4. ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y DISTRITAL

A diferencia de las políticas sectoriales, las políticas espaciales de desarrollo buscan reducir las disparidades del desarrollo regional y los problemas de integración económica-espacial. El ordenamiento territorial es una de estas políticas, la cual se basa en estrategias de uso y la ocupación del territorio, es decir, en la disposición ordenada de los habitantes, las actividades y la infraestructura en el territorio. En este sentido, el ordenamiento necesariamente debe integrar las políticas sectoriales en los distintos niveles territoriales. No obstante, como se consideró arriba, las políticas sectoriales son, en algunos casos, contradictorias entre sí y con el desarrollo territorial equilibrado, lo que plantea a la política ordenadora grandes retos.

En Colombia, la política de ordenamiento territorial ha tenido su máximo desarrollo legal en el nivel municipal y distrital, razón por la cual a continuación se examina en detalle los alcances, planes, categorías espaciales e instrumentos correspondientes a este nivel territorial.

4.1 NATURALEZA Y ALCANCES DEL OT MUNICIPAL Y DISTRITAL

El OT municipal y distrital tiene su fundamento en el Artículo 311 de la Constitución Política el cual establece para los municipios el deber de "ordenar el desarrollo de sus territorios". Este precepto fue retomado por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152/94), en su Artículo 41, donde se establece que los municipios, además de los planes de desarrollo, deben contar con un plan de ordenamiento territorial, elaborado con el apoyo técnico y las orientaciones del Gobierno Nacional y los departamentos.

La Ley 388 de 1997 desarrolla los anteriores preceptos constitucionales y legales, dando al OT municipal las bases legales para su aplicación. Dicha ley parte de la definición del ordenamiento territorial municipal y distrital en los términos de que éste "comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertados, en ejercicio de la función pública que les compete...en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales" (Ley 388/97, art. 5).

El OT municipal y distrital se realiza con el objeto de complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las actuaciones sobre le territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante la definición de estrategias de uso ocupación y manejo del suelo, actuaciones urbanas integrales y articulación de las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. Todo ello, tomando en cuenta los objetivos económicos, sociales y ambientales, las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, las condiciones de diversidad étnica y preservación del patrimonio cultural y la incorporación de instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y futura (Ley 388/97, art.6).

4.2 EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y DISTRITAL

Se define como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, constituido por un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo" (Ley 388/97, art. 9). Se distinguen tres tipos de planes:

Los planes de ordenamiento territorial, elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes, los planes básicos de ordenamiento territorial, elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes y los esquemas de ordenamiento, elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. Cada uno de estos planes tiene tres componentes básicos: un componente general, un componente urbano y uno rural.

4.2.1 Componente general de los planes de OT

Este componente fija el modelo de ocupación del territorio (intraurbano, rural y urbano-rural) en términos de la localización y distribución espacial de las actividades, las grandes infraestructuras que requieren dichas actividades y las características de los sistemas de comunicación vial que garantizarán la fluida interacción entre las actividades espacialmente separadas. Incluye los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo y el contenido estructural.

Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo se refieren a la identificación y localización de las acciones sobre el territorio que permitan organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su mayor competitividad, así como a la definición de las acciones territoriales para garantizar la consecución de los objetivos de desarrollo económico y social del municipio o distrito y la adopción de las políticas de largo plazo para la ocupación, aprovechamiento y manejo del suelo y de los recursos naturales (Ley 388/97, art. 12).

El contenido estructural, se refiere a los sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural y su articulación con los respectivos sistemas regionales; el señalamiento de las áreas de reserva y medidas de protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales, defensa del paisaje y del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico; La determinación y localización cartográfica de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad; la localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos para garantizar adecuadas relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y rurales; la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con la correspondiente fijación del perímetro urbano (Ley 388/97, art. 12). Todos estos contenidos deberán ser compatibles con los determinantes considerados antes.

4.2.2 Componente urbano de los planes de OT

El componente urbano del ordenamiento territorial municipal ha sido tratado, en términos legales, de manera amplia, con énfasis en la reglamentación de los usos del suelo. Se destacan en este sentido la Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana) y más recientemente la Ley 388 de 1997. La Constitución Política de 1991, por su parte, elevó a precepto constitucional la reglamentación de los usos del suelo urbano. En los artículos 82, 310, 313, 330 y 334, la CP hace referencias directas a este tema, estableciendo que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común (CP, art. 82). En su Artículo 313, la CP asigna a los concejos municipales, la función de reglamentar los usos del suelo y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, función que también es asignada en el Artículo 330 a los Concejos que se establezcan en los territorios indígenas.

La Ley 388 de 1997 define al ordenamiento urbano como un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico urbano y de expansión urbana el cual debe contener entre otros (Ley 388/97, art. 13):

Las políticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupación del suelo urbano y de expansión urbana, en armonía con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general y con las previsiones sobre transformación y crecimiento espacial de la ciudad.

La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.

La delimitación, en el suelo urbano y de expansión, de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales.

La determinación en el suelo urbano y de expansión de las áreas objeto de diferentes actuaciones urbanísticas.

La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social.

Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, definiendo sus prioridades.

La determinación de las características de las unidades de actuación urbanística.
Este contenido variará en función del nivel de complejidad del territorio municipal y el tamaño poblacional alcanzado por su cabecera municipal. De este modo, en la medida en que este tamaño sea mayor, aparecerán nuevas funciones urbanas y nuevos problemas y, en consecuencia, nuevos y más complejos objetivos de ordenación. En este sentido, el plan de ordenamiento del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y de los municipios de Cali, Medellín, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Bucaramanga, Pereira, Ibagué y Manizales incluirán objetivos y estrategias de ordenamiento urbano distintos en su naturaleza o alcances respecto a municipios con desarrollo urbano menor como Quibdó, Riohacha, Magangué o Lorica. Asimismo, el plan de ordenamiento de estos cuatro últimos municipios incluirá objetivos y estrategias de ordenamiento urbano distintos en su naturaleza y alcances respecto a municipios que presenten un menor desarrollo urbano, tales como San Antero, Chimá, Tenza o San Bernardo del Viento.

El ordenamiento territorial municipal y distrital, en su componente urbano, es condicionado, también, por la función urbana dominante. De este modo, el plan enfatizará unos usos o actuaciones urbanas determinadas, según se trate de una ciudad turística, industrial o comercial. Otro factor condicionador del ordenamiento urbano lo constituyen los planes de desarrollo de las instancias sectoriales, con los cuales los planes de ordenamiento deben ser armónicos.

Alcances del ordenamiento urbano

Esos alcances se pueden encontrar en el Decreto-Ley 1333 de 1986 (lo que quedó vigente después de la Ley 388 de 1997), la Ley 9 de 1979, la Ley 9 de 1989 (lo que quedó vigente después de la Ley 388 de 1997), y la Ley 388 de 1997, a partir de los cuales se establece que el componente urbano del plan de ordenamiento municipal y distrital debe:

Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. El perímetro urbano no podrá exceder al perímetro de servicios.

Señalar las áreas de localización de actividades comerciales, residenciales, industriales y recreativas, y definir los usos específicos, intensidades de uso, cesiones obligatorias, porcentajes de ocupación, tipos y características de edificaciones y demás normas urbanísticas.
Localizar y señalar las características de la infraestructura vial y de transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamientos de los residuos sólidos, tóxicos y peligrosos, los equipamientos de servicios de interés público y social como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos, ancianatos, escuelas y el matadero público.

Señalar las áreas de reserva agrícola, no incorporables al perímetro urbano.

Indicar las áreas de protección ambiental: zonas oxigenantes y amortiguadoras, áreas con fines de conservación y recuperación paisajista y de preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, zonas prohibidas para el vertimiento de desechos y la localización de hospitales, ancianatos e industrias contaminantes.

Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas.

Señalar áreas reservadas para la construcción de viviendas de interés social (áreas de reservas de tierra urbanizable).

Indicar las áreas que presentan riesgos para la ocupación humana y el manejo que ha de darse a estas áreas, así como los planes de recuperación y control para la prevención de desastres y la relocalización de la población y actividades ubicada en las áreas críticas.

Fijar pautas y determinar prioridades sobre expansión vial futura y redes primarias y secundarias de servicios públicos.

Delimitar y orientar el desarrollo de áreas suburbanas, indicando las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios públicos domiciliarios.

Categorías espaciales de ordenamiento urbano

De acuerdo con los alcances anteriores se pueden definir como categorías espaciales de ordenamiento urbano las siguientes:

Suelo urbano: Areas del territorio distrital o municipal destinados a usos urbanos por el plan de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. Pueden pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial (Ley 388/97, art. 31).

Suelo de expansión urbana: Porción de territorio municipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento. La determinación de este suelo se ajustará a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres y parques y equipamiento colectivo de interés público o social. Dentro de esta categoría podrán incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios (Ley 388/97, art. 32).

Suelo rural: Terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas (Ley 388/97, art. 33). Dentro de estos suelos se puede incluir las áreas no incorporable a los perímetros urbanos por pertenecer a las clases agrológicas I, II y III y aquellas correspondientes a otras clases agrológicas pero que son necesarias para conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección forestal (Decreto 1333/86, art. 54).

Suelo suburbano: Areas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricción de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios. Pueden hacer parte de estos suelos, los correspondientes a los corredores urbanos interregionales (Ley 388/97, art. 34).

Suelo de protección: Zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse (Ley 388/97, art. 35).

Areas comerciales, residenciales, industriales y recreativas: Suelo urbano destinado en plan de ordenamiento a los usos señalados, indicando las intensidades de uso, cesiones obligatorias, porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.

Areas para la construcción de viviendas de interés social: Suelo de expansión urbana destinado en el plan de ordenamiento al desarrollo de programas de vivienda de interés social (Ley 388/97, art. 92).

Areas de matadero: Los mataderos se localizarán suficientemente alejados de industrias, actividades o lugares que generen olores desagradables o cualquier otro tipo de contaminación. Igualmente aislados de focos de insalubridad y de viviendas u otras instalaciones ajenas a la actividad del matadero. Las áreas de matadero deben contar con suficiente agua potable, energía eléctrica y facilidades para el tratamiento, evacuación y disposición de residuos. Asimismo, deberán tener buenas condiciones de drenaje de aguas lluvias y vías adecuadas de acceso (Decreto 2278/82, arts.92 a 97). El Decreto 2278 de 1982 clasifica los mataderos en razón de su destinación y de su capacidad y disponibilidad técnica y de dotación, se establece su localización y se normatiza de manera detallada los requisitos de funcionamiento y de organización interna. Esta norma es complementada por el Decreto 2162 de 1983 que reglamenta lo concerniente a la producción, procesamiento, transporte y expendio de los productos cárnicos procesados, y por la Ley 84 de 1989 (Estatuto Nacional de Protección de Animales) que establece limitaciones en los procedimientos de sacrificio de animales destinado al consumo humano.

Areas de ubicación de industrias contaminantes: Las industrias urbanas que por su naturaleza puedan causar deterioro ambiental estarán situadas en espacios determinados, de manera que no causen daño o molestia a los habitantes de sectores vecinos, ni a sus actividades, para lo cual se tendrán en cuenta la ubicación geográfica, la dirección de los vientos y las demás características medio y las emisiones no controlables (Decreto 1333/86, art.48).

Espacio público urbano: Areas requeridas para la circulación, recreación, seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares; las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos; para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad; los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como los elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo (Ley 9/89, art. 5).

Zona prohibida para el descargue de aguas residuales: Aquellas en las cuales no se podrá descargar, sin tratamiento previo y en entidades y concentraciones que sobrepasen los niveles admisibles, aguas negras o residuales de fuentes industriales o domésticas, urbanas o rurales (Decreto-Ley 2811/74, arts. 69 y 138).

Perímetro urbano: suelo urbano delimitada por el Concejo Municipal. Puede incluir los centros poblados de los corregimientos (Ley 388/97, art. 31).

Perímetro de servicios públicos: Area hasta la cual es técnica y económicamente posible extender la cobertura de servicios públicos. El perímetro urbano no podrá exceder al perímetro de servicios (Ley 388/97, art. 31).

Unidad de actuación urbanística: Area conformada por uno o varios inmuebles explícitamente delimitada que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios (Ley 388/97, art. 39).

Zonas de renovación urbana: Areas destinadas a la ejecución de planes de renovación urbana, los cuales se describen más adelante.