RETOS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LA IMPLANTACION DEL CONTROL CIUDADANO Y CONTROL COMUNITARIO DE GESTION Y DE RESULTADOS*

Propuestas de Control Social y Participación Democrática para la eliminación de la Corrupción. El caso de Colombia.

Fernando Rojas H. **

* Documento preparado dentro del Grupo de Estudios de FESCOL sobre Descentralización. Finanzas Públicas y Relaciones Fiscales Intergubernamentales

** Presidente del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -ILSA-,

Asesor Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL-

PRESENTACION

La Constitución colombiana de 1991 abrió las puertas a la modernización del control fiscal. Pero lo hizo de tal manera que parecería que el control fiscal pudiera modernizarse al margen de las otras transformaciones  requeridas del aparato estatal y de sus relaciones con los ciudadanos. Ello explica que la expedición de la Ley 42 de 1993 sobre control fiscal se hubiera dado de manera aislada, con Independencia de normas tales como las de Competencias y Recursos (Ley 60 de 1993) o los decretos llamados de Modernización expedidos hacia los últimos días de 1992. Este tratamiento separado conduce a varios supuestos equivocados, todos los cuales son rebatidos a lo largo de este artículo: i) el supuesto según el cual el control fiscal es ajeno a la naturaleza, la orientación, la configuración y el funcionamiento de la gestión de los asuntos colectivos; ii) el supuesto según el cual la implantación de los nuevos controles de gestión y resultados son simples técnicas de carácter universal, que pueden implantarse por mero decreto, sin consultar las relaciones particulares que surgen entre los organismos del Estado y entre éstos y la sociedad civil en cada país, cada región y cada municipio determinado; iii) el supuesto según el cual el control fiscal puede seguir siendo monopolizado por una entidad pública, en desmedro y con desconocimiento de las contribuciones que los ciudadanos están llamados a prestar en la gestión, el control y la evaluación de los asuntos colectivos.

En conjunto, esos supuestos equivocados desligan los futuros desarrollos del control fiscal, que habrán de darse en Colombia como en los demás países de la región, de su profundo significado democrático: el nuevo control fiscal es ejercicio de participación ciudadana, de reafirmación del pacto social a partir del interés local y comunitario.

El artículo hace explícitos los determinantes del cambio contemporáneo en las modalidades de control e ilustra el sentido y la dirección en que incide cada uno de ellos. Se detiene a desentrañar la anatomía de los entes públicos que reclaman hoy los ciudadanos y propone pasos para llegar a ellos. Explora las principales restricciones vigentes en Colombia para configurar entidades públicas de tal naturaleza y propone múltiples formas contemporáneas de control fiscal en el nuevo contexto de la administración pública colombiana. Se detiene, por último, en el control social, especialmente el control comunitario ejercido en el plano local o municipal.

El nuevo control fiscal, en cuanto ingrediente esencial de las metas de la descentralización, la transparencia en la asignación de los recursos y la vinculación activa de los ciudadanos a los asuntos de interés común, es también precondición de la seguridad y la convivencia entre la población.

LA MODERNIZACION DEL CONTROL: MAS ALLA DEL FACIL ORDENAMIENTO  DE CONTROLES DE GESTION Y DE RESULTADOS

A partir de la expedición de la Constitución de 1991, se ha entendido en Colombia que modernizar el control fiscal equivale esencialmente a: i) aliviar las cargas innecesarias del control de conformidad o control numérico formal, también llamado control de legalidad, particularmente mediante la eliminación del control previo; ii) implantar los nuevos controles de gestión y resultados; iii) fortalecer el control  interno y elevar la eficiencia del control externo. (1) Todos estos son, ciertamente, elementos de la modernización del control fiscal; pero son apenas elementos parciales de este proceso que se vive en el mundo entero.

Los elementos más profundos y más significativos de la restructuración del control fiscal en la época actual, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista técnico, consisten en la abolición del monopolio institucional del control (la Contraloría, en el caso colombiano ), en la proliferación de instancias y modalidades de control y en la competencia entre todas esas instancias y modalidades por alcanzar el mayor grado de eficiencia. Se trata de la implantación de una lucha darwiniana de la cual brotarán constantemente modalidades más aptas de control y perecerán las más ineficientes, entre estas últimas, algunas de las formas de control que el país ha conocido por más de cien años.

Las nuevas modalidades apuntan, claro está, a los modernos controles financieros, de gestión y de resultados; pero lo hacen por vías diferentes, con actores y con implicaciones sociales y políticas distintas y con variados grados de eficacia y eficiencia. Lo más importante es que el control dejó de ser un fin en sí mismo, o una función propia de la soberanía del Estado, para pasar a convertirse en una herramienta al servicio de la eficiencia en la asignación de los recursos. El control quedó entonces subordinado a esta finalidad superior y los organismos e instrumentos que lo practiquen (por responsabilidad constitucional y legal o por simple conveniencia) sólo tendrán razón de ser en la medida en que alcancen esa meta suprema. La modernización del control trae entonces un mensaje subliminal de amenaza al tradicional monopolio estatal sobre el control de los bienes y dineros públicos: o consigue la eficiencia en el manejo del patrimonio público, siendo él mismo eficiente en su función, o será remplazado por otras vías e instancias de control. El control fiscal dejó de ser connatural al Estado por cuanto la tarea del Estado dejó de ser el ejercicio (inercial) del control y se convirtió en la búsqueda de las vías mas eficaces y eficientes del control, sin importar si la función la realiza directamente el sector público o el sector privado.

Es más: los controles financiero, de gestión y resultados podrían ser reemplazados mañana por nuevos tipos de controles que lograsen con mayor éxito el propósito final de la eficiencia en la asignación de los recursos estatales y sociales. Esos tipos de controles (los de gestión y resultados) son apenas técnicas o instrumentos deleznables; su permanencia depende de su contribución al objetivo final de la eficiencia, éste sí, el principio rector estable y permanente de la nueva fase del capitalismo.

Se concluye entonces que el enfoque organicista o institucionalista del Capítulo 1 del Título X de la nueva Constitución y de la Ley 42 de 1993, como también la reducción que la misma Ley hace de la modernización a ciertas técnicas del control, desdibujan las raíces y  menguan los alcances de las transformaciones contemporáneas por cuanto: i) dificultan la proliferación de vías de control; ii) desestimulan la competencia, y iii) entorpecen la articulación entre aquéllas.

Por lo demás, tales normas resultan estériles o inútiles por cuanto, más allá de lo que digan la Constitución y la ley, el capitalismo contemporáneo impone, de facto, nuevos lugares (la participación de múltiples organismos estatales, del capital privado, de la comunidad) e innovativas vías de control (el mercado, las expresiones de preferencia o demanda) que habrán de existir inevitablemente. Esta realidad hace caer en la ficción o en la ridiculez los intentos de reafirmar y aun de restablecer el monopolio del Estado (o, peor, de un organismo del Estado) respecto del control fiscal. Cuando cambiaron los objetivos del control se acabaron también la exclusividad, la centralización y hasta la propiedad del control.

ELEMENTOS DE LA CONSTITUCION DEL 91 QUE SON DESARROLLADOS MEDIANTE ESTA PROPUESTA DE CONTROL SOCIAL

La propuesta de apertura a modernas y más eficaces vías de control pasa, según veremos, por la invitación a los ciudadanos, a los usuarios, a los demandantes, a los beneficiarios, a la sociedad civil toda, a que ejerza orientación y control del gasto público y se convierta a veces en coejecutora y cofinanciadora del mismo. Ciertamente, la Constitución del 91 ofrece elementos para la coparticipación de los sectores público y privado en la gestión de los asuntos de interés colectivo. Pero tales elementos se encuentran dispersos en la nueva Carta, y a veces sólo se les encuentra de manera ambigua, confusa o implícita. Por esta razón, conviene señalar explícitamente las bases constitucionales sobre las cuales podría anclarse una propuesta de control fiscal moderno en la Colombia de hoy.

Principios constitucionales

Se trata, en primer lugar, de los siguientes principios de la Constitución de 1991 :

- Eficiencia

- Control de gestión y de resultados

- Promoción de competencia

- Interacción entre sociedad civil y Estado de cara a la eficiente asignación de los recursos.

- Descentralización: el gobierno central responde por la promoción de la nueva organización, la planeación general del sector, la asistencia técnica, la regulación, las pautas de financiación y los mecanismos globales de control. La gestión directa del servicio individualizado queda a cargo de los organismos descentralizados.

- Participación ciudadana.

Control social en cuanto conciliación de democracia y neoliberalismo

La nueva Constitución abre también las puertas al llamado neoliberalismo económico, si bien lo hace de manera taimada y contradictoria. El neoliberalismo o el neoestructuralismo ha sostenido que sus dos principales objetivos, la eficiencia y la democratización participativa de la sociedad, pueden satisfacerse simultáneamente mediante la aplicación de las estrategias, las acciones y los instrumentos promovidos por estas doctrinas.

La dimensión de política económica del neoliberalismo ha sido hasta ahora aplicada en nuestro país con mayor extensión y profundidad que la dimensión democrática-participativa.

Las premisas de este artículo

Dado el insuficiente desarrollo (legal, administrativo, práctico) del componente de participación ciudadana en la nueva gestión de los asuntos públicos, es menester subrayar de qué manera se concilia este componente con otros elementos de modernización que han tenido mayores y mas rápidos desarrollos en Colombia y cómo la participación a fuerza y refuerza los ingredientes de la modernización más utilizados hasta ahora entre nosotros:

a) El desarrollo del componente participativo del neoliberalismo es complemento esencial para la consecución de la eficiencia.

b) El desarrollo del componente participativo requiere, fundamentalmente, de un nuevo modelo organizacional. Este nuevo modelo organizacional está orientado a captar y recoger la demanda o los indicadores de demanda de los usuarios y a desarrollar las modernas teorías administrativas de las relaciones interinstitucionales horizontales para la coordinación, el trabajo en equipo, los círculos y el control de calidad, la calidad total y la responsabilidad gerencial individual por la gestión y los resultados.

c) El nuevo modelo organizacional puede comenzar a montarse dentro de la estructura administrativa vigente, especialmente la vigente con posterioridad a los desarrollos del Artículo 20 Transitorio de la Constitución del 91.

d) El mayor reto de la modernización no es la expedición de la norma sino el diseño, la aplicación y el seguimiento a una fase de transición enderezada a poner en marcha el nuevo modelo y a evaluar constantemente sus resultados preliminares. A diferencia de otros componentes de la modernización, el relativo al control social no se plasma en estímulos o sanciones sino en nuevas organizaciones, nuevas operaciones y nueva cultura administrativa. El logro de estas metas requiere del empleo de las herramientas propias del diseño organizacional y el desarrollo institucional en los sectores público y privado.

DETERMINANTES ESTRUCTURALES DE LAS TRANSFORMACIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y SU INFLUENCIA SOBRE LOS AGENTES Y SOBRE LAS MODALIDADES DEL CONTROL

Vista en su conjunto, la modernización del control fiscal hace parte inseparable de las transformaciones del Estado y de las relaciones de éste con la sociedad civil en el mundo capitalista contemporaneo.

Tal es su contexto y el contexto define su sentido y delimita su alcance. Los entendimientos y las propuestas construidos sobre la base de un aislamiento del control fiscal moderno con respecto a su entorno, especialmente los entendimientos de tipo institucionalistas (la pretensión de circunscribir el control fiscal a las funciones de un organismo, en el caso colombiano la Contraloría), no sólo desfiguran las profundas transformaciones de esta tarea sino que llevan al desorden institucional, a la duplicidad ya la ineficiencia por cuanto ignoran las demás instancias que ya comenzaron a operar paralelamente al organismo oficial.

Sin ánimo de exhaustividad ni pretensión de una consolidación teórica, que obviamente no se ha logrado aún, se presentan a continuación las hipótesis que parecen explicar la influencia que algunas transformaciones sociales contemporáneas han ejercido sobre la redefinición del control fiscal, sus instrumentos, sus objetivos y su meta final.

a) El Estado creó o remozó herramientas (fiscales, parafiscales o de vastas implicaciones fiscales) que vinieron a complementar los tradicionales instrumentos de los ingresos (2) y de los gastos públicos. Esas nuevas herramientas son:

i) La regulación de la competencia y la eficiencia;

ii) La privatización, bajo el supuesto de que ésta eleva competencia y eficiencia;

iii) La organización pública orientada hacia el usuario;

iv) La delegación, desconcentración o descentralización de las competencias, de cara a ligar estrechamente el gasto con el beneficio del mismo;

v) La cogestión de los ingresos públicos por parte de los distintos niveles de la Administración, con miras a conseguir armonía entre las fuentes de ingresos y entre ingresos y competencias;

vi) Las transferencias, los subsidios o los créditos preferenciales, con el ánimo de compensar desigualdades, armonizar prioridades o presionar el logro de la eficiencia.

b) Lo pertinente para este artículo es que cada una de esas herramientas fiscales o parafiscales son en sí mismas, mecanismos de garantía de la eficiencia (desempeños, resultados, relación costos/ beneficios) que, por consiguiente, traen consigo sus propias técnicas de control, así:

i)La competencia es considerada por los gobiernos contemporáneos la más eficaz herramienta de control de la eficiencia; tan poderosa que ella haría innecesaria la complementación del control mediante el uso de otras herramientas. La aceptación del poder que se atribuye a esta herramienta lleva a la consagración de complejas reglas enderezadas a garantizar el imperio de la competencia y a designar organismos de control (no necesariamente la Contraloría) para la observancia de estas reglas. Los estatutos legales enderezados a crear las condiciones para que se dé efectivamente la competencia, para aclimatarla y asegurar su imperio, constituyen el campo legal e institucional de más vastos y profundos desarrollos dentro del universo de las nuevas acciones de intervención del Estado.

ii) La privatización, en cuanto rompe con posiciones monopolísticas ejercidas hasta ahora por el Estado, es vista como herramienta al servicio de la creación de condiciones de competencia y posee las mismas virtudes y está sujeta a las mismas reglas y requisitos que ésta. y aun cuando la privatización no condujera a la competencia, se supone que la mera implantación de las formas organizacionales propias de los particulares habrá de elevar la eficiencia. La superioridad del manejo privado sobre el manejo público de las actividades económicas es ahora un principio doctrinario, una verdad de fe que, a los ojos de las corrientes económicas dominantes, no requiere demostración. Para estos ojos no importa cuán limitadas sean todavía las comparaciones de eficacia y eficiencia pre y post privatización; lo que cuenta para ellos es introducir y generalizar el manejo particular de áreas cada vez mayores de la economía. Una vez aplicada la privatización, todo control distinto ala garantía de la competencia es juzgado superfluo o redundante.

iii) Bajo el mismo razonamiento, la organización propiamente pública se transforma, adoptando diseños estructurales y funcionamiento interno e interinstitucional semejantes a los de las organizaciones privadas. Esta herramienta es, en estricto sentido, la verdadera modernización, ya se trate del aparato estatal o de las empresas privadas, meta a la cual están apuntando todos los países del orden capitalista. (3)

La columna vertebral de esta transformación consiste en poner la organización al servicio del usuario, en dejar conducirla indirectamente por los beneficiarios de sus productos o servicios, en hacer de éstos cogestores invisibles y controladores efectivos de la gestión organizacional, en invertir la pirámide burocrática colocando en la cima al destinatario final, en imprimir un manejo gerencial discrecional. Se trata de construir organizaciones que sean consumer driven o, cuando menos, consumer friendly. La modernización supone entonces la construcción de un complejo tejido de instituciones, técnicas y procedimientos enderezados a llevar información de opciones de productos y servicios al ciudadano corriente quien, a su turno, deberá expresar sus preferencias sobre la asignación de los recursos públicos de manera similar a como expresa sus preferencias individuales ante los mostradores de un supermercado.

iv) Delegación, desconcentración y descentralización son herramientas que aseguran la eficiencia mediante la aproximación entre las decisiones de gastos y de beneficios, esto es, siempre y cuando se asegure la primacía de la voluntad del usuario. Coincide con los dos anteriores en cuanto se remite en última instancia a la soberanía del consumidor, y es complementaria de ellas en cuanto acerca la planeación, la ejecución y el control al nivel del ciudadano.

Pero se distingue de ellas en cuanto concentra sus esfuerzos de financiación y de desarrollo institucional en los niveles sub nacionales, los cuales distan todavía de reflejar la voluntad ciudadana de manera similar a como lo hace el mercado. Por esta razón, la descentralización crea focos de tensión dentro del conjunto de la estrategia modernizadora: ¿es el objetivo la descentralización o es ésta apenas un paso intermedio o un sustituto para lograr la meta final de la intervención decisiva de los usuarios en la gestión de los servicios públicos? Si fuere lo último, estrategias como la provisión de subsidios directos a los usuarios o la gestión directa de escuelas u hospitales por parte de éstos son vías superiores a las transferencias fiscales intergubernamentales o a la gestión municipal de los servicios públicos. No se justificaría entonces realizar, como lo hace actualmente Colombia, un enorme esfuerzo para desarrollar las instituciones departamentales y municipales; la indicado sería, más bien, impulsar los sistemas de información para los individuos o las comunidades de usuarios, tal como lo prefieren hacer por estos días Chile y, con mayor coherencia, Perú. Ciertamente, la vía colombiana (que es todavía la más socorrida en Latinoamérica) supone un mayor desarrollo institucional del municipio, incluyendo en éste el desarrollo de mecanismos de herramientas de control en el plano local.

v) La cogestión de los ingresos públicos entre los niveles principales del Estado y de la administración pública es herramienta dirigida a velar por la realización armónica del principio del beneficio. Mientras los niveles sub nacionales no manejaron fuentes importantes de ingresos ni considerables recursos ni tuvieron en sus manos la gestión de importantes servicios sociales o de infraestructura, podían actuar con independencia del Gobierno central en lo relativo a sus planes y a su presupuesto. Pero, cuando crecieron sus responsabilidades fiscales y administrativas, debieron coordinarse con el nivel central dado que éste mantiene el control de las principales fuentes de ingresos (incluido el acceso privilegiado o monopólico al crédito, especialmente el crédito internacional) y pretende mantener la orientación de las prioridades del gasto público en las áreas asumidas hoy por los municipios.

La descentralización trajo la cogestión, que no la autonomía, entre los niveles del Estado. Los nuevos mecanismos de control han de ser entonces mecanismos compartidos y complementarios y no mecanismos independientes.

vi) Las transferencias, los subsidios, los créditos privilegiados o de destinación específica, son técnica y políticamente inevitables colombiano, funciones de considerable envergadura fiscal. Pero son, además, instrumentos susceptibles de reforzar las presiones para alcanzar la eficiencia en los niveles sub nacionales, es decir, para que se ciñan a las prioridades y preferencias de gasto de los residentes o ciudadanos. La condicionalidad en las transferencias, los estrictos términos de los convenios de crédito entre los organismos nacionales y los sub nacionales y, en general, los términos de los convenios (implícitos o explícitos) de la cogestión, son por sí mismos herramientas de control y evaluación más eficaces que los que pueda imponer la Contraloría General de la Nación sobre los departamentos y municipios o sobre los órganos de control propios de estos niveles.

LINEAMIENTOS DE LOS NUEVOS ENTES ESTATALES. ¿DE QUE MANERA IMPONEN LOS NUEVOS ENTES NOVEDOSAS MODALIDADES DE CONTROL ?

Las transformaciones anteriores dieron nacimiento a un nuevo ente, desconocido hasta ahora en los pocos siglos que ha recorrido la sociedad capitalista. Se trata del nuevo ente público, objeto y razón de ser de las modalidades de control fiscal. Es un ente modernizado ,(4) reinventado, (5) que se nutre de los nuevos principios de la flexibilidad y la eficiencia. Es una nueva institución que se parece poco a la que le antecedió, así la continuidad de los nombres nos llevan a pensar equivocadamente que no hay ruptura ni solución de continuidad entre lo que era, por ejemplo, el anterior Ministerio de Desarrollo Económico y lo que debe ser ahora este mismo Ministerio. Estas consideraciones nos llevan a presentar someramente los lineamientos del nuevo ente público, independientemente de que se trate de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, comisiones reguladoras, establecimientos públicos, empresas estatales o sociedades de economía mixta. De hecho, las barreras de naturaleza organizacional que separaban anteriormente estos tipos de entes públicos también se han diluido hasta el punto de rendir irrelevante la clasificación.

Los principios directrices del diseño institucional participativo y orientado por el usuario y al servicio de éste son los siguientes:

Instituciones para una misión

El orden institucional a proponer apunta a la realización de una determinada misión: garantizar el buen servicio al usuario, esto es, garantizar la provisión, la ampliación de cobertura, el suministro oportuno, la calidad y los precios "razonables" del servicio.

Instituciones orientadas por el usuario y hacia el usuario

Las demandas y las exigencias para la prestación del servicio determinarán el orden institucional y éste sólo tendrá razón de existir mientras sirva adecuadamente su misión. Es, entonces, un demand-driven service y las instituciones que lo proveen son user-oriented institutions.

Reorganización institucional y desarrollo democrático

Mediante la concepción de un orden institucional estructurado en torno al servicio de las demandas del usuario y a la cogestión por parte de éste, este artículo busca plasmar en un diseño organizacional -y en la fase de transición que le dé viabilidad- el nuevo ideal constitucional de la democracia participativa. O, en términos de la ciencia política contemporánea, busca establecer instituciones que materialicen condiciones de gobernabilidad basadas en la eficiencia y la eficacia.

Instituciones para objetivos variables

Asumimos la misión como permanente. Los objetivos y las metas son específicos, es decir, varían en el tiempo y en el territorio. El orden institucional a desarrollar tiene que tener la capacidad de identificar los objetivos y las metas y responsabilizarse de su logro. (6)

Instituciones de gestión

Por lo anterior, las instituciones a proponer son instituciones de gestión: cada una debe gerenciar las funciones de su competencia para alcanzar los objetivos/metas y realizar la misión a ellas encomendada. (7) Así, los ministros del ramo serán los responsables centrales de los resultados y de la gestión del sector entero, incluyendo dentro de éste todo lo necesario para la provisión del servicio: el orden institucional, la capacidad del personal, la atracción o captación de los recursos necesarios, el control de la gestión de los organismos sub nacionales y privados y la vigilancia de los mismos.

Una sola entidad responsable de las metas y el desempeño del sector en su conjunto

De cara a individualizar la responsabilidad de la conducción y de los resultados globales del sector, se singulariza en los ministros, en primer lugar, y en los viceministros, en segundo lugar, la gestión de conjunto del sector de agua potable. Cada organismo, cada nivel o cada instancia serán a su turno responsables de la gestión de la función o funciones particulares a su cargo. Así, las Comisiones Reguladoras recientemente creadas serán, entre otras de sus funciones, las responsables directas del señalamiento de las metas y los desempeños financieros, de cobertura y de calidad; las Superintendencias serán responsables, entre otras funciones, de la eficacia y la eficiencia en la incorporación de las quejas de los usuarios dentro del sistema de información del sector y en la satisfacción de tales quejas cuando ellas se ajustaren a las metas trazadas para una unidad particular de prestación directa del servicio o para el sector en su conjunto.

Identificación de las unidades de gestión y descentralización

El trabajo de diseño organizacional que debe emprender el país se esforzará entonces por identificar las unidades de gestión y el tipo de gestión y de responsabilidad que asume cada una de ellas dentro de su respectivo sector. En este empeño, el trabajo habrá de seguir y desarrollar los lineamientos constitucionales y legales vigentes (8) en cuanto erigen al gobierno central en promotor y responsable de la promoción y planeación de los servicios, dejando la gestión directa y la ejecución a los organismos descentralizados.

En su esfuerzo por aproximar el servicio al usuario, el Ministerio, responsable central de la gestión de conjunto del sector, habrá de promover los diseños organizacionales adecuados para la gestión estratégica y la prestación directa del servicio en los planos local y regional. La adecuación de un diseño organizacional depende esencialmente de su correspondencia con los recursos humanos (gerenciales y administrativos) y financieros disponibles en el plano local y de la utilización óptima de tales recursos.

La identificación de metas y de planes de desempeño de cada unidad de gestión y la negociación de tales metas y planes entre los organismos centrales y las unidades de gestión directa del servicio son actividades lógicamente subsiguientes y derivadas de la constitución de las unidades adecuadas de gestión en los planos local y regional.

Instituciones flexibles; normas para gerentes responsables

Aun cuando la burocracia colombiana es una burocracia reglada (las acciones y omisiones de los funcionarios tienen que ajustarse a normas universales, de vocación permanente), las leyes que regulan el funcionamiento de la administración pública contemporánea deben dejar a las instituciones la posibilidad de ajustarse a los cambios en objetivos/metas, en estrategias y en medios de acción; deben dotar a los funcionarios de la capacidad y la discreción indispensables para gestionar sus competencias y asumir responsabilidad por sus resultados y desempeños. De lo contrario, las normas estarán condenadas al fracaso de sus objetivos y estimularán ineficacia e ineficiencia dentro de la administración.

En este sentido, los decretos reglamentarios de las normas con fuerza de ley expedidas en desarrollo del Artículo 20 Transitorio de la Carta debieran sentar pautas de principios y de objetivos que permitan a los funcionarios adecuar su gestión a situaciones particulares y recursos diferenciados a lo largo del territorio nacional.

El diseño institucional debe proveer incluso la capacidad de que las instituciones creadas replanteen su propia misión y su propia existencia. Así ha ocurrido, en ejemplo pionero que anticipa todo el nuevo funcionamiento de la administración pública contemporánea, con la dirigencia actual de la Junta Nacional de Tarifas y aun con la Unidad de Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeación. (9)

Instituciones interrelacionadas

Trabajo en equipo y responsabilidad individualizada. A diferencia de la tradicional separación tajante entre los organismos burocráticos, las doctrinas contemporáneas de la administración subrayan la enorme importancia del trabajo colectivo (calidad total), la autoevaluación de los procesos y la atención primordial a las demandas del usuario (círculos de calidad) en cuanto guías de toda la gestión. A tono con estas doctrinas, el diseño institucional a desarrollar trabajará intensamente los procesos y las relaciones entre individuos, usuarios y comunidades, organismos del Gobierno Central, niveles de la administración pública (las instancias sub nacionales) y sectores público y privado. En esto consiste precisamente el control social.

El Ministerio, en cuanto responsable individual del desempeño de conjunto del sector, es el responsable por excelencia de poner en acción e interacción todos estos recursos sociales hasta llegar al mejor servicio que pueda prestar nuestra sociedad. Para conseguir esta singularización de la responsabilidad, ante los usuarios, ante las otras instancias de control y ante el Presidente de la República, los demás organismos de cada sector, incluyendo las Comisiones Reguladoras, las Superintendencias, los organismos financieros especializados y las empresas, los departamentos o los municipios que tienen a su cargo la gestión directa del servicio, deberán operar bajo la coordinación del ministro del ramo y del viceministro correspondiente.

La coordinación por parte del Ministerio supone simplemente compartir y negociar las metas y los planes de desempeño de cada instancia u organismo que interviene en la gestión del servicio. A contrario sensu,esta coordinación no implica la superposición jerárquica del ministro o el viceministro sobre los demás organismos o instancias del sector hasta el punto de negar a éstos la autonomía necesaria para que cada uno de ellos responda individualmente por los resultados y los desempeños de la gestión particular a su cargo. De modo que las Comisiones Reguladoras o las Superintendencias, para citar unos ejemplos, conservarán la autonomía para evaluar las metas para el sector y el cumplimiento de las mismas, y su evaluación y las regulaciones que se desprendan de ella se aplicarán también al ministro y viceministro y les serán exigibles a éstos (ver Diagrama No. 1).

Diagrama 1

 

Expresado en breve, el límite de la coordinación por parte del Ministerio es la autonomía requerida por cada instancia u organismo para que les sea exigible, controlable y evaluable el desempeño en el cumplimiento de su respectiva función. (10)

Instituciones mixtas, que aúnen recursos sociales provenientes de todas las fuentes, públicas y privadas

El nuevo orden institucional habrá de allegar todos los recursos humanos, financieros, tecnológicos y organizacionales disponibles en cada localidad, cada región y el país entero. Habrá de superar, por lo tanto, la separación radical entre los sectores público y privado y habrá de convocar la interacción permanente entre ellos. Los gerentes del sector público dejaron de manejar su propio feudo para convertirse en proponentes de convocatorias a conformar espacios más amplios; han pasado a ser gestores de la optimización de recursos de la sociedad toda. Cedieron parte de su autonomía y su jerarquía, pero ampliaron su radio de acción hasta los últimos confines de la sociedad civil, ya se trate del capital privado, de las comunidades o de los usuarios individuales.

Los límites de este trabajo: supone un orden institucional que está por montarse. Mas allá de las normas de diseño organizacional, lo que se requiere es el cambio de una cultura burocrática inveterada. Etapa de transición.

La introducción de los anteriores principios dentro de la administración pública colombiana no se lograría por decreto. Pensar en gestión, y por consiguiente en controles de gestión y resultados, es pensar en resultados, en eficiencia, en los controles del mercado o de los sustitutos del mercado (los usuarios, la comunidad, los socios que aportan capital en dinero o en especie, etc.); es relegar a un segundo plano los meros controles numérico-formales o controles de conformidad; es liberar la creatividad responsable para lograr identificar y resolver directamente problemas de producción y distribución que afectan a los usuarios y a la comunidad en su conjunto, es dejar atrás el tiempo dedicado por la administración pública a observar y cuidar las normas como si éstas fueran la meta o la misión del Estado; es introducir controles automáticos, eficaces y eficientes, y es orientar los controles hacia la gestión, hacer de ellos cogestores sociales de los servicios. Pensar en la gestión equivale a nada menos que a transformar radicalmente las motivaciones, las expectativas, las operaciones, la eficiencia y los resultados de la gestión burocrática. Es superar los muy arraigados principios y preceptos weberianos, tayloristas y fordistas que han orientado el comportamiento de la administración pública capitalista por más de un siglo y reemplazarlos por los principios y las reglas del management o del postfordismo. (11)

El diseño de transformación organizacional que propone este documento (y que lo supone en su parte propositiva sobre mecanismos de control) es apenas el primer paso; se quedará escrito, como tantas otras recomendaciones y normas legales, de no disponerse el Gobierno todo a efectuar una etapa de transición que siente las demás bases esenciales para esta transformación del comportamiento del funcionario público y de la cultura burocrática. y al quedarse escrito, el nuevo orden institucional serán también letra muerta sobre controles de gestión y resultados. Ha de recordarse, para ilustrar la magnitud del reto de la transición, que la reorganización propuesta no se limita al ejercicio técnico de diseñar el organigrama más eficiente y llenar sus posiciones con las personas más calificadas (lo cual sería ya un paso significativo adelante).

El reto frente a nosotros es, sobre todo, transitar y superar el drama de status que afecta al ministro, al viceministro, al gobierno en su conjunto, al Contralor General de la República, a los contralores departamentales y municipales, mediante el cuestionamiento de su jerarquía tradicional -y el desmoronamiento de las bases de esta jerarquía- para erigir un proceso decisorio negociados consentido, compartido y vigilado (12), basado ahora en el cumplimiento de los designios de los ciudadanos-usuarios y en la aceptación de responsabilidades por el desempeño. (13)