1. EL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Las experiencias y conceptualizaciones sobre ordenamiento territorial en el mundo permiten colegir que se trata de una política de Estado y un proceso planificado de naturaleza política, técnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la ocupación y uso del espacio, de modo que éstos contribuyan al desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo.

Lo anterior pone en evidencia que en el ordenamiento territorial confluyen las políticas ambientales, las políticas de desarrollo regional, espacial o territorial y las políticas de desarrollo social y cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico dominante en cada país

Con las políticas de ordenamiento, algunos países latinoamericanos como Venezuela, Bolivia, Honduras y El Salvador buscan corregir los problemas de uso y ocupación inadecuada y desequilibrada del espacio y el uso irracional de los recursos naturales (ver Tabla 1), algo similar se presenta en Nicaragua (Saravia, 1994). Tales problemas, en conjunto con la creciente conciencia de la irracionalidad de los modelos económicos desarrollistas y la búsqueda de alternativas de desarrollo sostenibles, han estimulado la adopción del ordenamiento territorial como estrategia de los estados para armonizar las actividades humanas con el aprovechamiento de los recursos naturales y con la distribución social y regional equilibrada de los beneficios de tales actividades. Se trata es de intervenir, de manera voluntaria, el orden territorial injusto y desordenado, creado de manera espontánea por las fuerzas económicas; para inducir la construcción de escenarios deseados desde el punto de vista ambiental, social y espacial (Massiris, 1991).

Visto así, en el OT el espacio pierde el carácter pasivo propio de la visión sectorial, para convertirse en estructurante de los objetivos, las políticas y las acciones públicas y privadas, tanto sectoriales como territoriales. Se trata, en este caso, de articular los objetivos económicos, sociales, ambientales y administrativos con el territorio, racionalizar las actuaciones sobre éste y orientar previsoriamente su desarrollo y aprovechamiento sostenible, basado, especialmente, en estrategias de uso, ocupación y manejo del territorio y de desarrollo territorial (Ortíz y Massiris, 1993) -Figura 1-.

Dentro de este contexto, el OT trasciende su consideración de apéndice o complemento de las políticas de desarrollo económico para convertirse en un nuevo enfoque, un nuevo estilo de planificación, un nuevo sistema de valores, o una utopía, en la que la visión sectorial y economicista del desarrollo, cede su paso a una visión integral, humanista y prospectiva, en la cual las políticas económicas incorporan los valores de sostenibilidad ambiental, equilibrio regional y bienestar social.

1.1 ENFOQUES: ORDENAMIENTO ACTIVO Y PASIVO

En las políticas de ordenamiento formuladas por países como Alemania (Müller,1993), Francia, España (Gabaldón 1994), Venezuela, (República de Venezuela, 1983; Gabaldón, 1994), Bolivia (República de Bolivia, 1994 y 1996), Honduras (República de Honduras, 1994) y El Salvador (República de El Salvador, 1994), así como en la "Carta Europea de Ordenación Territorial" y en el documento "Nuestra Propia Agenda" de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe" (BID/PNUD, 1990), se observan dos enfoques generalmente entremezclados y complementarios: uno orientado hacia el desarrollo territorial que denominaremos ordenamiento activo y el otro a la planificación física-espacial que denominaremos ordenamiento pasivo. A continuación se examinan cada uno de éstos.

El tipo de Ordenamiento activo, normalmente se asocia con objetivos de desarrollo territorial a escalas nacional, regional y subregional que buscan modificar los desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial determinado. Su carácter activo deriva de la intervención voluntaria y dinámica del Estado sobre el territorio, a partir de grandes obras de infraestructura y costosos proyectos de inversión, acompañados de incentivos fiscales y económicos, para inducir transformaciones espaciales en el orden territorial existente. Las estrategias más utilizadas por los estados son las siguientes (Figura 2):

Proyectos de colonización y explotación de nuevas áreas: Dirigidos a controlar el crecimiento acelerado de las ciudades, los problemas de paro campesino por concentración de la propiedad sobre la tierra, el poblamiento de áreas desocupadas, etc.

Impulso a la industrialización de regiones deprimidas: Desarrollado a partir de la implantación de aglomeraciones industriales (polos de desarrollo), los cuales provocarían un conjunto de efectos positivos, tanto en el centro urbano donde se localizaran como en la región aledaña, contribuyendo a modificar los desequilibrios regionales de la organización espacial del territorio. La implantación de los polos de desarrollo fue estimulada por los estados mediante ayudas fiscales, financieras e inversiones en infraestructura y equipamientos.

Políticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias desequilibradas, caracterizadas por una alta concentración de la propiedad de la tierra en unos pocos y la existencias de grandes grupos sociales sin acceso a este recurso.

Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas: Desarrollada mediante el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos, construcción de ciudades nuevas, relocalización de capitales estatales, políticas de vivienda popular y mejoramiento de servicios públicos y sociales en ciudades pequeñas y medianas; con los que se busca reorientar los movimientos migratorios de la población.

Desarrollo rural integrado: Esta estrategia se basa en la experiencia israelí de desarrollo agrícola-cooperativo, a partir de la interrelación agricultura espacio rural. Su aplicación en Colombia al igual que en los demás países iberoamericanos, se orientó a transformar las condiciones de retraso y pobreza de las áreas rurales, a través del mejoramiento de la condiciones de bienestar social y la elevación de la productividad de los pequeños productores rurales. El logro del nuevo orden territorial buscado con la política DRI se encontró con fuertes obstáculos puestos por las relaciones capitalistas de producción, que impidieron su éxito pleno.

En Colombia, las políticas de ordenamiento activo han estado presente en mayor o menor medida en los distintos gobiernos de los últimos treinta años.

En el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), se formuló el Plan General de Desarrollo, en el cual se concibieron los desequilibrios regionales como resultado del anárquico proceso migratorio, la desordenada configuración de la organización del espacio urbano y la concentración poblacional que empezaba a manifestarse en los cuatro grandes centros urbanos. Como instrumentos para corregir estos problemas se planteó:

a. Reorientación de las migraciones mediante la creación e impulso de algunos polos de crecimiento o "polos de atracción y desarrollo", en dos etapas: a corto plazo en Medellín, Cali y Barranquilla; a largo plazo en centros urbanos entre 30.000 y 200.000 habitantes.

b. Reforma agraria para reducir la migración campo-ciudad.

c. Adecuación del equipamineto de las ciudades para inducir las.

d. Desarrollo de ciudades intermedias.
En el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978), se formuló el plan "Para Cerrar la Brecha", el cual se propuso reducir los desequilibrios regionales a partir de la disminución de la concentración industrial, la descentralización administrativa, el fortalecimiento de las ciudades intermedias, las empresas comunitarias, el Programa de Desarrollo Rural Integrado y los parques industriales.

En el gobierno de Julio César Turbay (1978-1982), se formuló el Plan de Integración Nacional -PIN-, el cual, en materia de ordenamiento del territorio en su sentido activo, se propuso integrar física y económicamente las distintas regiones a partir de la ampliación de sus mercados y dotar a las regiones de infraestructura para su desarrollo.

Actualmente, está vigente el plan de desarrollo "El Salto Social", formulado por el Gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998), orientado a consolidar el modelo de apertura económica, basado en el libre juego de las fuerzas del mercado, en el contexto de globalización de la economía. Este modelo se fundamenta en las teorías neoclásicas de crecimiento y de movilidad espacial de factores que busca, a través del mayor equilibrio interregional, una paulatina superación de las disparidades del desarrollo regional. Uno de los postulados de esta estrategia plantea que el libre juego de las fuerzas del mercado con unas buenas condiciones de intercomunicación interna, favorece el desplazamiento del capital y del trabajo, en función de la dotación de recursos naturales (capital natural) y del desarrollo del capital social.

El ordenamiento pasivo, por su parte, se asocia con políticas de uso y ocupación del territorio, predominantes a escalas subregional y local. Su carácter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Las zonificaciones se basan en categorías espaciales para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos, acompañados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervención.

Los tipos de ordenamiento activo y pasivo no son excluyentes. En un plan de ordenamiento territorial se pueden combinar instrumentos de ambos tipos en pro de la construcción de los escenarios que se deseen.

1.2 CUALIDADES

De acuerdo con su naturaleza, el ordenamiento territorial es un proceso planificado, multidimensional, coordinado, prospectivo y democrático (Figura 3).

1.2.1 Proceso planificado

Como proceso planificado, el OT se expresa mediante planes, los cuales constituyen su principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles, de modo que puedan reformularse en función de las situaciones nuevas que se presenten y las fallas que sean necesario corregir. También deben ser continuos en el tiempo, de modo que independiente de los cambios de gobiernos, puedan ejecutarse en el horizonte de tiempo para el cual fueron formulados. El carácter planificador hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimientos de la planeación en la cual las metas, objetivos, políticas, proyectos y acciones se formulan y realizan a partir del conocimiento e interpretación de la realidad y sus tendencias de cambio (Diagnóstico Territorial), considerando los objetivos de desarrollo del Estado y las expectativas sociales. Este conocimiento sirve de base al diseño y elaboración de modelos territoriales futuros (Prospectiva Territorial), los cuales son, a su vez, el punto de partida para la formulación, discusión y aprobación del plan (Planificación Territorial) y su ejecución (Gestión Territorial) -Figura 4-.

El contenido (objetivos, estrategias, metas, instrumentos) de los planes es afectado por la escala del ordenamiento, distinguiéndose los planes nacional, regionales, departamentales o subregionales y municipales o locales, según la organización político-administrativa de cada país.

A escala nacional, los planes de OT dan orientaciones y directrices las cuales constituyen términos de referencia para los niveles inferiores. En este nivel, también se ejecutan planes de ordenamiento, con predominio de instrumentos de tipo activo, a partir de la construcción de grandes obras de infraestructura y la realización de políticas de desarrollo urbano, de desarrollo regional, reforma agraria, colonización y desarrollo rural que buscan equilibrar las relaciones campo-ciudad, la estructura urbano regional, el desarrollo social de las entidades territoriales y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, entre otras metas (Figura 5).

A escala regional, los planes constituyen un marco de referencia para la planificación de los niveles inferiores y se concentran en problemas intrarregionales dentro del contexto nacional e internacional, cuyo énfasis es determinado por la política nacional de desarrollo. Los planes regionales se pueden orientar hacia el desarrollo de la competitividad regional en los mercados internacionales, a equilibrar el desarrollo urbano-regional, a mejorar la integración económica-regional, etc.

A escala departamental o subregional, los planes de OT concretan las orientaciones dadas por el nivel regional, poniendo énfasis en los problemas propios del espacio departamental y dan directrices para los planes municipales o locales (Figura 6).

A escala municipal o local se elaboran planes de ordenamiento urbano y planes de ordenamiento rural, sin descuidar las relaciones campo-ciudad. Los planes de ordenamiento urbano buscan organizar y controlar los usos residenciales, comerciales, industriales y recreativos del espacio urbano, así como la expansión futura de las ciudades, los riesgos o amenazas de desastres por fenómenos naturales, el transporte público, la prestación de servicios etc. Los planes de ordenamiento rural se concentran en la organización y control de la localización de actividades agrícolas, extractivas, forestales, industriales, etc., buscando que éstas se desarrollen de manera ecológicamente sostenible. Asimismo, estos planes se proponen elevar las condiciones de vida de la población campesina, la desconcentración de la propiedad sobre la tierra y el acceso a la misma de los pequeños productores, la accesibilidad a centros de mercado, entre otros.

En los planes de ordenamiento territorial se articulan de manera armónica, objetivos de desarrollo económico, social, cultural y ambiental, desde una perspectiva espacial, de lo cual se desprende su carácter multidimensional.

1.2.2 Multidimensionalidad

Esta cualidad deriva de la diversidad de elementos que involucra el ordenamiento en sus distintas escalas. Para formular un plan es necesario evaluar las condiciones sociales, económicas, ambientales y culturales, vistas de manera integral, como formas y estructuras territoriales espaciales cambiantes en el tiempo y en el espacio. Estas estructuras surgen de la interrelación entre la población con sus estructuras culturales y de poder, las actividades sociales, económicas, administrativas y los recursos naturales (Figura 7).

1.2.3 Carácter prospectivo y coordinado

Este carácter se evidencia en el énfasis de largo plazo que tienen los planes de OT y en el interés por el diseño y construcción de escenarios futuros, concebidos en un horizonte de tiempo determinado (15 a 30 años), hacia los cuales se orienta la política ordenadora. Alrededor de la construcción de estos escenarios se formulan los planes de desarrollo territorial y/o de uso y ocupación del territorio, buscando siempre una coordinación vertical, horizontal y temporal. La coordinación vertical hace referencia a la acción concurrente y armónica entre los distintos niveles territoriales que tienen jurisdicción administrativa sobre el territorio. La coordinación horizontal, se refiere a la concurrencia y armonía de las distintas políticas sectoriales que se desarrollan en el territorio. La coordinación temporal, tiene que ver con la continuidad en el tiempo de la política ordenadora aunque cambien los gobiernos, de modo que la construcción de los escenarios prospectivos o futuros sea posible.
El carácter prospectivo del OT ha sido enriquecido por los aportes conceptuales provenientes de la disciplina prospectiva de Francia, Estados Unidos y Alemania. La denominación prospectiva se originó en Francia, donde se concibe como el diseño voluntario de un futuro acordado como deseable. En Estados Unidos se concibe como un instrumento para los objetivos específicos de instituciones gubernamentales o empresas privadas (Prospectiva Instrumental). En Alemania se le denominó futurología asociada con la tradición filosófica de ese país (Mazuera,1990:7).

A juicio de Oscar Mazuera, el punto de vista más conveniente para Colombia es el francés, en tal sentido, se puede adoptar la prospectiva como indagación y diseño voluntario de un futuro deseable, que se debe construir en concertación (Mazuera, 1990:7).

La introducción de la Prospectiva en Colombia data de 1969, cuando COLCIENCIAS inició esfuerzos para hacerla arraigar. Estos esfuerzos culminaron con la formulación del Programa Nacional de Prospectiva para la Ciencia y la Tecnología, en 1986, que sirvió de marco para el apoyo que COLCIENCIAS dio al Programa Regional de Antioquia Siglo XXI (Mazuera, 1990:7).

En el Valle del Cauca, el Plan Valle 2000 puede considerarse como precursor en la línea de Prospectiva, sin embargo, es el programa "El Cali que Queremos", liderado por la Cámara de Comercio de Cali, el esfuerzo más consistente hasta 1990 por introducir la metodología Prospectiva en el Valle del Cauca, a nivel municipal (Mazuera, 1990:7). La conceptualización que ha realizado el IGAC en torno al Ordenamiento Territorial involucra elementos de la prospectiva en sus diseños metodológicos (IGAC, 1996).

1.2.4 Carácter democrático

La legitimación social es otra de las características destacadas en las políticas de ordenamiento. Esta legitimación se busca dando al proceso de ordenamiento un carácter participativo, especialmente en la formulación de planes de OT locales y subregionales, escalas en las cuales la sensibilidad de los grupos sociales es mayor frente a los cambios que se establezca en el uso u ocupación del territorio o frente a los planes de inversión mediante los cuales se quiere inducir el orden territorial futuro.

1.3 INSTRUMENTOS

El ordenamiento territorial requiere de unos instrumentos mediante los cuales es posible el logro de los objetivos y los escenarios propuestos. Los instrumentos más comunes son (Figura 8):

1.3.1 Programa de actuaciones o planes

aspecto ya descrito en el numeral 1.2.1

1.3.2 Normas

Los planes de ordenamiento territorial enfrentan diversos problemas: interés público vs. interés privado, interés conservacionista vs. interés desarrollista, objetivos sectoriales de desarrollo vs. objetivos regionales/territoriales y presiones de poder frente a la toma de decisiones ordenadoras. Para enfrentar tales problemas y efectuar exitosamente los planes, es indispensable disponer de medios instrumentales que permitan a los organismos planificadores realizar exitosamente su gestión. La expresión más común de estos medios se da a partir de normas donde se establecen los procedimientos, incentivos, sanciones, fuentes de financiación, etc.

1.3.3 Organización institucional

La gestión ordenadora exige, también, la existencia de un sistema institucional que articule el conjunto de organismos que participan en el proceso. Esta organización garantizará la armonización vertical de los planes y su complementariedad y concurrencia. En el caso colombiano, la organización institucional para el OT debe articular los sistemas nacionales ambiental, de planificación y político-administrativo y el marco normativo correspondiente, en los diferentes niveles territoriales y sectoriales, tal como ocurre en la República de Bolivia (ver Figuras 9 y 10).