1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MUNDO Y SINTESIS CONCEPTUAL

El ordenamiento territorial no es una política nueva en el mundo. Los países europeos y algunos países latinoamericanos como Venezuela y Bolivia, cuentan con una experiencia significativa en este campo, cuyo conocimiento puede ser importante para apoyar los procesos incipientes que se desarrollan en países como Guatemala, Uruguay, Ecuador, Honduras, San Salvador, Costa Rica y Colombia.

Dentro de este contexto, el conocimiento de la experiencia internacional en materia de ordenamiento territorial cobra singular importancia. A continuación se realiza una síntesis de dicha experiencia con espacial énfasis en conceptos, características esenciales, soporte jurídico, organización administrativa, instrumentos y contenido destacables.

1.1 Sistemas europeos de ordenamiento territorial

Los países europeos manejan sus políticas de ordenamiento territorial dentro de un contexto tanto interno (nacional) como externo (internacional). De este modo, definen su papel en la organización y funcionamiento del espacio europeo y los escenarios de uso y ocupación de su territorio interno, a diversas escalas jerarquizadas.

En el contexto internacional, el ordenamiento territorial europeo es guiado por la "Carta Europea de Ordenación del Territorio", suscrita por todos los países de la Comunidad Europea, como resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio. La última carta de la cual se tiene referencia data de 1993. En ésta el OT se define como "la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de cualquier sociedad. Disciplina científica, técnica administrativa y acción política, concebida como práctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio". Este concepto se reproduce en todos los países europeos adaptado a las condiciones y objetivos específicos de sus políticas nacionales.

1.1.1 Sistema Alemán de Ordenamiento Territorial

La administración del territorio de la República Federal de Alemania -RFA- se organiza a partir de cuatro niveles: El nivel nacional (federal), el nivel estatal (Länder) integrado por 16 estados, los cuales se dividen en regiones (de carácter administrativo y de planificación), existiendo en la actualidad 50. Las regiones se subdividen en distritos (existen 543) y municipios, de estos últimos existen actualmente unos 16.175, distribuidos en 357.046 Km2., un poco más de la tercera parte del territorio continental colombiano. En total la RFA posee una población de aproximadamente 82 millones de habitantes para una densidad de 230 Hab/km2. Al relacionar la superficie total del país con el número de municipios nos da un dato de 22 km2/mun. (en Colombia este dato equivale a 1.200 km2/mun.) y al relacionar la población total con el número de municipios nos da una densidad de 5.000 hab./mun. (en Colombia este dato equivale a 35.000 hab./km2). La ciudad más poblada es Berlín con 3.500.000 habitantes, seguida por Hamburgo con 1.700.000, Munich, 1.300.000 y Bonn, 300.000.

Los datos anteriores permiten colegir un rasgo evidente en los países europeos: la alta densidad de población, asociado con la gran urbanización del campo. Sus municipios son pequeños territorios con un número de población que facilita su administración y manejo con una alta participación de la población. Mientras menor es el espacio de los municipios mayor es el grado de pertenencia de la población y mayores las posibilidades de administración eficaz, siempre y cuando sean entidades con recursos financieros suficientes, como ocurre en Alemania.

a. Antecedentes y características destacables

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995) una de las características destacables de la política alemana de OT es su descentralización. En este sentido las regiones representan un papel protagónico. No existen planes nacionales, sino programas mediante los cuales el estado nacional y los estados federales orientan los planes regionales, provinciales y municipales. El OT se entiende en el sentido de planificación física espacial con un fuerte énfasis ambiental. La formulación y ejecución de estos planes se sustenta en un marco normativo sistemático y completo, con un cubrimiento total del país, a partir de planes y programas de nivel regional y subregional y amplia participación social en el proceso ordenador. Es notable, además, la estrecha coordinación entre las políticas ambientales y el OT que se manifiesta en la integración de ambas políticas en un único ministerio, el fuerte peso de los temas ambientales en los contenidos de los planes territoriales regionales y subregionales y la exigencia de evaluación de impacto territorial (EIT) como un primer nivel de evaluación de impacto ambiental (EIA) de las obras y proyectos de inversión que se realicen.

b. Soporte jurídico y organización administrativa

El principal soporte legal de la política alemana de OT lo constituye, en el nivel internacional, la Carta Europea de OT y, en el nivel nacional, la Ley de OT de la República Federal. Las directrices de estas normas se concretan en los planes regionales, provinciales y municipales, cuya formulación y ejecución se realiza a partir de una organización administrativa jerárquica que incluye los siguientes niveles: nacional (federal), estatal, regional, subregional y municipal.

En el nivel federal, la organización administrativa del OT parte de dos organismos de tipo político: la "Comisión Delegada de Gobierno para la Ordenación del Territorio" y la "Comisión de Ordenación del Territorio, Construcción y Urbanismo" del parlamento y un organismo ejecutor: el "Ministerio Federal de Ordenación del Territorio, Construcción y Urbanismo" encargado de la coordinación y evaluación de las actuaciones de los ministerios sectoriales federales y estatales frente a las regiones y la representación de la posición alemana en el ordenamiento europeo.

Para la coordinación intersectorial el ministerio se apoya en la "Comisión Interministerial de Ordenación del Territorio", la cual tiene asiento en la "Comisión Interministerial de Política Económica Regional". La coordinación vertical entre la federación y los estados es realizada por la "Conferencia de Ministros Estatales Responsables de la Ordenación del Territorio" integrada por el Ministro Federal de OT y sus 16 colegas de los estados.

Existen, además, varios organismos con funciones de asesoramiento científico al Ministerio: se destacan la "Agencia Federal de Ordenación del Territorio", el "Consejo Asesor de Ordenación del Territorio", la "Academia para la Investigación y Planificación Territorial de Hannover" y el "Instituto Central de Planificación Territorial" de la Universidad de Münster. En este sentido, existe en Alemania un vínculo entre las decisiones políticas relativas al OT y la producción académica y científica. Es decir la política de OT tiene un sentido técnico-político.

Según HILDENBRAND (1995), en el nivel estatal no existe uniformidad en el sistema de gestión del ordenamiento territorial y su relación con la política ambiental. Sin embargo, predomina la visión de que entre la política de OT y la de medio ambiente existen elementos comunes como el carácter plurisectorial de ambas políticas, su enfoque sistémico o integral, de largo plazo y la preservación de los recursos naturales; lo que ha llevado que en 9 de los 16 estados ambas políticas sean manejadas por un mismo ministerio. En otros, el OT se adscribe a ministerios como los de economía, interior o ministerios específicos de Ordenamiento territorial integrado con urbanismo y vivienda. Cada estado elabora programas de OT, generalmente a 10 años, a través de los cuales se concretan las directrices nacionales y establecen directrices para las regiones.

El nivel regional es el más importante del sistema alemán de OT. Allí confluyen y se confrontan las políticas nacionales, estatales y municipales. Cada región posee un "Consejo Regional de OT" en donde tienen representación sus distritos y municipios. Algunos estados por ser muy pequeños no poseen nivel regional. En éstos los niveles estatal y regional coinciden, son los casos de Berlín, Bremen, Hamburgo y Saarland.

En el nivel subregional se destacan las mancomunidades de planificación territorial que existen en seis estados, las cuales elaboran y ejecutan, de manera autónoma, planes subregionales de OT, que integran municipios próximos con problemas comunes. En otros estados, son las autoridades de planificación territorial estatal las que elaboran los planes subregionales, con participación de los entes locales. Las subregiones se delimitan a partir de criterios de funcionalidad espacial, expresada en relaciones funcionales y económicas equilibradas, las cuales, por lo general, coinciden con las regiones funcionales de las ciudades de nivel subregional. Dentro de este nivel existen, también, las áreas metropolitanas creadas para manejar conjuntamente las exigencias de transporte y servicios que plantean las grandes aglomeraciones urbanas (conurbaciones).

Finalmente el nivel local (municipal), cuenta para la gestión ordenadora con una oficina de planeación que puede ser pública o privada y un concejo municipal.

c. Instrumentos de gestión

Según HILDENBRAND (1995), los instrumentos fundamentales del ordenamiento territorial de Alemania son diseñados por los Länder (estados). La federación tiene un papel adjetivo.

En el nivel federal, el Ministerio de OT elabora el "Programa Federal de Ordenación Territorial" con el apoyo de los Länder y aprobado por la Conferencia de Ministros responsables del OT. La Federación debe presentar, de manera recurrente, al parlamento federal un Informe Federal de Ordenación Territorial, referido al estado del OT, las tendencias de desarrollo territorial y los proyectos con gran incidencia territorial.

El nivel regional, posee los instrumentos más importante del ordenamiento territorial alemán: los planes o programas territoriales regionales -PTR-. de los Länder y los planes territoriales subregionales -PTS-, cuyas decisiones son de carácter vinculante para todas las entidades públicas. Para el sector privado constituyen orientaciones importantes para localizar sus inversiones, pero no son vinculantes. Las principales finalidades de los PTR son las siguientes:

Atención de los centros superiores e intermedios del sistema de ciudades.
Ejes de desarrollo de nivel regional que conectan los centros superiores e intermedios.
La jerarquía de la red de vías de comunicación.
Orientación de la planificación subregional.
Delimitación de áreas de aglomeración urbana, zonas rurales y áreas de promoción económica o de ayudas de infraestructuras.
Localización óptima de las obras de infraestructura
Zonificaciones de los usos preferidos de la tierra áreas.

Los planes regionales de OT son elaborados, para una vigencia de 5 años, por el Comité de Planificación Regional, integrado por distintas asociaciones comunales, gremios económicos y sociales. En el proceso de elaboración tienen participación los distritos, municipios y entidades de interés público, de modo que el plan refleje las necesidades de estas entidades. La aprobación del plan la realiza en primera instancia el Consejo de Planificación Regional del que hacen parte todos los municipios y distritos y en segunda instancia por el Ministerio Estatal de OT, quien verifica si se ajusta a las directrices dada por el Länder respectivo.

La cartografía que acompaña a los planes de OT normalmente se realiza a escala 1:100.000. Básicamente son dos mapas: uno referido a urbanización y paisaje y el otro a transporte y abastecimiento. En ambos aparece la situación actual y la que se aspira a tener en el horizonte de tiempo del plan.

En el nivel subregional se elaboran planes subregionales: de mancomunidades, distritos o áreas metropolitanas. Normalmente se refieren a:

Las regiones funcionales y ejes de desarrollo de los centros urbanos de nivel subregional.
Las áreas de localización de actividades industriales y empresas de servicios de carácter subregional.
La localización de plantas de tratamiento de desechos.
Zonificación de la subregión con fines de usos determinados.
Las áreas verdes de interés subregional.

En el nivel local (municipal) se elaboran dos tipos de planes: el "Plan de uso de la tierra" -PUS- y los planes urbanísticos o de construcción -PC-.

Tal como lo describe MÜLLER (1998:87), el PUS se elabora a 10 años, previo estudio diagnóstico para identificar y valorar los escenarios de desarrollo futuro. Normalmente lo compone un mapa integral y un documento técnico de soporte. El mapa se elabora a escalas que oscilan entre 1:10.000 y 1:20.0000. Anexo al PUS se elabora un plan de manejo ambiental el cual es requisito indispensable para su aprobación. Para facilitar los análisis comparados de los planes municipales existen unos estándares de escalas y convenciones establecidos para este fin.

Los PC, según MÜLLER (1998:90), abarcan sólo una porción de municipios que puede ser un nuevo barrio, un lote o edificio, etc. Sus acciones deben responder a lo establecido por el PUS respectivo. Por ejemplo: el PUS dice que tal área es para urbanización futura y el PC dice como se estructurarán las calles, la forma de las viviendas, altura máxima de los edificios, tipos de fachadas, los tipos de plantas de los jardines, tamaño de patio interiores, zonas de parqueo público, áreas a arborizar etc.

Los PC son de carácter indefinido en el tiempo y se acompañan de un "Plan de Ordenamiento Ambiental", muy importante para evitar efectos ambientalmente degradantes y valorar las compensaciones a que haya lugar como resultado de las obras que se realicen.

Una característica destacada de la formulación de PUS y PC lo constituye, según MÜLLER3, su carácter democrático. En el proceso de formulación los ciudadanos y entidades públicas y privadas pueden hacer observaciones al proyecto del plan. En tal sentido, la población es informada del plan mediante "asambleas informativas" y es expuesto durante seis semanas, en el concejo municipal o alcaldía, para el escrutinio público. Simultáneamente es enviado a distintas entidades públicas y privadas para sus observaciones Una vez que el plan es aprobado por el municipio pasa a la oficina del presidente regional para su visto bueno.

La alta participación de la sociedad hace que el proceso de formulación y aprobación de un PUS sea dispendioso y lento, razón por la cual dicho procesos puede tardar hasta tres años, si se mantienen la misma composición política del Concejo municipal.

1.1.2 Sistema Suizo de Ordenamiento Territorial

Al igual que Alemania, Suiza es un país federal. Su tamaño es muy pequeño, apenas 41.300 km2, equivalente al departamento de Casanare en Colombia o a las dos terceras partes del departamento de Antioquia. Sin embargo, cuenta con 7.200.000 habitantes lo que se expresa en una alta densidad de población: 174 hab./km2., en comparación con los 25 hab./km2 del territorio colombiano. El territorio suizo está dividido en 3.000 municipios, lo que arroja una densidad de 2400 hab./mun., en comparación con los 25.000 en promedio de los municipios colombianos. En cuanto a su tamaño, los municipios suizos son muy pequeños, de apenas 14 km2 en promedio, en comparación con los 1.050 km2 de los municipios colombianos. Esto quiere decir que los municipios suizos no alcanzan a superar el tamaño de una finca de 1.400 hectáreas, tan comunes en nuestra Costa Caribe y Llanos Orientales. Las condiciones de población y tamaño de los municipios suizos permiten colegir ciertas facilidades para la planificación territorial participativa. Esto se observa, también, en sus ciudades, la más poblada es Zurich con cerca de 350.000 habitantes, seguida por Ginebra con 174.000 y Berna con 130.000.

La administración del territorio Suizo se organiza a partir de tres niveles: El nivel nacional (federal), el nivel regional (23 cantones) y el nivel local (municipal).

a. Antecedentes y características destacables

Las primeras acciones de ordenamiento territorial en Suiza datan de los años treinta del presente siglo, especialmente en el nivel municipal, seguidas, posteriormente, por los cantones hacia los años cincuenta. El nivel federal fue el último en incorporar a su agenda la planificación territorial, a finales de los años sesenta.

Al igual que en Alemania, la política suiza de OT se caracteriza por su descentralización. Los estados (regiones) o cantones son los protagonistas de estas políticas, la federación aporta la visión de conjunto. El OT se entiende en el sentido de planificación física espacial con un fuerte contenido ambiental. La normatización es bastante amplia y el grado de participación social en la formulación de los planes alcanza aquí su mayor expresión.

b. Soporte jurídico y organización administrativa

La reforma constitucional de 1969 introdujo la política federal de OT, desarrollada, posteriormente, por la Ley Federal de Planificación Territorial de 1979. El Reglamento Federal de Planificación del Territorio -RFPT- de 1989 estableció los contenidos y aspectos procedimentales de los Planes Directores Cantonales. Las competencias legislativas corresponden a la federación. Los cantones sólo reglamentan. El órgano principal responsable de la política Suiza de OT es la "Oficina Federal de Planificación del Territorio", la cual se apoya en diversas instituciones, tales como la "Oficina Federal del Medio Ambiente, Bosques y Paisajes" y la "Conferencia de Planificación del Territorio" que cumple la función de coordinación interinstitucional.

c. Instrumentos de gestión

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995), en el nivel federal, así como ocurre en Alemania, no existen planes nacionales de OT. No obstante, todo plan sectorial de incidencia territorial va acompañado de las denominadas "concepciones", las cuales no tienen carácter vinculante, pero sirven de marco de referencia para los planes cantonales.

Hacia 1995, el gobierno federal divulgó la que puede ser la más importante "concepción" relativa al OT de este nivel, se trata del documento denominado "Lineamientos para el Desarrollo Espacial de Suiza", que se constituye en consulta obligada para las autoridades públicas y privadas de dicho país. En dicho documento se define, también, el papel de Suiza en la Comunidad Europea.

Los lineamientos mencionados contienen, según Ringli, citado por HILDENBRAND (1995:102) , los siguientes elementos centrales:

Desarrollo del sistema urbano en forma de red funcional y policéntrica, para evitar concentración en Ginebra y Zurich.
Desarrollo compacto de las grandes aglomeraciones urbanas. Freno a la expansión del crecimiento urbano en franjas exteriores a éstas.
Recuperación de los centros de las grandes ciudades, concentrando las actividades comerciales en cercanía de las estaciones ferroviarias, limitando el acceso vehicular y protegiendo las áreas residenciales del exceso de actividades económicas y tráfico automotor.
Prioridad del transporte público en áreas urbanas y del vehículo privado en zonas rurales.
Restauración, renovación, cambio de uso e intensificación del uso del suelo urbano, a fin de contener la presión urbanística sobre las áreas rurales.
Uso multifuncional de áreas rurales, basado en un concepto de agricultura ambientalmente sostenible con subvenciones federales para las labores de conservación y gestión del paisaje que realicen los agricultores.

En el nivel regional, los cantones elaboran su propia política de OT. Su principal instrumento es el Plan Director Cantonal -PDC-, el cual debe ser compatible con los contenidos, formas y aspectos procedimentales del Reglamento Federal de Planificación del Territorio (RFPT), el cual tiene carácter vinculante para las entidades públicas y de planeamiento subregional y municipal. Los municipios y otras entidades públicas de incidencia territorial participan en la elaboración de estos planes. Los PDC se formulan con una altísima participación de la sociedad. En tal sentido, el plan es expuesto para el conocimiento y evaluación pública durante al menos 30 días. En algunos cantones, el plan es aprobado en una segunda instancia por referéndum. Una vez aprobado por el cantón el plan debe pasar a la federación para su aprobación final.

Los contenidos más comunes de un PDC son, según HILDENBRAND (1995:102), los siguientes:

Asentamientos y paisajes
Riesgos naturales y daños ambientales
Sistemas de transportes
Infraestructura de abastecimientos eliminación de residuos
Obras e instalaciones públicas
Previsiones para determinadas áreas de nivel subregional

La representación cartográfica de los PDC se hace generalmente a escalas entre 1:50.000 y 1:25.000.

En el nivel local, los municipios elaboran el "Plan de Afectación" el cual debe ser compatible con el PDC y con los planes subregionales cuando éstos existan. Son jurídicamente vinculantes para todas personas y establecen los tipos de uso e intensidad permitidos.

Existen dos tipos de planes de afectación: los "Planes-Marco" y los "Planes Especiales". Los primeros se orientan a todo el municipio y definen las zonas de urbanización, las zonas agrícolas y las de protección. Los segundos establecen previsiones para determinadas áreas que revistan especial importancia.