EL SISTEMA TRIBUTARIO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES DENTRO DE LA ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACION*

Ariel Cifuentes Noyes**

* Este trabajo contó con la colaboración de Alejandro Reyes Quintero, en el procesamiento de la información estadística.

** Magistrado de la Corte Constitucional. Consultor de la Fundación Friedrichl Ebert de Colombia, FESCOL.

INTRODUCCION

El desarrollo reciente de acciones dirigidas a reestructurar los instrumentos fiscales que sustentan el proceso de descentralización colombiano ha renovado la discusión sobre el desempeño fiscal territorial, su potencial de generación de rentas propias, la eficacia de acciones dirigidas a modernizar y robustecer los tributos territoriales y el diseño de un sistema de transferencias que distribuya más equitativamente los servicios y el bienestar para la población, sin constituirse en desestímulo para la realización de esfuerzo fiscal propio de las administraciones subnacionales.

Desde la promulgación del Informe Final de la Misión de Finanzas Intergubernamentales, se han registrado hechos que han modificado las estructuras hacendísticas de las entidades territoriales y las relaciones fiscales entre éstas y la Nación. La expedición de una ley que intentaba modernizar los tributos departamentales y municipales, el aumento de las dos principales transferencias que financian a esos niveles, el desarrollo de un amplio programa de traslado de funciones hacia los entes territoriales, la reforma constitucional, los resultados de la Misión para la Descentralización y la presentación de proyectos de ley para la expedición de un Régimen Tributario Territorial constituyen abundante material para intentar un análisis, a título de balance, sobre lo ocurrido a lo largo de una década de transformaciones y agitación de propuestas.

Para cumplir este cometido, este trabajo se ha organizado haciendo referencia a cada uno de los hitos mencionados, para concluir en el análisis de los resultados, en la identificación de tendencias, tanto en el discurso como en las reformas, y en la formulación de algunos elementos a ser considerados como fundamento de una estrategia global (de descentralización) alternativa a la que esbozan el discurso y las reformas mencionadas.

El primer capítulo se refiere a la situación de las finanzas territoriales a comienzos de la década, en comparación con el fisco nacional y el consolidado del sector público colombiano; en el segundo, se alude a los planteamientos de la Misión Bird- Wiesner sobre Finanzas Intergubernamentales y a las recomendaciones generales el tercero, se refiere a las reformas adoptadas en desarrollo de dichas recomendaciones: la Ley 14 de 1983, la Ley 12 de 1986 y las demás normas que reglamentan o modifican aspectos específicos de la materia contenida en dichas leyes; en el cuarto capítulo se traen a colación las modificaciones introducidas por la Constitución de 1991; el quinto, sintetiza los planteamientos centrales de la Misión para Descentralización; en el sexto capítulo, se elabora una síntesis del contenido de los últimos proyectos presentados para el establecimiento de un régimen tributario para las entidades territoriales; el séptimo contiene una evaluación de los resultados obtenidos con la reformas y del contenido del discurso y de los proyectos de ley; finalmente, se identifican algunos elementos para la posterior formulación de una estrategia fiscal alternativa, como parte constitutiva de un modelo más coherente de descentralización.

ANTECEDENTES

Según datos de la Misión Bird-Wiesner (1), en 1967 el nivel nacional generaba el 73.7% de los ingresos tributarios totales, un 16.6% era recaudado por el nivel departamental y el 19. 7% correspondía al nivel municipal. Para 1978, la Nación había elevado su participación a 84.5%; los departamentos habían perdido 6.6 puntos porcentuales en su participación (más de una tercera parte), situándose en 10% de los ingresos tributarios; también los municipios habían perdido peso en el consolidado tributario (43%), para llegar a contribuir con tan sólo un 5.5% de dicho total.

Sobre esta base se elaboró el diagnóstico de la Misión, que mostraba una exigua capacidad de generación de recursos propios por parte de las entidades territoriales, reflejo de instrumentos fiscales antitécnicos, heterogéneos e inelásticos al crecimiento de la actividad económica. Esto no sólo era indicativo de un rol marginal en la gestión de ingresos públicos, sino que se manifestaba en la necesidad de movilizar hacia ellas recursos de la Nación, por medio de transferencias, para atender sus necesidades de gasto.

En efecto, los recaudos tributarios departamentales pasaron de contribuir con el 49.5% de los ingresos totales de este nivel en 1967, a 27.2% en 1978 (2); perdieron 22.5 puntos porcentuales, o sea un 46% de su peso dentro del total. Esa pérdida fue compensada con transferencias nacionales, las cuales pasaron de aportar un 19.3% del total de ingresos departamentales en 1967 a 38% en 1978.

Para el caso municipal, los impuestos generaban el 30% de los ingresos totales en 1967 y pasaron a 18.7% en 1978, con una pérdida de participación del 38%, compensada en parte con transferencias, que ampliaron su participación de 7.7% a 12.5% en el mismo lapso; como también con otros ingresos no tributarios (operación comercial de empresas públicas municipales), cuyo producto pasó de significar un 35.4% de los recursos totales en 1967 a 44.5% en 1978. (3)

Así, según la Misión, se configuraba una inadecuada estructura fiscal del sector público colombiano, pues en ella los entes territoriales no contaban con la solvencia financiera necesaria para atender sus responsabilidades y era necesario mantener un sistema de transferencias basado en la distribución sin contraprestación de una proporción considerable de recursos de la Nación, lo cual desestimulaba la realización de esfuerzo fiscal en la generación de rentas propias por parte de las primeras. Esta situación se caracterizó como pereza fiscal y, junto con la proliferación de rentas de destinación específica, recibieron la denominación de laberinto fiscal, considerado como problema central de la organización fiscal colombiana.

El crecimiento real anual de los ingresos tributarios departamentales entre 1967 y 1981 fue de 1.7% ; el de los tributos de los municipios capitales fue de 2.3%, en ambos casos inferior al crecimiento promedio de la economía y al crecimiento demográfico. Al considerar el subperíodo 1977-1981, dichas tasas fueron del 3.8% y 4.1%.

En el caso de los departamentos, el renglón de rentas más dinámico en el período completo fue el impuesto al consumo de licores (con un crecimiento del 2.8%), seguido del impuesto al consumo de cerveza (2.3%).

Se registraba también una gran disparidad en la tributación departamental per cápita. En 1968, Cundinamarca, con el nivel más alto, tenía un ingreso tributario real por habitante de $293, mientras en la Guajira sólo se generaban $39 por habitante; en 1975 esos dos departamentos pasaron a generar $273 y $31 por habitante, respectivamente. El nivel promedio real de tributación pasó de $149 a $116 en el mismo lapso; durante el período, el ingreso tributario departamental como proporción del ingreso personal pasó de 3.4% a 2.1 %. Debido a los grandes diferenciales registrados en esfuerzo fiscal, (4) en 1975 solamente 7 de un total de 22 departamentos se situaron por encima del promedio en el índice nacional (equivalente a 100). (5)

También la elasticidad de los tributos con respecto al ingreso departamental (producto interno bruto) era baja y desigual entre regiones. Frente a un promedio de 0.73 para el caso del impuesto al consumo de cerveza, el valor más alto, para el Valle, fue de 1.66 entre 1967 y 1975, mientras que el más bajo fue de 0.59 para Cundinamarca (Tabla 11-5 del mismo informe). En el caso del impuesto al consumo de licores, la elasticidad promedio fue de 0.87 , con niveles entre 0.31 (Magdalena) y 1.52 (Caldas). En el impuesto al consumo de tabaco, la elasticidad promedio fue de 0.77, con un nivel mínimo de 0.19 (Guajira) y máximo de 1.13 (Sucre).

En el caso de los tributos municipales, el impuesto predial generaba en 1978 el 30.8% de los ingresos tributarios totales (incluida la contribución de valorización); el de industria y comercio, un 26.2%; la valorización, un 15.2% y los demás impuestos un 27.7%. De dicho total, un 68.1% se generaba en las tres ciudades principales, un 14.8% en las demás capitales departamentales y sólo un 12.1% en el resto de municipios. La tributación per cápita era de $713 en el primer grupo, de $269 en el segundo y de $75 para el tercero, con un promedio general de $264 por habitante (6).

Para los municipios capitales, entre 1967 y 1978 el impuesto de industria y comercio registró un comportamiento bastante dinámico; al considerar los municipios no capitales se observaba un crecimiento real negativo tanto en industria y comercio, como en el predial. Su contribución a la generación total de recaudos tributarios municipales pasó de 17% en 1967 a 28% en 1979.

Excluidas Bogotá  (7) y Medellín, la tarifa efectiva del predial en 1980 era de 10.7 por mil en Cali, de 10.1 por mil en Barranquilla; entre el 1.2 por mil (Villavicencio) y el 4.1 por mil (Pasto) en las demás capitales y de 2.4 por mil en promedio para los municipios restantes  (8).

Para 1980, los ingresos tributarios nacionales representaban un 10.6% con respecto al PIB; los tributos departamentales, un 1.6% y los municipales, un 0.7%. Dentro del consolidado de ingresos tributarios del sector público colombiano, los impuestos nacionales aportaban un 82.2% del total, mientras los departamentales contribuían con 12.4% y los municipales con 5.4%.

De otra parte y, quizás, más importante porque determina la justificación real y el objetivo más inmediato de las reformas emprendidas entre 1982 y 1983, la situación de las finanzas nacionales acusaba un estado crítico, manifiesto en la situación del déficit fiscal -extendido también al orden territorial-; alta inercia en la presupuestación de los gastos, agudización de tendencias inflacionarias, estimulada por la exacerbada utilización de mecanismos inflacionarios para el financiamiento del déficit público; elevados niveles de evasión y elusión fiscal, sumadas a la carencia de autonomía y a la debilidad de la administración tributaria. Finalmente, la recesión constituía elemento central del entorno dentro del cual se formularían las medidas de reforma fiscal (9).

La Misión sobre Finanzas Intergubernamentales partió de la base de considerar globalmente los instrumentos estatales con los cuales pueden modificarse las condiciones del desarrollo regional: las políticas sectoriales, la política fiscal nacional, su estructura tributaria y la política tarifaria de los servicios públicos.

De otra parte, ocupa lugar central la formulación de recomendaciones para fortalecer los recursos fiscales territoriales, bajo la consideración de que las ciudades mayores y los departamentos más ricos podrían autofinanciar la expansión de sus servicios públicos.

Complementariamente, se debería ajustar los sistemas de transferencias, para compensar la debilidad fiscal de los entes territoriales que poseían los más bajos niveles de ingreso y producto per cápita.

Dado que una reforma más profunda de los sistemas de transferencias requería de una reforma constitucional, el énfasis quedó en el ajuste de los instrumentos fiscales territoriales, preservando sin modificaciones profundas dichos sistemas.

Se consideró que los impuestos predial, industria y comercio y la valorización podrían constituir una fuente importante de recursos municipales. Habría que solucionar la tendencia al erosionamiento del valor de la base gravable del predial, agudizada en coyunturas inflacionarias; en industria y comercio, habría que unificar y modernizar las bases gravables y las estructuras tarifarias, y recurrir más ampliamente al financiamiento de obras por valorización.

Las recomendaciones generales para el fortalecimiento de los ingresos tributarios territoriales se dirigieron a los siguientes puntos:

-Modernizar las estructuras tributarias.

-Mejorar la capacidad de respuesta de los instrumentos tributarios frente a los cambios en los valores de los bienes o transacciones sujetos a impuestos.

-Unificar las bases gravables de los impuestos, utilizando para ello los modelos y experiencia desarrollados en algunas ciudades y departamentos .

-Automatizar, en lo posible, los ajustes de las bases gravables, especialmente para el predial (10)

-Entre la opción de transformar el impuesto de industria y comercio en impuesto a las ventas al detal o fijar la determinación de su base gravable en los ingresos brutos, por simplicidad se prefirió recomendar esto último.

-Reemplazar tarifas específicas por proporciones ad valorem

-Definir, en lo posible, rangos de tarifas a ser adoptados por parte de las corporaciones públicas en las respectivas entidades territoriales (especialmente para predial e industria y comercio).

LAS REFORMAS ADOPTADAS: FORMULACION Y RESULTADOS

Vistas en conjunto con las demás medidas que desarrollaron las bases de la descentralización en la década pasada, las reformas significan un cambio en la organización política y administrativa de las entidades territoriales, que vino a formalizarse aun más con la expedición de la Constitución de 1991.

Es dentro de este contexto de complementación con las mayores responsabilidades políticas y administrativas, en el que se enmarcan la Ley 14 de 1983, de fortalecimiento de las Entidades Territoriales, la Ley 12, que redistribuye la cesión del IVA y las demás medidas reglamentarias. Las reformas introducidas se propusieron como las bases para dotar a las administraciones territoriales de instrumentos financieros e institucionales potencialmente útiles para producir cambios en su participación dentro de la generación de recursos públicos y en la gestión de los principales servicios públicos.

Objetivos generales

El deterioro de los fiscos de las entidades territoriales ha sido, en las dos últimas décadas, preocupación constante para el Gobierno Nacional. Así lo señalan los continuos esfuerzos por reorganizar las finanzas intergubernamentales, tales como los realizados por la Misión Musgrave, la reforma del 68, los estudios previos a la convocatoria de la Asamblea Constituyente y la Misión Bird-Wiesner. Los diagnósticos coincidían en señalar el carácter específico de los gravámenes y la heterogeneidad y dispersión de la base tributaria como las principales causas de la postración fiscal de las entidades territoriales. Esto impedía ajustar el valor de los recaudos al proceso inflacionario y al mayor valor de los bienes, productos y transacciones objeto de los impuestos. Para corregir estas deficiencias, la Ley 14 de 1983 estableció el sistema ad valorem (porcentual) para las tarifas de los gravámenes afectados y proveyó los elementos normativos para unificar las tarifas, bases gravables, sujetos responsables, etc.

Complementariamente, se dispuso una ampliación sustantiva de las transferencias del IVA para los municipios, basada en criterios que pretendían, como objetivo explícito y fundamental, favorecer a las localidades más pequeñas y, consecuentemente, más débiles. Con ello, se rubricaba la voluntad de robustecer fiscal y financieramente a los municipios, incluyendo los centros urbanos más atrasados y distantes de la dinámica económica y social, para ponerlos a tono con las nuevas funciones y responsabilidades que se les atribuyeron.

Ley 14 de l983

Objetivos

a) Modernizar la estructura tributaria de los departamentos y municipios, a fin de adecuarla para captar las variaciones en el valor de la riqueza generada y en las transacciones efectuadas en las respectivas jurisdicciones.

b) Unificar la definición de la materia imponible y de los sujetos responsables, en cada uno de los impuestos afectados.

c) Determinar la base gravable de estos impuestos, con criterios y sistemas de medida homogéneos.

d) Establecer tarifas ad valorem, rangos dentro de los cuales sean fijadas y, en los casos pertinentes, topes mínimos ajustables para el impuesto.

Contenido de la reforma

a) Impuesto predial y complementarios

i. Modificó la base gravable mediante la actualización de los avalúos con incrementos del 10% anual por cada año de atraso, hasta por un período de 15 años; ajustes automáticos de acuerdo al índice de precios de la tierra, por un período no mayor de 5 años, y formación y actualización del catastro de todos los municipios del país a más tardar a diciembre de 1988.

ii. Estableció un rango de tarifas entre el 4 y el 12 por mil, sin perjuicio de que los municipios conservaran las que tenían con anterioridad a la expedición de la ley, en el caso de que no fueran menores del 4 por mil.

iii. Formuló normas administrativas y procedimentales para el manejo del impuesto, respecto de los límites para la renta de goce, cambios en las deducciones por concepto del impuesto de patrimonio, y desvinculación de las tarifas de servicios públicos, del avalúo catastral.

b) Impuesto de Industria y Comercio. Definió como materia imponible todas las actividades comerciales, industriales y de servicios ejercidas o realizadas en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, cumplidas con carácter permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

ii. Estableció por base gravable el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediato anterior, con exclusión de las devoluciones provenientes de ventas de activos y exportaciones, recaudo de impuestos y percepción de subsidios.

iii. Señaló un límite para las tarifas, del 2 al 10 mensual para actividades comerciales y de servicios y del 2 al 7 por mil para actividades industriales.

iv. Incorporó el impuesto de avisos y tableros, como el 15% del valor liquidado por Industria y Comercio. Igualmente, extendió el impuesto al sector financiero, con tarifas particulares para cada tipo de intermediario financiero.

c) Impuesto municipal de circulación y tránsito sobre vehículos automotores.

Unificó la tarifa del 2 por mil sobre el valor comercial de los vehículos, de acuerdo a la tabla de valores publicada anualmente por el INTRA.

d) Impuesto al consumo de cigarrillos.

Derogó todos los gravámenes existentes para cigarrillos nacionales y extranjeros, estableciendo en su lugar un impuesto único ad valorem del 110%.

e) Impuesto al consumo de licores.

Estableció una nueva modalidad tarifaria única nacional, igual al precio promedio nacional de la botella de aguardiente de 750 cc. Para otras bebidas alcohólicas destiladas y fermentadas definió tarifas diferenciales.

f) Impuesto de timbre sobre vehículos automotores.

i. Unificó la base gravable como el valor comercial del automotor.

ii. Definió un rango de tarifas crecientes, entre el 8 y el 25 por mil, de acuerdo al valor del vehículo, con un mínimo de $800, reajustable.

iii. Señaló la exención de los vehículos de servicio público, de las entidades oficiales, los buses de transporte escolar, la maquinaria agrícola y la destinada a la construcción de vías públicas.

iv. Dio destinación específica a los recaudos, asignando un mínimo del 80% para inversión y/o servicio de la deuda.

g) Impuesto y subsidio a la gasolina motor .

Modificó las tarifas específicas del impuesto a la gasolina, por una ad valorem del 0.6 por mil para 1984 y del 1.0 por mil desde 1985. De manera similar modificó las tarifas correspondientes al subsidio a la gasolina, fijándolas en 0.9 por mil para 1984, 1.8 por mil para 1985 y 2 por mil desde 1986.

Ley 12 de 1986

Esta ley tenía entre sus propósitos: i) fortalecer los fiscos de los municipios, complementando lo dispuesto en la Ley 14 de 1983; ii) fortalecer los municipios con menos de 100.000 habitantes, otorgándoles una porción adicional de la cesión del IVA;
iii) propiciar un aumento de eficiencia administrativa y fiscal en los municipios, con incremento en los recaudos en sus impuestos; iv) asignar a la administración municipal funciones correspondientes al ámbito local, y complementar las demás reformas políticas, fiscales y administrativas descentralistas ; v) garantizar la destinación a inversión de una porción de las transferencias del IVA a los municipios, y dar impulso a entidades de apoyo a los municipios en capacitación, asistencia técnica y crédito (ESAP, IGAC y FFDU)

Medidas Complementarias

Las principales normas reglamentarias de la Ley 14 de 1983 se relacionan en el Apéndice

Resultados

Características generales de las reformas ejecutadas

a) Exceso de pragmatismo en su formulación, hasta configurar soluciones eclécticas, sin una línea teórica clara.

b) Reiteración de "costumbres" en la forma de administrar los impuestos, por acumulación de disposiciones reglamentarias para transformar la realidad, dispersas en múltiples normas, a falta de un régimen orgánico, que solamente ahora se propone adoptar, pero que no ha sido bien recibido, porque en su presentación se han invocado otros argumentos.

c) Incongruencias en la redefinición de las relaciones fiscales intergubernamentales, al recurrir -alternativa y erráticamente- a mecanismos que refuerzan la autonomía (soberanía fiscal) de los entes territoriales y a otros que reviven el control e injerencia de la Nación (control para la determinación del monto de las transferencias y sobre su destinación, control sobre la gestión para el otorgamiento de crédito).

d) Reedición de instrumentos que universalmente tienden a desaparecer (doble tributación).

Efectos globales sobre la estructura fiscal territorial

a) La aplicación de las reformas introducidas por la ley ha significado un incremento absoluto en los ingresos fiscales locales y departamentales.

b) La aplicación no homogénea y parcial de las normas, junto con las disparidades económicas y administrativas de estas entidades, acentuaron las diferencias interregionales e intermunicipales.

c) El retraso en la formación de catastros y la política de tarifas mínimas han significado pérdida real de ingresos potenciales para los municipios.

d) Las dificultades afrontadas para la aplicación de las reformas al Impuesto de Industria y Comercio han obligado a la mayoría de los municipios a preservar los antiguos mecanismos administrativos o un híbrido entre tarifas ad valorem y específicas.

e) La ausencia de claridad administrativa en el recaudo del impuesto de circulación y tránsito municipal y el de timbre departamental, en algunos municipios y departamentos ha resultado en la apropiación indebida de recursos de otras entidades.

f)En general, durante el período inmediato a la expedición de la Ley 14 de 1983 se hizo notoria la incapacidad administrativa de la mayoría de los municipios para implementar las nuevas disposiciones legales, como también la falta de apoyo de parte de las entidades especializadas de niveles superiores. Con el tiempo, se fueron adoptando las medidas propuestas, salvo aquellas que implicaban la separación de obstáculos más fuertemente arraigados.

g) El bajo esfuerzo tributario, interpretado como signo de pereza fiscal por la Misión Bird- Wiesner, obedece no sólo a deficiencias administrativas y a la injerencia de intereses políticos en la determinación de tarifas y procedimientos,sino a fenómenos que constituyen límites estructurales y al margen de acción fiscal que otorga la capacidad -relativamente exigua- de provisión estatal de infraestructura y servicios, que se plantea como límite real para la elevación de la carga fiscal.

h) Los permanentes aumentos registrados en los recaudos corresponden a la superposición de esfuerzos administrativos realizados en distinto momento y con diferente cobertura e intensidad, por parte de las entidades que se incluyen en el consolidado. Esta asoma como explicación de las altas tasas de crecimiento alcanzadas principalmente en los tributos municipales en los ingresos tributarios.

i) Entre los esfuerzos administrativos que se han realizado, o están en curso de adopción, en los municipios para la gestión tributaria se registra la adopción de una estructura organizacional adecuada para la gestión tributaria, moderna y tecnificada, con registro actualizado de contribuyentes, asesoría tributaria, procedimientos sistematizados, recaudo bancario, auditoría de sistemas, inspección y fiscalización permanente sobre la totalidad de las rentas.

j) La falta de un balance en cuanto a la suficiencia de las transferencias programadas para atender las necesidades y funciones trasladadas a los entes territoriales generó caos en el proceso de descentralización, dilatando considerablemente su implantación y el logro de resultados concretos.

k) En síntesis, aunque las reformas fiscales lograron una ampliación cuantitativa general de los recaudos tributarios en las entidades territoriales, ha tenido poco impacto en la modernización de la administración tributaria en las entidades territoriales de menor tamaño y no ha logrado romper las naturales tendencias concentradoras del desarrollo económico y social, contribuyendo a la ampliación de la brecha existente entre las regiones con perspectivas de crecimiento y las rezagadas, con el agravante de que, al no contar con criterios para la distribución de recursos de acuerdo con las necesidades, ha sido inevitable entrar en un costoso proceso de financiamiento de unidades administrativas disfuncionales que, de otra forma, habrían derivado hacia una reacomodación más racional.

En municipios

a) El esfuerzo tributario ha aumentado para todas las categorías de municipios y especialmente para las inferiores, si bien esto no se expresa en un impacto cuantitativo importante y es peor aun el balance si se compara con la evolución de las transferencias en el mismo período (Ver cuadros anexos).

b) Pese a lo anterior, el esfuerzo tributario per cápita sigue siendo insignificante, dispar y signo de inequidad en el sistema fiscal global.

c) Se observa, en general, una mejor definición de las bases gravables y, en el caso del predial, una evolución bastante más dinámica de ésta frente a la situación precedente. En tarifas, a excepción del predial, la situación parece haberse modificado formalmente, mas no realmente en la administración de los impuestos en pequeños municipios, en los cuales aún se aplican tarifas específicas.

Predial

d) En el impuesto predial, ha aumentado la base gravable y mejorado la tarifa, expresada en el incremento de la tarifa efectiva, con las salvedades anotadas más adelante. Este factor ha sido el responsable principal del crecimiento en los recaudos de impuestos para los municipios pequeños, en donde el impuesto de industria y comercio no tiene -ni podrá tener- importancia.

e) El período definido inicialmente para la formación de avalúos catastrales por parte del IGAC y de los demás entes especializados resultó insuficiente, dadas las limitaciones enfrentadas en la capacidad operativa del Instituto. En efecto, el programa de formación de catastros para los municipios colombianos que debía haberse concluido en 1988, solamente se terminará durante 1993 (99% de los municipios a cargo del IGAC) (11).

Desde la expedición de la Ley 14 de 1983 se han formado 1.787.410 nuevos predios. El avalúo pasó de $612.905 millones a $1.587.048 millones, es decir, hoy es 2.6 veces el registrado en 1982.

AVALUO PROMEDIO 1982-1993

		A valúo	Promedio Promedio
Año	Predios	Total	Urbano	Rural	Total
		(Millones de pesos corrientes)
1982	3.981.545	612. 905	0.181	0.127	0.154
1983	4.404.880	866.155	0.243	0.156	0.197
1984	4.118. 792	1.028.809	0.293	0.204	0.250
1985	4.298.397	1.314.415	0.358	0.248	0.306
1986	4.441.024	1.857.931	0.444	0.293	0.373
1987	4.650.874	1.960.313	0.500	0.333	0.421
1988	4. 780.206	2.658.502	0.643	0.453	0.556
1989	4.931.630	4.14.6479	1.044	0.576	0.841
1990	5.269.307	6.087 .442	1.403	0.812	1.155
1991	5.528.387	8.479.208	1.756	1.214	1.534
1992	5.550.000	11.616.290	2.394	1.659	1.093
1993	5. 768.955	16.916.350	3.299	2.382	2.932

FUENTE: IGAC. El Catastro de Propósito Múltiple. Herramienta Eficaz para el Municipio Colombiano. Santa Fe de Bogotá. marzo de 1993.

 

f) Sin embargo, la tarifa efectiva (12) ha observado un comportamiento distinto, que recoge la incidencia de problemas administrativos en el recaudo, pero que también lleva a reconocer un límite objetivo en las posibilidades de financiamiento municipal a partir de este impuesto. Como puede observarse en el cuadro y gráficas anexos, la tarifa efectiva promedio pasó de 4 por mil en 1985 a 5.48 por mil en 1990; cayó a 5.36 por mil en 1991 y volvió a subir a 5.77 por mil en 1992.

Este comportamiento se hace más marcado al examinar la evolución de los avalúos y recaudos agrupados a nivel departamental, en donde se registra una tendencia decreciente o por lo menos se observa una reducción en el crecimiento de dicha relación. El crecimiento observado en el último año para la tarifa promedio parece estar jalonado, entonces, por las altas tasas encontradas en algunos municipios.

g) En este período hizo crisis también la administración catastral en el Distrito Capital, debido a la precaria capacidad operativa propia, a la debilidad de los mecanismos de contratación y control de los resultados ya la carencia de mecanismos de coordinación y apoyo entre el Catastro Distrital y el IGAC. Como puede observarse en los cuadros anexos sobre ejecuciones presupuestales municipales, Bogotá recaudó en 1991 un volumen inferior al obtenido por Medellín, por concepto de impuesto predial.

h) Pese a la realización de esfuerzos por parte de las administraciones municipales tales como: i) reglamentación con base en las normas expedidas (incluida la Ley 44 de 1990 y el decreto reglamentario 2388 del mismo año) ii) contratación y/o provisión de apoyo para la formación catastral; iii) reorganización administrativa; y iv) sistematización de procedimientos, entre otros, al examinar algunos diagnósticos realizados para la administración del predial, se observan problemas generalizados, que podrían sintetizarse en los siguientes puntos:

-Falta de confiabilidad en los procesos de liquidación.

-Carencia de información oportuna para establecer el estado de cuenta de los contribuyentes.

-Falta de control periódico sobre pagos.

-Desconocimiento de los montos del debido cobrar, que se presume alto, debido a los considerables desfases existentes entre recaudos reales y potenciales

-Debilidad en los regímenes de sanciones.

-Elevada proporción de exenciones, que cubren aproximadamente el 50% de los contribuyentes totales (13)

Industria y comercio

i) En industria y comercio se ha registrado un significativo crecimiento de los recaudos, al punto de que ha desplazado al predial en importancia y representa hoy cerca del 50% del total de los ingresos tributarios municipales.

j) En municipios con una estructura y dinámica económica significativas, los incrementos obtenidos se han derivado de la aplicación de nuevas estructuras tarifarias, ad valorem, y de la adopción de acciones administrativas (censo de contribuyentes, reglamentación de declaraciones privadas, sistematización, recaudo bancario, etc.)

k) En municipios más pequeños, aun con adaptaciones híbridas de las normas, se han registrado aumentos en los recaudos, los cuales, sin embargo, están limitados por factores estructurales, relacionados con la composición y posibilidades de crecimiento de su economía.

I) Aparte de los ya mencionados, los problemas más comúnmente encontrados en las administraciones de relativa complejidad son:

-Falta de claridad en la definición de las tarifas aplicables. En los municipios pequeños subsisten tarifas específicas, o mezcla de éstas y tarifas ad valorem, detalladas por categorías de establecimientos o por tipos de productos, cuando algunos de ellos pueden vender varios tipos de ellos, lo cual permite a los establecimientos buscar que se les aplique las más bajas.

-Manejo inadecuado de registros, liquidación y estado de cuenta de los contribuyentes.

-Carencia de un censo reciente de establecimientos.

-Inexistencia de mecanismos adecuados para verificar la veracidad de las declaraciones privadas.