Circulación y tránsito

m) Para buena parte de los municipios colombianos, la administración del impuesto de circulación y tránsito ha estado a cargo del departamento, con resultados limitados como que los recaudos no crecen en términos reales y son distribuidos en proporción a la población y no a la existencia y rodamiento real de parque automotor en el territorio municipal. La alternativa de asumir las funciones de tránsito que les correspondan a los municipios debe, sin embargo, evaluarse mediante la cuantificación de la rentabilidad de este tributo en cuanto a la diferencia entre costo del ejercicio de las funciones y el recaudo esperado, previa determinación del parque automotor correspondiente. En defecto de esta opción, podría fortalecerse la administración departamental y tecnificarse la distribución de recaudos entre municipios.

Otros impuestos

n) Tienen una baja participación dentro de los ingresos tributanos.

o) Al examinar las formas administrativas utilizadas y el costo que ellas generan se observa que las tarifas aplicadas frecuentemente  no cubren siquiera los costos operativos debido, entre otras cosas, a la dificultad para elevar las tarifas sin mejorar previamente la calidad de los servicios ofrecidos y a la actualización de tarifas en proporciones inferiores a la inflación

Ley 12 de 1986

p) En cuanto a la Ley 12 de 1986, aumentó en forma considerable, en términos absolutos, las transferencias a todos los municipios, especialmente a los de población inferior a 100.000 habitantes. Dicho aumento significó un cambio en la estructura de sus presupuestos.

q) Los beneficios fueron mayores en aquellos municipios que tenían resueltas sus necesidades básicas.

r) La cesión adicional tuvo mayor impacto entre los municipios de mayor tamaño poblacional dentro de la categoría de menores de 100.000 habitantes, manteniéndose los diferenciales respecto de los municipios de mayor atraso relativo.

s) La introducción del criterio de eficiencia introdujo inequidades, asociadas a la utilización de la tasa efectiva del impuesto predial como indicador de la misma. Adicionalmente, no se contemplaron mecanismos para mitigar el efecto de presiones adicionales sobre la demanda de servicios en municipios con mayores tasas de crecimiento demográfico.

En departamentos

a) La tributación departamental a duras penas ha mantenido su participación dentro del agregado tributario de todos los niveles.

b) Los ingresos tributarios constituyen la principal fuente de ingresos corrientes. Dentro de éstos, el rubro más importante y que ha tenido una evolución positiva ha sido el impuesto al consumo de cerveza, que contribuyó con alrededor del 60% del total de ingresos tributarios entre 1985 y 1991.

c) Ello no ha dependido de esfuerzos administrativos de los departamentos. Más aun, la administración tributaria es exógena a las organizaciones departamentales, pues los principales impuestos se administran por parte de las entidades responsables del recaudo, que son las mismas productoras de los bienes objeto del impuesto al consumo.

d) En los casos en que se han registrado aumentos sustanciales en los ingresos tributarios, las mejoras se han obtenido como resultado de los esfuerzos de control realizados por otras entidades beneficiarias de esos ingresos, como es el caso del sector salud, en el que la Superintendencia del ramo ha desarrollado un sistema de seguimiento sobre las entidades que recaudan las rentas cedidas al sector (loterías, licoreras, cerveceras, tabacaleras y beneficencias -IRA- ), en procura de solución a la elevada evasión y demora en el giro de la participación que le corresponde al sector en esos recaudos.

e) Al comparar el comportamiento de los recaudos impositivos y la evolución de la economía regional se sigue constatando una baja elasticidad de los tributos, la cual pasó de 1. 1 en el período 1984-1989 a 0.6 entre 1990-1991.

f) Una razón importante del bajo ritmo de los primeros es la verificación de problemas en la gestión, entre los cuales se pueden señalar los siguientes:

-Falta de sistematización.

-Escasa capacitación del personal.

-Ausencia de metas en volumen de recaudos.

-Falta de mecanismos de control.

g) Otras características de la administración tributaria departamental son:

-Recaudo pasivo. La dependencia encargada se limita a recibir la relación de ventas y el giro del distribuidor .

-Registro manual de operaciones de tesorería e informalidad en los soportes de las mismas.

-Interferencia política en la administración de las licoreras.

-Heterogénea y baja productividad de las mismas. Con frecuencia, los ingresos de explotación no alcanzan a cubrir los costos operativos.

-Manejo directo de estampillas para el recaudo del impuesto de licores en las tesorerías, con posibilidades de prácticas ilícitas.

-En los departamentos fronterizos, el recaudo del impuesto de circulación y timbre nacional se ha visto afectado por la circulación de vehículos con placas extranjeras, que no tributan en el país. Estos vehículos llegan a ser una proporción considerable del parque automotor en dichos departamentos.

-El contrabando amenaza en forma significativa los recaudos departamentales, especialmente en regiones como la costa atlántica y en las zonas fronterizas. Mientras no se disminuya la brecha entre precios de productos importados y domésticos, ni se mejoren las condiciones de competitividad, no se logrará desestimular el contrabando.

LA MISION PARA LA DESCENTRALIZACION y LAS IMPLICACIONES DE LOS CAMBIOS CONSTITUCIONALES

Los planteamientos centrales de la Misión sobre descentralización en cuanto a los sistemas tributarios de las entidades territoriales podrían sintetizarse en los siguientes puntos:

Lo dispuesto en los artículos 356 y 357 de la Constitución de 1991 implican un incremento en el nivel de transferencias de la Nación alas entidades territoriales, de 25% de los ingresos corrientes en 1992 a 36% en el 2002. El efecto neto depende de la recomposición del gasto nacional y de la distribución de funciones entre niveles, de la forma de contabilización y de la "evolución de una reforma tributaria que eleve los ingresos corrientes de la Nación en función, inter alia, de las nuevas necesidades que surgen de la reforma constitucional de 1991"  (14)

- "[...] se mantiene la hipótesis de que en cientos de municipios del país los ingresos tributarios totales y por habitante son muy bajos [....] aun a niveles muy bajos de pobreza y de capacidad fiscal este nivel de desempeño parece susceptible de ser mejorado."

- El desempeño fiscal por habitante en los 736 municipios menores de 20.000 habitantes fue de $773 en 1988 (unos $2.209 de 1992, equivalentes tan sólo aun 0.3% del salario mínimo anual de 1992)

- Industria y comercio ha venido ganando importancia relativa dentro del total de ingresos tributarios municipales (pasó de 34% en 1980 a 46.8% en 1988), mientras el predial tiende a caer (pasó de 31.9% en 1980 a 29.7% en 1988, lo cual contrasta con el propósito e incentivo introducido en la Ley 12 de 1986, que buscaba elevar su recaudo en municipios menores de 100.000 habitantes. Sin embargo, algunos indicadores parecen señalar que sí hubo allí un esfuerzo, reflejado en el mayor aumento experimentado entre 1987-1989 en esos recaudos para dicha categoría de municipios, aunque inferiores al incremento alcanzado en la categoría de 100.000 - 200.000 habitantes, que no son objeto de dicho incentivo. Surgen, entonces, dudas sobre la capacidad del incentivo para afectar la conducta fiscal de los municipios a los que se aplica (era una pequeña proporción de la transferencia total, equivalente a 0.5%-0.6% del IVA distribuido a los municipios.

"[...] no parece indicado mezclar los criterios de distribución como lo hizo la Ley 12 de 1986 y como lo hacen los artículos 356 y 357 de la Constitución de 1991. Una cosa es la distribución de recursos con base en la población, que obedece a criterios especialmente redistributivos o de equidad, y otra la asignación de incentivos fiscales que corresponden básicamente a criterios de eficiencia... La parte que corresponde al incentivo, no debería excluir a ningún grupo de municipios, y mucho menos a aguellos que, en principio, tienen una mayor capacidad económica"  Igual ocurre con el artículo 357, que otorga estímulos fiscales a los municipios menores de 50.000 habitantes, precisamente donde va a ser menos efectivo dicho estímulo.

- "La aparente pérdida de la importancia relativa del impuesto predial es muy preocupante, pues este tributo se considera pieza fundamental en el modelo de "escogimiento público local", por sus condiciones para lograr el doble propósito, de eficiencia económico y de desarrollo político e institucional" Se requieren, entonces otros estímulos distintos de los establecidos en la Ley 12 de 1986, con mayores recursos y flexibilidad para adaptarse a las distintas condiciones de la organización y estructura económica territorial.

- "Por último, en relación con el efecto que tienen las transferencias de la Nación sobre el desempeño fiscal local, todo parece indicar que ellas desestimulan el esfuerzo fiscal propio. Al finalizar el año de 1992, las transferencias por concepto del IV A y del situado fiscal a los municipios ya los departamentos duplicarán los ingresos tributarios territoriales.

"Cuando una fuente externa de financiamiento provee recursos en forma automática, en cantidades crecientes, año por año y virtualmente sin ninguna condicionalidad significativa, cómo esperar que el esfuerzo fiscal propio sea una prioridad local real? [...] ¿cómo esperar que estén dispuestos o interesados en participar activamente en el proceso político de escoger y negociar prioridades y en el ejercicio de vigilar rigurosamente los gastos para lograr eficiencia y probidad?

"En síntesis, el análisis adicional hecho en este capítulo no permite descartar la hipótesis de los Capítulos II y IV sobre el bajo desempeño fiscal territorial. Es más, resulta muy difícil no complementar esa hipótesis con la conclusión de que las transferencias nacionales están desestimulando el esfuerzo fiscal propio. [...] La estrategia para la construcción de un nuevo federalismo fiscal sostenible, que lleve aun mayor desarrollo local ya una verdadera autonomía regional, tendrá que partir del rediseño de las transferencias.

En 1991 fue expedida la nueva Constitución, que introdujo cambios sustanciales en los principios de organización estatal. Entre las principales modificaciones se encuentran las siguientes:

Definición por ley de los servicios a cargo de la Nación y de las  entidades territoriales, y los recursos destinados a atender dichos servicios. Situado fiscal y participación en los ingresos corrientes de la Nación; criterios de distribución de los mismos: eficiencia fiscal y administrativa. El municipio adquiere iniciativa para proponer proyectos de ley y proyectos de actos legislativos, con el requisito de que la propuesta sea presentada por no menos del 30%, y del 20% de los concejales del país, en cada caso, respectivamente. También dentro de cada municipio, los habitantes pueden elevar propuestas de acuerdos a los respectivos Concejos.

En materia fiscal, se otorga capacidad a las entidades territoriales para el establecimiento de tributos y contribuciones. Se protegen los recursos de las entidades territoriales, impidiendo que se cambie de destino y nivel los impuestos que les hayan sido asignados. Se les faculta para expedir títulos de deuda pública, bonos, y para contratar créditos externos. Se otorga exclusividad a los municipios para gravar la propiedad inmueble.

Readecuación de los regímenes fiscales de los entes territoriales y de las relaciones fiscales intergubernamentales, en función de las responsabilidades de cada nivel y de la imposición de algunos principios de autonomía como, de hecho, quedó consagrado en la Carta, que deberán traducirse en mecanismos específicos.

Los artículos 300, 313 y 338 de la Constitución regulan en términos generales la materia tributaria en lo territorial.

LAS TENDENCIAS EN CURSO:
DEL PROYECTO DE REGIMEN TRIBUTARIO TERRITORIAL
A LA COORDINACION FISCAL INTERGUBERNAMENTAL

Contenido

Las áreas en las que se concentran los énfasis de la reforma propuesta son: i) la definición de los tributos pertenecientes a cada nivel territorial, ii) la formulación de elementos para garantizar eficiencia en el recaudo, y iii) el control a la evasión y la simplificación de procedimientos.

-Se extiende el concepto de tributo a los impuestos, tasas y contribuciones.

Se intenta desarrollar el concepto de autonomía tributaria territorial mediante el desarrollo de los siguientes elementos:

-Eliminación de la connotación de impuesto en el cobro por la prestación de servicios territoriales, tales como el degiiello, otorgamiento de licencias de funcionamiento, ocupación de vías, arrendamiento de espacio público (ocupación de vías), para convertirlos en tasas, que podrán fijarse libremente, sin necesidad de desarrollo legal (15), con el propósito de que el ciudadano escoja la localización que le permita acceder a servicios más eficientes a un costo más bajo.

-Otorgamiento de autonomía para establecer contribuciones de valorización por beneficio general (reglamentadas por asambleas o concejos) o de interés comunitario (administradas por el alcalde, Junta Administradora Local, de barrio u otra).

-Definición de los impuestos que son propiedad de los entes territoriales, que en consecuencia podrán ser adoptados en forma autónoma por ellos, total o parcialmente, permanente o temporalmente. La ley define el espectro general de los mismos (prohibiendo establecer otros diferentes a ellos), los hechos generadores de los impuestos, sujetos pasivos, bases gravables y tarifas, en armonía con la estructura tributaria nacional, para evitar doble tributación, complejidad y falta de neutralidad y equidad. Se otorga autonomía en materia tarifaria, fijando sólo los límites máximos, a excepción de aquellos impuestos que deban tener una tarifa unificada en todo el territorio nacional (industria y comercio e impuestos departamentales al consumo) y recomendando, como criterio, la simplificación del universo impositivo y la reducción máxima de tarifas, especialmente en tributos más vulnerables al contrabando (licores y cigarrillos).

Como impuestos departamentales (incluido el Distrito Capital) se definen los siguientes:

-Al consumo de licores y vinos.

-Al consumo de cerveza.

-Al consumo de cigarrillos y tabaco.

-Al consumo de gasolina.

-Sobre vehículos.

Se unifica la tarifa de los impuestos al consumo de licores y cigarrillos en 30%, eliminando el IVA que adicionalmente se cobra sobre esos bienes.

Se amplía la base gravable de los impuestos al consumo. Impuestos municipales:

-Industria y comercio.

-Predial.

-Circulación y tránsito.

Industria y comercio se estructura como un impuesto al valor agregado, que busca trasladar el impuesto al adquirente o consumidor final y facilitar el descuento de impuestos trasladados en la adquisición de bienes gravados.

En el predial se propone la unificación de todos los gravámenes sobre la propiedad en un solo impuesto, que deberá servir para captar la plusvalía originada en modificaciones en el uso del suelo y demás factores que producen variaciones en el valor de los predios. La base gravable será el valor comercial de los predios, determinado por el contribuyente en su declaración del impuesto, dejando a la administración municipal la tarea de controlar las declaraciones y practicar ajustes a las bases gravables en caso de inconsistencias; refrenda disposiciones contenidas en la Ley 44 de 1990 (límites al aumento anual del impuesto y distribución en un lapso de 10 años del incremento apagar ocasionado por actualización de la base gravable). Establece un rango tarifario entre el 0 y el 2.5%.

Este sistema no suprime la función de formación y actualización de catastros por parte de las entidades especializadas. Los datos producidos por ellas podrán utilizarse cuando se encuentren discrepancias o inconsistencias en los autoavalúos.

El autoavalúo se hace obligatorio. Para estimular su aproximación al valor comercial se abre la posibilidad de tomarlo como costo fiscal de bienes raíces que tengan carácter de activos fijos, para efectos de determinar la utilidad en su enajenación (objeto del impuesto a la renta o de ganancias ocasionales), como también para la aplicación de la retención en la fuente (sobre la diferencia entre el valor de enajenación y el autoavalúo). Mediante estas dos medidas, se traslada a los municipios el beneficio representado en el aumento del recaudo producido por un incremento de las bases gravables, que antes era captado por un impuesto nacional, al tiempo que se convierte el auto avalúo en un elemento para el control de la evasión.

Se propone un Régimen Procedimental y Sancionatorio unificado, de manera homóloga a lo establecido en el Código Tributario que existe para los impuestos nacionales.

La exposición de motivos reclama como aporte de la reforma el dotar de mayor neutralidad y equidad al sistema impositivo como un todo, al hacer más unificada y coherente la estructura tributaria, aunque más discrecional en su definición por parte de los entes territoriales; y al establecer los impuestos al consumo y el de industria y comercio sobre la base del valor agregado, permitiendo eliminar el sistema de "impuestos en cascada", que discriminan contra la inversión, al posibilitar el descuento de impuestos liquidados en la adquisición de bienes que constituyan costo o que hayan sido gravados.

Elementos comunes e innovativos

-Definición, por extensión, de la estructura tributaria territorial y prohibición de imposición de nuevos impuestos o contribuciones.

-Unificación de las estructuras tributarias y sistemas de tasas y contribuciones territoriales, en busca de eficiencia y estímulo a la libertad de elección por parte del contribuyente o usuario, de mejores servicios a más bajo costo.

-Simplificación de las estructuras tributarias y de los procedimientos y trámites, parte de los cuales se proponen para ser ejecutados por contratación con el sector privado (censo de contribuyentes, recepción de declaraciones, facturación, cobro, recaudo y en algunos casos fiscalización).

-Concentración de la función legislativa en la determinación de bases gravables y límites tarifarios, dejando mayor autonomía para la reglamentación de la administración tributaria en las entidades territoriales.

Aproximación a una evaluación de las tendencias en curso

En cuanto a eficiencia y eficacia.

a) No se ha planteado el problema de la eficiencia como un objetivo específico, menos se han asignado herramientas adecuadas para alcanzarla. La ineficiencia de la intervención estatal ha sido tratada de manera puramente ideológica, sin considerar la relación existente entre los recursos administrativos, humanos y financieros efectivamente disponibles, frente a los objetivos a los cuales se aplican.

b) El argumento de las dos últimas misiones sobre finanzas intergubernamentales, que relaciona aumento de las transferencias de la Nación hacia los entes territoriales con disminución del esfuerzo fiscal, en ambos casos está pobremente sustentado.

c) En la Misión para la Descentralización se acude a examinar la proporción entre ingresos por transferencias y desempeño fiscal per cápita, señalando que en las categorías inferiores de municipios, pero no exclusivamente en ellas, estas dos fuentes de ingresos se encuentran en una relación de 5 a 1 (aunque en el ejemplo suministrado la relación es de 4 a 1), con tendencia a aumentar (nuevamente con un error en el texto, pues se refiere a la proporción encontrada en 1989 y se afirma que la relación crece desde 1985).

d) Las fallas de cobertura del sistema impositivo permiten privatizada captación del excedente. Además, hay traslado completo del impuesto al consumidor .

e) En cuanto a la adecuación de la administración municipal a la gestión de recursos propios, pueden señalarse algunos puntos preocupantes, relacionados con la existencia -en municipios pequeños- de una tesorería, con planta de personal de tamaño limitado a su titular y a un recaudador; en casos un poco más complejos, hay también un juez de rentas y ejecuciones fiscales y dos o tres auxiliares. Pero en ambos, el problema fundamental es la escasa capacitación en las funciones a su cargo y, en vista de la elevada rotación de los funcionarios, dificultades para ejecutar un programa orientado a superar tal debilidad.

f) La eficiencia en la determinación, facturación y recaudo de impuestos es muy baja, especialmente en el impuesto predial; se desconocen las normas, las cuales, además, son inflexibles y de difícil aplicación en municipios atrasados, no se cuenta con instrumentos ejecutivos y coactivos, la dispersión de impuestos y tarifas disipa la limitada capacidad administrativa disponible.

g) En general, no existen códigos fiscales y, cuando hay, se trata de un conjunto de normas que rigen los procedimientos formales y señalan los límites a la gestión, mas no sirven de instrumento para mejorarla.

h) En departamentos, los esfuerzos administrativos han estado orientados a asumir las nuevas funciones de apoyo y supervisión sobre las administraciones municipales, antes que a mejorar su propia administración que, como se anotó, es bastante pasiva y carente de mecanismos de control sobre las distintas etapas de la administración impositiva. Solamente los departamentos más desarrollados y los de la región cafetera, con apoyo de los CORPES, han mejorado simultáneamente su capacidad de gestión.

En cuanto a equidad

a) La Nación y el municipio no cuentan con instrumentos adecuados para imprimir elementos de equidad al proceso. La estructura tributaria municipal y departamental es bastante precaria, no consulta la capacidad de pago real de los contribuyentes y descansa en impuestos que llevan implícitas las tendencias concentradoras de riqueza y, por tanto, de las posibilidades de crecimiento. Los mecanismos adoptados por la Nación para corregir tales desequilibrios no hacen más que acentuarlos.

b) En el predial, la no formación de un catastro nuevo (excepto en un municipio) ha implicado la imposibilidad de que el gravamen capture los cambios en los valores comerciales de los predios, constituyéndose en una fuente importante de inequidad, lo cual se agrava debido a la enorme dispersión en la contribución per cápita entre los diferentes municipios.

c) Desde su diseño, el impuesto de industria y comercio se configuró como un tributo antitécnico, que generaba gravamen en cascada, doble tributación e inequidades, pues favorecía a las actividades más integradas verticalmente.

d) En municipios pequeños, la imposibilidad de aplicación de la normatividad correspondiente al impuesto de industria y comercio ha permitido la supervivencia de las tarifas específicas, dando lugar a la prevalencia de diferencias significativas en los gravámenes a actividades similares en un mismo municipio y a gravámenes diferentes para actividades idénticas en municipios diferentes. La mayor inequidad resultante se expresa en la cobertura incompleta del gravamen.

e) En cuanto a lo dispuesto en la Ley 12 de 1986, la aplicación del mecanismo propuesto para premiar el esfuerzo fiscal se convirtió en factor de inequidad.

De otra parte, el diseño utilizado para la distribución de las transferencias basado en parámetros poblacionales mantuvo inmodificadas sus características de inequidad, pues resultaba inevitable que fueran absorbidas en mayor proporción por los municipios y regiones de mayor tamaño demográfico.

g) Sólo después de la expedición de la Constitución de 1991 y con el diseño de la nueva Ley de Recursos y Competencias se han incorporado nuevos criterios de distribución, asociados a la atención de necesidades básicas insatisfechas y al estímulo al esfuerzo fiscal, a la eficiencia administrativa y progreso alcanzado en calidad de vida.

h) Los problemas de equidad también se observan o reflejan en la capacidad de gasto resultante luego de operar los mecanismos tributarios y los regímenes de transferencias. Hay grandes diferenciales que no han sido atenuados con la aplicación de las normas vigentes; al contrario, éstas parecen haberlos profundizado, con la ayuda de las desigualdad existente en las posibilidades de acceso al crédito y con la forma de distribución de regalías.

En cuanto a su impacto sobre el equilibrio regional.

El único impuesto que podría otorgar alguna discrecionalidad para regular los flujos de actividades y los desequilibrios urbano rurales es el impuesto predial; sin embargo, dado que la mayor parte de los municipios son relativamente nuevos, no se han formado aún los catastros de la parte rural, no existe una titulación adecuada y continúan bajas las tarifas, se pierde la oportunidad de gravar la riqueza rural y, por esa razón también, la posibilidad de atenuar los desequilibrios, fundados en el predominio de actividades extractivas, que no generan enlaces en las economías locales urbanas.

Los efectos a esperar dentro de este contexto en materia del Impuesto de Industria y Comercio, son virtualmente nulos, pues corresponden a actividades que, de antemano, presentan altos grados de concentración.

En cuanto al tratamiento dado a lo diferencial.

El municipio colombiano es heterogéneo. La mayor parte de las localidades son pequeñas poblaciones, con exiguas capacidades fiscales, financieras y administrativas, de origen electoral. No obstante, las normas expedidas fueron de carácter genérico, no hacían distinciones y le daban tratamiento igual a esas unidades heterogéneas. En relación con la planeación, ejecución, control y seguimiento. Aunque se les dio alguna discrecionalidad en la fijación de tarifas y en la actualización y modernización de su estructura tributaria, ha sido difícil el uso espontáneo de esas facultades.

Para garantizar el desarrollo y aplicación de las normas que reformaron la administración tributaria en los entes territoriales se dispuso de una serie de mecanismos que permitieran hacer un seguimiento, por parte de los departamentos (principalmente por intermedio de las oficinas de planeación) y, más recientemente, por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda. También las entidades de fomento (ESAP, IGAC, corporaciones e institutos departamentales de desarrollo) han venido realizando funciones de apoyo y supervisión de la gestión tributaria, así como los organismos de crédito (FFDU y FINDETER), por medio de condiciones para su aprobación.

En algunos casos, para superar esas dificultades se accionaron instrumentos coactivos por parte de los departamentos (como condición para sancionar los regímenes tributarios y demás disposiciones municipales).

Los planteamientos presentes en el discurso que acompañó los debates realizados en la Asamblea Constituyente, la Misión para la Descentralización y la propuesta de Régimen Tributario Territorial están orientados a darles una mayor autonomía para la determinación de los impuestos, sus tasas y las formas de administración.

En cuanto al ordenamiento territorial.

La constitución y el proyecto de Régimen Tributario Territorial definen una estructura tributaria para cada nivel territorial. Sin embargo, para efectos de la conformación de la hacienda pública en los nuevos niveles, este último se limita a señalar que algunos de los impuestos propuestos para departamentos y/o municipios podrán establecerse en ellos.

Respecto a los efectos sobre la estabilización. El desarrollo de la descentralización administrativa va desde el apoyo a los municipios en la solución de sus necesidades mediante la creación de instrumentos ad hoc y el aumento de las transferencias, hasta buscar en el estímulo a la dinámica y modernización de las finanzas regionales los medios para dejar en manos de éstas, nuevas funciones y obligarlas a cubrir los niveles "marginales" de satisfacción de necesidades.

¿Otorga derechos al municipio para disponer de los medios que requiere la solución administrativa de los problemas locales?

¿Se considera como meta mínima la resolución de los problemas básicos para los grupos de más bajos ingresos?

¿Obedece el proceso a una búsqueda real de mayores niveles de eficiencia? ¿Cómo se lograrían?

¿Hay precisión sobre el costo de las demandas insatisfechas, la disponibilidad de recursos para atenderlas y su programación en el tiempo?

¿Qué bases existen para esperar que el proceso impulsado configure subsistemas regionales estables?

¿Más de la participación que se ofrece con las reformas garantiza una más pronta y fácil superación de los problemas municipales.

En cuanto a la participación comunitaria.

Dentro de la Ley 11 de 1986 se incluyó como atribución de las Juntas Administradoras Locales, la posibilidad de recomendar la aprobación de determinados impuestos y contribuciones para su respectiva comuna; el proyecto de Régimen Tributario Territorial también lo plantea. Sin embargo, no parece viable en los municipios más atrasados, de menor tamaño poblacional y de menor tradición participativa.

La capacidad de manejar políticamente las cargas fiscales y el desconocimiento del costo de oportunidad que representa su manejo irresponsable frente a las necesidades del municipio, se constituyen en puntos de alto riesgo y vulnerabilidad para el proceso que se viene adelantando. Solamente una transparencia muy grande en el manejo de estos recursos y una presencia muy activa de la comunidad en el proceso de toma de decisiones podrían significar un verdadero cambio en nuestra cultura política, directamente relacionado con la posibilidad de hacerle frente a los problemas locales.

Ilustración de lo antes dicho es la renuencia observada en todos los municipios a implementar las normas respecto del predial y la multiplicidad de tarifas en Industria y Comercio que casi permitirían identificar a los beneficiarios de esos tratamientos especiales.

APENDICE

Normas sobre impuestos municipales y departamentales expedidas con posterioridad a la Ley 14 de 1983 y hasta 1990.

Se presenta una listado de las mismas. Solamente se amplía información en los casos en que se considera pertinente.

Impuesto predial. Sobretasa de levantamiento catastral

Decreto 3496 de 1983. Objetivos de las entidades catastrales; definición de catastro; aspectos físicos, jurídicos, fiscales, económicos; avalúo catastral; formación; actualización; conservación; ciclos; determinación del reajuste; inscripción catastral; inscripción y avalúo de predios o mejoras no incorporadas al catastro; vigencia fiscal; aplazamiento de vigencia y reducción de índices de reajuste del avalúo catastral; autoestimación del avalúo; remisión y aceptación de la estimación; información de los avalúos; revisión y notificación de cambios en la conservación catastral; instancias en el catastro, recursos y plazos; normas catastrales, vigilancia de los procesos y asesoría; certificados catastrales; avalúos administrativos; expropiación de inmuebles; vivienda popular y pequeña propiedad rural, y sanción moratoria

Ley 55 de 1985. Facultad para gravar con impuesto predial los bienes inmuebles de entidades descentralizadas del orden nacional.

Decreto 1597 de 1985. Etapas y gradualidad para la aplicación de ajustes en el avalúo por formación catastral de predios rurales dedicados a actividades agropecuarias.

Ley 75 de 1986. Determinación del avalúo fiscal; ampliación del plazo a 7 años para formar o actualizar los catastros por parte de las autoridades catastrales, y modificación de los porcentajes de ajuste automático

Decreto 090 de 1986. Categorías de precios para tierras rurales, urbanas y metro cuadrado de construcción.

Decreto Extraordinario 1333 de 1986. Intervalos entre actos de formación y actualización catastral; porcentajes de ajuste automático; descuento del impuesto de patrimonio una parte del impuesto predial; sanciones por mora en el pago de impuestos predial, industria y comercio, circulación y tránsito.

Resolución de IGAC 2555 de 1988. Definición de catastro y aspectos que comprende; unidad orgánica catastral; zonas del municipio; predios; objetivos; costos catastrales; gratuidad del catastro; sistemas de medida; operaciones de la formación catastral; documentos; anotaciones de los propietarios o poseedores; inscripción de ejidos, resguardos indígenas, reservas nacionales, parcelaciones del 1NCORA, predios vacantes, urbanizaciones, parques cementerios y otras parcelaciones; elementos del avalúo catastral; clasificación de in muebles por ubicación, destino económico, usos del suelo y/o precios; clasificación de mutaciones catastrales; autoavalúo, requisitos y prueba; silencio negativo en peticiones y recursos, silencio positivo en autoavalúos.

Ley 50 de 1984. Cesión de la sobretasa para levantamiento catastral a municipios de población inferior a 100.000 habitantes. La Ley 9 de 1989 aclara que ésta se puede seguir cobrando por los municipios.

Decreto 2498 de 1989. Reajuste para 1990, de 15.2% en avalúos formados o actualizados entre 1984 y 1988; y de 23.1% en los predios formados antes o sin formación.

Decreto 3075 de 1989. Obligación de reportar el valor de recaudos del impuesto predial en 1989 al Ministerio de Hacienda, Dirección General de Presupuesto, para efectos de liquidación de la cesión adicional del IV A.

Ley 44 de 1990. Esta última introdujo el autoavalúo para la determinación de la base gravable del impuesto predial.

Con la aplicación de la Ley 44 de 1990 se unificaron los impuestos predial, parques y arborización, la sobretasa de levantamiento catastral y la contribución de desarrollo municipal bajo el nombre de Impuesto Predial Unificado; se amplió el rango de tarifas, dejándolo entre 0 y 16 por mil y se establecieron incrementos anuales de la base gravable según el índice de inflación.

Impuesto de estratificación socioeconómica

Establecida por la Ley 9 de 1989, a cargo de propietarios o poseedores de viviendas clasificadas en los estratos medio-alto y alto de municipios con población superior a los 100.000 habitantes; con una tarifa entre 1.5 y 5 por mil del avalúo catastral, diferenciada por estrato; destinado en un 50% a adquisición de terrenos para construcción de viviendas de interés social y para alimentar un fondo de habilitación de viviendas de estrato bajo que carezcan de servicios de acueducto y alcantarillado.

Impuesto de parques y arborización
Decreto extraordinario 1333 de 1986.

Contribución de valorización
Decreto extraordinario 1333 de 1986.