganancias y los actores sociales consideran un medio transable si se encuentra otro recurso mas eficaz. Y no realista o de impulsos agresivos que buscan expresión, cualquiera que sea el objeto, no buscan resultados concretos, sino desahogos (Mejía, Granda y Londoño,1998); es por ello, que si entendemos el O.T. como negociación de los intereses de ocupación del espacio, debemos tratar de hacer evolucionar la primera forma del conflicto, pues la segunda no tiene relación positiva con el O.T.

Para este texto el conflicto no se entiende como siempre violento, disociador o patológico, sino como estabilizador y vía legítima para darle salida múltiples disensos de variada intensidad, representado por diversas afiliaciones de los actores sociales para zanjar sus diferencias apelando a medios creativos de negociación, diálogo y concertación. Por tanto "el conflicto llega a ser un factor de integración social que contribuye a mantener los grupos y las colectividades" (Mejía, Granda y Londoño,1998)

"El término territorialidad connota una serie de asociaciones entre las cuales sobresale, por su carácter primario, la de realidad espacial. Sin embargo, estos dos conceptos - espacio y territorio - deberían diferenciarse adecuadamente, pues tanto extensiva como intensivamente denotan significados distintos. El espacio constituye uno de esos conceptos polisémicos, que por sí sólo, sin precisiones clarificativas, se vacía a causa de su generalidad". (García, 1976)

Cuando pensamos en dar otra mirada al ordenamiento territorial, necesariamente debemos hacer referencia a algunas de las definiciones de espacio y territorio, que para este trabajo las extraeremos de la síntesis hecha por Massiris (1991). Según Él, "los geógrafos han definido espacio en diferentes perspectivas:

a) Como el escenario físico donde vive pasivamente el hombre subordinado a los fenómenos naturales (concepción determinista).

b) Como el medio natural que proporciona al hombre una gama de posibilidades que él desarrolla de acuerdo con sus capacidades. (concepción posibilista-historicista).

c) Como áreas diferenciadas, singulares y únicas (espacio - absoluto) resultado de la asociación de elementos naturales y humanos, que han sido modelados históricamente y que se expresan materialmente en regiones o paisajes (concepción cronológica - idiográfica -historicista).

d) Como las propiedades geométricas (distancia, localización, distribución espacial, extensión, difusión, etc.) de los fenómenos físicos y humanos (concepción sistemática - nomotética - neopositivista). Para esta concepción la organización, distribución, variación y relaciones espaciales constituyen los problemas claves.

e) Como el resultado socioespacial de las contradicciones y luchas de clases (concepción radical - marxista - leninista).

f) Como el mapa o imagen mental que los individuos tienen de su entorno, o el lugar que estos identifican como suyo, es decir, el espacio vivido (concepción humanista - comportamentalista).

g) Como las formas (estructuras) y procesos espaciales producidos por las relaciones sociales de producción, de donde surgen los conceptos de espacio construido, espacio social y espacio sociogeográfico (concepción de geógrafos sociales o críticos).

A partir de estas diversas concepciones de espacio surgen también diversas concepciones de territorio, pues el territorio es en esencia un espacio geográfico al cual se le añade una dimensión política, jurisdiccional y cultural, dependiendo de la escala. A escala nacional y regional el territorio es el espacio geográfico donde un estado ejerce su soberanía y realiza planes y programas de desarrollo social, económico, político y ambiental; a escala subregional y local el territorio adquiere una dimensión más cultural al asociarse con el espacio geográfico que los grupos humanos dominan y perciben como suyo (sentido de pertenencia)". Estas miradas del territorio como "espacio geográfico", contrastan con la presentada por Moreno (1998), quien afirma, compartiendo su opinion con Kafka, que : "El territorio es una de las cuatro dimensiones de una multiplicidad que funciona (cofunciona) como un PATCH - WORK. Un conjunto de retazos que configuran una heterogeneidad que se "mantiene" formando un plano de consistencia (pasajero o duradero), donde "suceden cosas". En otras palabras, el territorio es un ACTO. Es el acto mediante el cual se extraen fragmentos de los medios circundantes para componer un paisaje melódico poblado por personajes rítmicos".

Si entendemos por territorio la expresión geográfica de una conquista del poder que deja que una persona o grupo pueda estar en un sitio y cumplir una función determinada, concluiremos que el territorio es cambiante en el tiempo, desde años hasta momentos de un mismo día. Al territorio visto de esta forma se le aplica la concepción que José A Fernández de Rota (1992) le da al paisaje, en la que sostiene que las normas morales se concretan e imprimen en él.

Si el territorio obedece a las últimas concepciones descritas en los párrafos anteriores, deberíamos preguntarnos ¿En una zona en conflicto, se puede ordenar el territorio basándose en una caracterización de procesos? En este sentido debemos tener en cuenta lo que García (1992) nos pone de manifiesto al afirmar que "el espacio, a causa de su distribución en derechos y deberes, es una fuente constante de conflicto social; más que unir a las personas, las separa... Y ello está en consonancia con la naturaleza cotidiana de su uso. Poseído normalmente por algún tipo de unidad social de manera exclusiva, los demás son, en alguna de sus formas, excluidos de su utilización. Sin embargo, y paradójicamente, el espacio es una fuerza de cohesión social. Todos los individuos cuentan con un sistema múltiple de adscripciones territoriales que les vinculan a otras personas: una casa, un pueblo, una ciudad, una región, un país, etc." Con todas ellas y en distintos contextos sociales se producen algún tipo de identificación, y, en este caso, las diferencias señaladas anteriormente tienden a desaparecer: el espacio aparece como unidad, como aglutinante de diversidad como referente de un colectivo.

En Colombia el deber ser territorial se basa en que cada componente del territorio, tiene sus límites físicos conocidos por sus habitantes y en el proceso de planificación se deben analizar como pequeños territorios (Muriel, s.f), concepción esta que coincide con la noción de límite entregada por Dollfus (s.f), que no presupone necesariamente una frontera o línea continua de puntos, sino que comporta la noción de franja - mas o menos ancha - en la que, a través de unas transiciones perceptibles, se pasa de un sistema a otro, con sectores de indeterminación o de superposición; lo que sería correspondiente a la concepción ecológica de ecotono.

Existe un importante punto de conexión y continuidad entre los enfoques espaciales y territoriales que otorgan dirección y especificidad latinoamericana a la reconstrucción de la doctrina regional: la idea de contrarrestar el "centralismo" en forma tal que se puedan generar procesos autónomos y socialmente inclusivos de desarrollo regional (Sabatini, 1990). Pero se entraría al problema estructural, pues en Colombia, como en otros países de Latinoamérica, existen unidades territoriales (municipios) que no tienen territorio, o que parte de él no es suyo por que no pueden ejercer su territorialidad. Estos municipios sin territorio obedecen a otros actores, a otras divisiones territoriales lejanas a las establecidas; por ello es que se escuchan propuestas de reformular nuestra división territorial (en regiones, territorios indígenas, provincias, Fals Borda, 1993).

En términos intuitivos, ordenación territorial puede definirse como el acto de referir una estrategia socio - económica a un espacio geográfico o territorio. (Coam, 1983) ; o también como lo plantea Fals Borda (1993), que se entiende por O.T. "un conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, buscando su desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio ambiente". En principio, ordenar es colocar una serie de elementos de acuerdo con una referencia. Estamos pues, ante un proceso ejecutivo, que se nutre o apoya en la dialéctica entre: una demanda, planteando una utilización del territorio, y una oferta, intentando adecuar esa utilización a los recursos disponibles. (De Pedraza Gilsanz, s.f). Esto sería posible siempre y cuando no existiera el problema referido en el párrafo anterior; ya que no se puede ordenar un territorio sin que exista para el agente ordenador y no existe si no se ejerce territorialidad o soberanía.

Para que haya verdadero ordenamiento territorial en Colombia es necesario tener en cuenta el carácter procesal (entendiendo como proceso la sucesión de hechos que son causa y/o efecto de otros) de las expresiones territoriales y entender el conflicto que se da por causa de los procesos desencadenados en el territorio y que a su vez lo construyen.

La práctica, observada en la lectura de varios estudios de caso, ha mostrado que en nuestro medio, el Ordenamiento Territorial (OT) tradicional se basa en un diagnóstico instantáneo de una realidad en un momento dado del tiempo.

Si "el hombre decide su comportamiento espacial, no en función del medio geográfico real, sino de la percepción que posee del mismo, que se realiza tras la recepción de información, filtrada por su sistema de valores, dando lugar a una decisión de comportamiento"; como lo plantea Capel, (1985), en otras palabras, "vemos las cosas no como son sino como somos" (H. M. Tomlinsos); y en nuestra realidad, cada actor o grupo de actores existentes, tiene o quiere tener una visión propia del territorio que no está dispuestos a negociar, o, peor aún, están prestos a imponerla; entonces ¿cómo se podría hacer para planificar u ordenar un territorio?.

Otra pregunta que se debe hacer es ¿si el territorio es efímero en el tiempo, de acuerdo a los ocupantes del lugar geográfico, cómo puede hacerse para ordenarlo; no se debería hablar mas bien de Ordenamiento Espacial?; entendiendo por este la serie de decisiones, obras o acciones, con expresión concreta en el espacio, que pretenden organizar lo físico (ya sea natural o artificial); pero que no entra en el plano mental, valorativo o cultural de los habitantes de ese territorio.

Pocas veces se ve que el OT responde a la afluencia normal de procesos socioculturales y biofísicos desencadenados por circunstancias sufridas por una comunidad en un sitio geográfico determinado. Incluso las metodologías para abordar el ordenamiento del territorio (p.ej. Miller, 1980; IGAC, 1996; etc.), hablan de la radiografía inicial o la fotografía del paisaje objeto o problema; esta la comparan con la foto o imagen deseada y, simplemente se circunscribe el O.T., a la superposición de dos imágenes, la real y la objetivo, para luego tomar las acciones necesarias para convertir la primera en la segunda. Esta idea tiene cierta coherencia con la concepción de territorio como ente efímero, pues en una entidad fugaz es muy difícil seguir el rastro de los procesos; además si un mismo sitio geográfico puede convertirse en diferentes territorios en cortos lapsos de tiempo, ¿cómo se haría un ordenamiento espacial para satisfacer las necesidades de las personas o grupos que ejercen territorialidad, y lo mas difícil, cómo hacer para compatibilizar los diferentes intereses que tienen los actores internos (actores territoriales) y externos (Estado y otros interesados en esa porción de espacio) para ese lugar geográfico?

Este estilo metodológico, llevado a la práctica por la gran mayoría de planificadores, no responde a ciertas corrientes teóricas, que soslayan la necesidad de planear y ordenar basados en una retrospección, que de alguna forma toma en cuenta los procesos, pues estos han dado como resultado una realidad concreta. Esto implica que para poder hablar de Ordenamiento Territorial, hay que trasponer la idea de la planeación participativa, para entrar en la esfera de la conciliación de intereses, dicho de otra forma: la Ordenación Territorial se entendería como una negociación del poder o como una pugna por este.

Aunque Colombia se autodefinió como un Estado Social de Derecho, con autonomía en sus Entidades Territoriales, democráticas, participativas y pluralistas, no debemos olvidar que la OT es un proceso de Estado, de naturaleza política, administrativa y técnica, donde se reparte el poder en términos espaciales. Esta naturaleza política que se le reconoce al OT implica un cierto grado de negociación con interlocutores que para poder serlo, ostentan poder ante el Estado, pues nadie negocia con otro que no tiene poder real en un espacio o situación. La naturaleza administrativa está en los ámbitos de la acción, de la construcción de realidades concretas, y lo técnico debe ser la base para esta acción.

Pero se presenta el problema de la temporalidad del territorio, al ser fugaz o de paso ligero de los actores que ejercen territorialidad. La pregunta que surgiría es ¿con quien se negocia las expresiones espaciales de la OT, cómo hacer para conciliar los intereses de los actores en cuestión? Se podría pensar que lo correcto sería negociar con el grupo mas fuerte o quizás con los dos o tres mas fuertes, pero donde quedan los principios del OT (que mas adelante se mencionan), o peor aún, si tenemos en cuenta que los grandes cambios se han dado por presión de las minorías actuantes.

Desde mi concepción, creo que ordenar un territorio no es mas que potenciar (ayudando a generar e impulsando dinámicas de acuerdo a unos objetivos que se tengan con los espacios y territorios a ordenar) y encausar los procesos "normales " que se desencadenan naturalmente por la misma dinámica del paisaje (con sus componentes biofísico y sociocultural), teniendo como referencia un imaginario deseado. No es tan simple como suena, pues encausar los procesos que se viven en la actualidad en el país, sería seguir administrando el conflicto, ya que el momento histórico en que vivimos los procesos son de conflicto.

La pregunta ahora es: ¿puede haber una entidad que marche sobre los diferentes bandos, que sea reconocida como legítima, para planear dentro del conflicto y coadyuvar a que este cambie o se transforme positivamente?, más aún ¿pueden existir los mecanismos para hacer comprometer a las partes en conflicto a respetar y acatar las decisiones que se tomen para redireccionar, en términos territoriales, las decisiones del conflicto, para cumplir con el objetivo de ordenar bajo principios de uso sostenible de los recursos naturales, ocupación integral del territorio y reducción de los desequilibrios?

Cuando nos hacemos estas preguntas debemos referirnos a un concepto de territorio como espacio geométrico medible, donde pueden situarse todo tipo de redes, de infraestructura, donde circulan hombres, mercancías, información e ideas, un sitio organizado y organizable. Un lugar que la mayoría de las veces se dispone u organiza por su actividad económica; que influye sobre el proceso y actividad económica para generar comportamientos diferentes, que puede ser un obstáculo al desplazamiento de mercancías, personas, información, capitales e ideas; que genera costos de fricción asociados a estos desplazamientos, donde las diferentes formas y condiciones de acceso a bienes y servicios que se generan en una región o territorio, contribuyen al modo de ordenación del mismo, etc., (Puyol, Estébanez y Méndez, 1988), esta referencia de territorio no riñe demasiado con la que traíamos, ya que tras toda actividad económica existe un poder (el dueño del capital) que compra comportamientos y una lucha por el poder. Pero esa definición es esperanzadora en términos de lugar organizado y organizable.

Lo anterior es reducible a decir, ¿existe o puede existir una entidad capaz conciliar las pretensiones que los diferentes actores del conflicto tienen sobre los territorios ya definidos o sobre los espacios geográficos?

Para que ella pueda existir, se debe dar marco normativo (o de acuerdos) que provea una legislación (pactos de conducta) en cuanto a lo agrario, lo urbano, los recursos naturales, el ordenamiento territorial, el presupuesto y su distribución, los planes de desarrollo y toda aquella temática que tenga una expresión espacial concreta. Una figura (que puede ser legislativa o no), que sea capaz de organizar, armonizar y administrar la ocupación y el uso del espacio, desembocando en el desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo; estructurando objetivos económicos, sociales, ambientales y administrativos con el territorio y orientando previsivamente su desarrollo.

Esto suena teóricamente sin fallas, es "el deber ser". El problema es ¿cómo realizar un nuevo proceso ordenador que permita concertar y concretar finalidades espaciales, ambientales, económicas, culturales y sociales; cómo lograr un desarrollo social y culturalmente aceptable, económicamente viable, ecológicamente sostenible, espacialmente equilibrado; y salir del paradigma (que reina en nuestro país, hasta ahora, en términos prácticos), que el desarrollo es económico y no es el desarrollo de las personas y los pueblos, como personas o pueblos?

Cuando entramos en el ¿cómo?, tocamos terrenos de la gestión, de la planeación-gestión, con sus múltiples variables (participativa, democrática, autocrática, etc.), y no sólo de la planeación; pues la ordenación no se puede circunscribir a hacer y ejecutar planes, debe ir más allá, debe ser un proceso constante de cambio hacia objetivos mayores donde nunca se termina de ordenar.

El proceso de ordenación puede ser tan corto o largo según los objetivos que se tengan; cualquier territorio está ordenado; el sólo hecho de existir implica que tiene un orden para unos objetivos dados generalmente por los agentes que ejercen territorialidad. Puede que ese orden no sea el mas efectivo o eficiente para cumplirlos, pero existe. Es por ello que la ordenación debe ir a cambiar lo establecido o a repotencialo, para cumplir unos objetivos funcionales de la forma mas eficaz, y cuando estos estén cerca de cumplirse se deben cambiar por otros mayores y así sucesivamente hasta siempre; por tanto, la labor del ordenador territorial, es integra y sin límites.

Para emprender esta labor se hace importante adentrarse en las metodologías modernas para la lectura del paisaje para concebir espacialmente del territorio. Es de gran importancia tener la visión para juntar, calibrar y poner a interactuar todos los elementos que hasta ahora se han expuesto; máxime en un país como Colombia, donde además de gestionar ideas y técnicamente viabilizarlas, se debe entrar a conciliar intereses, se debe trabajar la noción de territorio como sitio donde se ejerce el poder en un tiempo determinado, como lugar que ha sido armado por la confluencia de procesos biofísicos y socio culturales muy particulares, como expresión de un constante conflicto que lo hace cambiar y que es el alma misma del territorio, además de ser el elemento que conecta el poder con los aspectos biofísicos y antrópicos de un lugar geográfico.

Por ello este trabajo debe tomar herramientas de las metodologías de negociación y solución (léase como transformación o encausamiento) de conflictos, de la planeación, de la gestión y sobre todo, armar una base filosófica lo suficientemente sólida que lo pueda soportar