Son básicamente tres: la política de desarrollo económico, la política de desarrollo social y la política de desarrollo cultural.

2.1.1 El modelo económico actual

Una directriz esencial de las políticas de ordenamiento territorial, la constituye, sin duda, la política de desarrollo económico. En este sentido, el país ha entrado en los últimos años en el modelo económico de libre mercado el cual exige la eliminación de los factores que interfieren directa o indirectamente el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado, así como el repliegue de la acción del Estado. Los postulados centrales de esta política son: el papel subsidiario del Estado, el mercado como mecanismo fundamental en la asignación de recursos, la libre iniciativa de los sectores económicos, la mayor apertura al comercio exterior y la máxima descentralización posible en la toma de decisiones ( De Mattos, 1987:14).

Los efectos territoriales de la economía abierta parecen ir en contravía del objetivo de desarrollo regional armónico establecido por la Constitución Política en su Artículo 334. Así ha sido planteado por estudiosos de experiencias donde se ha utilizado esta estrategia de desarrollo. Tal es el caso de Rofman (1984; citado por De Mattos, 1987) quien en su investigación sobre la aplicación del modelo neoliberal a la economía argentina, reconoce como efecto de este modelo el acrecentamiento de las desigualdades regionales y sociales. Carlos de Mattos también comparte esta apreciación, cuando afirma que:

"Si bien todavía no se dispone de evaluaciones globales de los resultados de la aplicación de estrategias de este tipo, en varios países afectados existe cierto consenso, incluso a nivel gubernamental, en el sentido de que no llegaron a beneficiar a las regiones de menor desarrollo en la forma prevista y que, por lo contrario, en algunos casos tendieron a favorecer e incrementar la concentración territorial de la población y de las actividades" (De Mattos, 1987:15).

En términos similares escribe González (1992:33), al considerar que la apertura económica lleva consigo procesos de reconversión industrial y agropecuaria que implican modernización y relocalización de población que de hecho afectan el ordenamiento del territorio al fortalecer los centros urbanos localizados estratégicamente para la producción y comercialización con el resto del mundo. Asimismo, las áreas rurales con mayores posibilidades para la producción agropecuaria competitiva (de exportación), se dinamizan y expulsan población. De este modo, los efectos territoriales del desarrollo económico estimulado por la producción competitiva llevan a la concentración de sus beneficios en las regiones o centros urbanos dinámicos donde se concentran las mayores ventajas competitivas en detrimento de las regiones o centros deprimidos, los cuales tradicionalmente no se han beneficiado de este desarrollo.

El conflicto también está presente en relación con la política de desarrollo sostenible establecida en la Constitución Política y la Ley 99 de 1993. Así se desprende del estudio publicado por la Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de la República y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en el que se plantea que:

"Las estrategias de apertura económica e internacionalización de la economía parecen ir en contravía de las de desarrollo sostenible. El nuevo modelo económico se concibió en términos nacionales y sectoriales sobre la base de países homogéneos cultural y biofísicamente similares a, o en camino hacia, los países del Norte, mientras que el desarrollo sostenible es posible en tanto tenga en cuenta las especificidades culturales y de la oferta ambiental de las (sic) distintos y muy variados países y espacios subnacionales, donde rara vez es recomendable, y muchas veces inviable, la homogeneización propuesta por el modelo económico" (Presidencia de la República e IGAC, 1997:63).

Todo lo anterior manifiesta dificultades para la implementación de la política de ordenamiento territorial y ambiental, pues no puede existir contradicción entre estas políticas y las políticas de desarrollo económico, social y cultural, las cuales deben ser complementarias en los distintos niveles territoriales.

La política de desarrollo rural como parte del desarrollo económico y social es otro de los determinantes esenciales de los planes de ordenamiento territorial. No hay duda de que en el territorio colombiano, cualquier estrategia o plan de OT dirigido a resolver los problemas territoriales relativos a disparidades del desarrollo regional, integración económico-territorial, uso no sostenible de recursos naturales y las condiciones de pobreza del campo, necesariamente debe considerar, en su componente rural, la solución de problemas estructurales relacionados con la tenencia de la tierra, el empleo y la calidad de vida de los campesinos colombianos.

El antecedente más importante que a este respecto se conoce en el país, en su historia reciente, es el relativo a la Ley 135 de 1961, más conocida como la Ley de Reforma Agraria. Los objetivos de esta ley fueron, entre otros, el de reformar la estructura social agraria, a partir de la eliminación de la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas, acrecer el volumen global de la producción y la productividad de las actividades agrícolas y ganaderas; y procurar que las tierras se utilicen de la manera, que mejor convenga a su ubicación y características (Ley 135/61, art.1).

En la búsqueda de los objetivos anteriores la ley mencionada crea el INCORA, el Consejo Social Agrario, los procuradores agrarios, al Fondo Nacional Agrario, asigna funciones de desarrollo económico regional a las "corporaciones regionales de desarrollo", establece la extinción del dominio sobre tierras incultas, regula la adjudicación de baldíos, promueve la colonización de tierras baldías, la constitución de unidades agrícolas familiares, la adecuación de tierras y construcción de distritos de riego, la parcelación de tierras, entre otros.

A pesar de los propósitos reformadores de esta ley, su aplicación fue de alcances limitados y sus logros fueron mas bien modestos, manteniéndose y profundizándose con el paso de los años la situación de pobreza campesina.

La gravedad de los problemas originados por la inequitativa estructura social agraria y la violencia asociada a ésta fueron motivo de reflexión en la Asamblea Constituyente de 1991. Los resultados de esta reflexión quedaron plasmados en los artículos 64, 65 y 311 de la Constitución Política en los que se establece como deber del Estado "promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar la calidad de vida de los campesinos" (CP, art. 64). Del mismo modo, se considera como prioritario el "desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras" (CP, art. 65).

En desarrollo de los artículos 64 y 65 de la Constitución Política se promulgó la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Los objetivos de esta ley reproducen, en gran medida, los objetivos de la Ley 135 de 1961 y constituyen un marco de referencia obligado para el componente rural de los planes de ordenamiento territorial. La Ley 160 de 1994 se propone:

Reformar la estructura social agraria para eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la tierra o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos.

Elevar el nivel de vida de la población campesina.

Generar empleo productivo.

Fomentar la adecuada explotación y utilización social de las aguas y tierras rurales, aptas para la explotación silvoagropecuaria y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas.

Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola.

Aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios

Estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino.

Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos.

Establecer zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen (Ley 160/94, art.1).

Otro elemento del desarrollo territorial rural lo aporta el Artículo 51 de Decreto 1333 de 1986, donde se dan directrices para la localización de industrias en el sector rural, especialmente de aquellas que por su naturaleza puedan provocar deterioro ambiental.

2.1.3. Categorías espaciales de ordenamiento rural

Las categorías espaciales de ordenamiento rural se establecen principalmente en la Ley 135 de 1961 y 160 de 1994 complementada con otras normas presentes en el Decreto 2117 de 1969, el Decreto 710 de 1990, la Ley 21 de 1991, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas). A continuación se señalan y definen algunas de estas categorías.

Area de desarrollo empresarial: Zonas de baldíos señalados por el INCORA, destinadas al desarrollo empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el INCORA, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y Medio Ambiente. (Ley 160/94, art. 82).

Reserva o resguardo de tierras indígenas: Son tierras adjudicadas de propiedad colectiva o individual a favor de los miembros de las poblaciones indígenas que tradicionalmente las han ocupado (Ley 31/67, art. 11; Decreto 2117/69; Ley 21/91, Ley 160/94, art. 85).

Tierras de comunidades negras: Tierras baldías adjudicadas a las comunidades negras, localizadas en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y de otras áreas indicadas en la Ley 70 de 1993, históricamente ocupadas por estas comunidades y aprovechadas de acuerdo con prácticas tradicionales de producción -propiedad colectiva- (Ley 70/93, art. 4).

Zona de reserva campesina: Areas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socio-económicas regionales (Ley 160/94, art. 80). Salvo lo dispuesto en el Artículo 83 de la Ley 160/94, las zonas de colonización y aquellas en donde predomina la existencia de tierras baldías son zonas de reserva campesina (Ley 160/94, art. 81).

Zona de reserva de entidades de derecho público: Areas baldías reservadas por el INCORA en favor de entidades de derecho público, para la ejecución de proyectos de alto interés nacional, tales como los relacionados con la explotación de los recursos minerales u otros de igual significación; para el establecimiento de servicios públicos o actividades de utilidad pública o interés social; para prevenir asentamientos en zonas aledañas a exploraciones o explotaciones petroleras, mineras o de orden público y para la salvaguardia de los intereses de la economía nacional (Ley 160/94, art.75).

Areas de reserva minera indígena o zonas mineras indígenas: Area ocupada en forma permanente por los resguardos indígenas o, en el caso de que no existieran tales resguardos, la de los lugares que se delimiten con el fin de que en ellas sólo puedan adelantarse actividades mineras bajo condiciones técnicas y operativas que preserven las especiales características culturales y económicas de los grupos y comunidades aborígenes. La autoridad indígena señalará, dentro de la zona minera indígena, los lugares que no pueden ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras (áreas indígenas restringidas) por tener especial significado social y religioso para la comunidad o grupo aborigen, de acuerdo con sus creencias, usos y costumbres (Decreto 2655/88, arts. 10, 123 y 129 y Decreto 710/90, art. 1,).

Areas de industrias contaminantes: La localización de industrias contaminantes en las áreas rurales se hará teniendo en cuenta los factores geográficos, la investigación previa del área para evitar que las emisiones o vertimientos no controlables causen molestias o daños a los núcleos humanos, a los suelos, las aguas, la fauna, el aire o la flora del área (Decreto 1333/86, art. 51 y Ley 9/79, art. 16).

Zonas de colonización: Reservas de tierras baldías destinadas a colonizaciones especiales (Ley 135/61, art. 40).

2.1.4 Instrumentos de gestión de desarrollo rural

Para el logro de sus objetivos, la Ley 160 de 1994 se apoya en instrumentos de organización institucional y de gestión.

La organización institucional se basa en el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, constituido por las entidades oficiales y las del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario que realicen actividades relacionadas con el Desarrollo Rural Campesino y las organizaciones campesinas (Ley 160/94, art. 2).

El sistema es dirigido por el Ministerio de Agricultura apoyado por el Consejo Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Sus funciones son las de adquisición y adjudicación de tierras, organización de las comunidades rurales y ofrecer servicios sociales básicos e infraestructura física, crédito diversificación de cultivos, adecuación de tierras, seguridad social, transferencia de tecnología, comercialización, gestión empresarial y capacitación laboral (Ley 160 de 1994, art.3). El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, constituye la principal entidad del sistema. Es la encargada de la administración, coordinación, ejecución y asesoría en materia de desarrollo de la política agraria y del desarrollo rural.

Los Instrumentos de gestión incluyen los de concertación, de control y financieros.

Los de concertación son básicamente los de negociación voluntaria de tierras y adquisición/adjudicación de tierras. Esta última realizada con fines de:

Adjudicar a comunidades indígenas que no posean tierras o que la posean de manera insuficiente o para sanear las áreas de resguardo que estuvieren ocupadas por personas extrañas.

Reubicar a propietarios u ocupantes de áreas que deban someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico.

Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturales sobrevinientes, sin afectar las reservas de recursos forestales.

Dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, minifundistas, las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se hallen en estado de desprotección económica y social por causa de la violencia, el abandono o la viudez.

En cuanto a los instrumentos de control, sobresalen la extinción del dominio sobre tierras incultas y la expropiación.

A través de la extinción de dominio sobre tierras incultas se pretende extinguir el derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión durante tres (3) años continuos, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación y restauración del ambiente; o cuando los propietarios violen las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000 habitantes. También es causal de extinción del derecho de dominio la destinación del predio para la explotación con cultivos ilícitos (Ley 160/94, art.52). Esta misma Ley establece algunos procedimientos para la aplicación de este instrumento.

La expropiación, por su parte, es un instrumento que se utiliza cuando un propietario no acepta la oferta de compra que por motivos de utilidad pública o interés social hace le hace entidad competente. Las causales y procedimientos de expropiación se describen ampliamente en el Capítulo VIII de la Ley 160 de 1994.

En el caso de los instrumentos financieros, se encuentran los subsidios para compra de tierras y los créditos agropecuarios. La Ley 60 de 1993 otorga recursos financieros a los municipios para el otorgamiento de subsidios destinados a la cofinanciación de compra de tierras por los campesinos pobres en zonas de reforma agraria, así como para la construcción de distritos de riego; construcción y mantenimiento de caminos vecinales y construcción de centros de acopio de productos agrícolas (Ley 60/93, art.21, numeral 6).

La base de la política de desarrollo social se encuentra en el contenido social de la Constitución Política, notable en el Capítulo 2, donde se encuentran preceptos como los siguientes:

Protección integral de la familia. Protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

Protección y formación integral de los adolescentes.

Protección y asistencia a personas de la tercera edad.
Política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos.

Seguridad social a todos los habitantes.

Acceso a la atención de la salud y el saneamiento ambiental a todas las personas.

Derecho a una vivienda digna.

Derecho de todas las personas al descanso necesario, la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.

Derecho al trabajo.

Formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran.

Acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial.

Derecho a la educación y a la cultura en igualdad de oportunidades y promoción de la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación.

Además de lo anterior, la CP, en su Capítulo 5, pone énfasis en la finalidad social del Estado, a la cual le son inherentes los servicios públicos, el bienestar de general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Por ello se asume como objetivo fundamental de la actividad estatal, la solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, aspectos que serán prioritarios en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales. Así mismo, la CP en su Artículo 334, establece la intervención del Estado sobre la economía, el uso del suelo y los servicios públicos y privados para racionalizar la economía, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Se enfatiza en el artículo mencionado la intervención del Estado para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, especialmente las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.

Finalmente, en el Artículo 318, la CP establece como función de los concejos municipales, dividir el territorio bajo su jurisdicción en comunas (áreas urbanas) y corregimientos (áreas rurales) con el propósito de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos.