LA DESCENTRALIZACION DE LAS OBRAS PUBLICAS:
La panacea de la cofinanciación
Héctor-León Moncayo
* Director Ejecutivo del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos
-ILSA-. Asesor Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL
** Este ensayo fue preparado a principios de 1994, por lo tanto cuando se refiere al
"gobierno actual" se trata del presidido por César Gaviria.
INTRODUCCION
El objeto del presente trabajo es analizar en qué medida, con qué criterios y en qué
sentido ha venido avanzando el proceso de descentralización en el sector de Obras
Públicas y Transporte. Esta denominación -Obras Públicas y Transporte- quizás no
resulte del todo apropiada pues, como se verá más adelante, precisamente las reformas
recientes reducen el sector al "transporte y la construcción de su
infraestructura", eliminando otros componentes de lo que tradicionalmente se conocía
como "obras públicas". La descentralización sectorial es sin duda un aspecto
fundamental en el análisis global del proceso de descentralización en Colombia en el
período posconstitución. Con la expedición de la ley sobre distribución de
competencias y recursos (Ley 60 de 1993), que toca con el situado fiscal de salud y
educación y con la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
nación, puede decirse que concluye el proceso en lo que se refiere al llamado sector
social. Se incorpora claramente a los departamentos (también los distritos) dentro del
esquema global de la descentralización colombiana, asimilando los campos de la salud y la
educación que anteriormente se consideraban dentro de la problemática sectorial y como
tales habían sido objeto de leyes específicas, predominantemente de desconcentración.
Con esta misma ley, la municipalización -origen de toda la descentralización- asume
claramente un énfasis "social", calificando de esta manera lo que en un
principio aparecía como descentralización del gasto público en general. Como se
recordará, tanto en la ley 12 del 86, como en la 77 del 87 se abría un abanico bastante
amplio de posibles destinaciones de la participación de los municipios, con la única
condición de privilegiar la "inversión" . Ahora la propia ley, si bien enuncia
16 áreas de inversión, establece como prioridad obligatoria, una vez más educación
(30%), salud (25%), agua potable (20%), recreación y deporte (5%) quedando de libre
asignación tan sólo un 20%. Además, se atribuye explícitamente a los municipios la
responsabilidad de otorgar subsidios a la oferta y a la demanda, en educación y salud, y
a la demanda en vivienda, servicios públicos domiciliarios, en el agro y en general a la
población "vulnerable", dado que allí se establece también una prioridad en
el gasto hacia educación y salud.
Así pues, solamente permanece, del enfoque inicial de la descentralización, la
prioridad asignada en agua potable y saneamiento básico (que también puede considerarse
social). Visto detenidamente, el cambio es radical; desde un enfoque de inversión en
servicios públicos, a uno de gasto social interpretado como salud y educación,
redefiniendo las nociones de inversión y funcionamiento. Aunque se admite como
destinación posible del remanente de los recursos transferidos casi todas las inversiones
previstas en las disposiciones originales de la descentralización, lo cierto es que la
lógica del nuevo esquema, así como la limitación de los recursos transferidos (aunque
se hayan aumentado ), obligan a plantear otras fórmulas, centralizadas, desconcentradas,
o descentralizadas, para atender el amplio campo que queda descubierto.
Dicho de otra manera: El hecho de que lo fundamental del esquema de transferencias
intergubernamentales haya quedado orientado hacia el sector social -entendido en esta
acepción restringida- hace más importante consagrarse ahora al análisis de los otros
sectores, que si bien se suelen interpretar en relación con el "desarrollo", no
son menos importantes, en nuestra opinión, desde el punto de vista de lo social. En ellos
la problemática de la descentralización tiene que ver ahora con los esquemas de
cofinanciación-privatización y no con los de transferencias. Uno de estos sectores es
precisamente el de obras públicas y transporte.
LA DESCENTRALIZACION SECTORIAL
Antecedentes
En el período preconstitución, el tema sectorial había sido tratado principalmente
en términos de desconcentración de las entidades nacionales que efectuaban inversiones
regionales y locales. Poco más o menos en el sentido de los primeros esfuerzos en
educación y salud. Solamente en el caso de los municipios y de ciertas competencias que
les habían sido atribuidas, por ejemplo en materia de caminos vecinales, se venía
intentando definir un esquema de cofinanciación. Esto era evidente en la política
señalada para el Fondo de Caminos Vecinales, y también para el DRI, en buena parte
inspirados en el PNR de la época Barco.
Cabe recordar que en un principio los departamentos no aparecían como destinatarios
del proceso descentralizador. Sin embargo, la discusión sobre la distribución por
regiones del presupuesto nacional venía de tiempo atrás. Como se sabe, esta repartición
era -y todavía es- un proceso de negociación política entre el ejecutivo y las élites
regionales, mediada más por las organizaciones partidistas que por el Congreso mismo. En
la distribución regional habría que incluir hasta los proyectos de interés nacional,
como carreteras troncales, grandes hidroeléctricas, montaje de refinerías de petróleo,
etc., que en el juego político electoral tienden a convertirse en banderas de
"redención regional".
Aparte de otras consideraciones sobre el papel del Estado y las posibilidades de
corrupción, este mecanismo revelaba dos dificultades principales:
1) La inexistencia dentro de la planeación, la presupuestación y la ejecución del
gasto público, de una real articulación entre lo sectorial y lo territorial. En otras
palabras, la prevalencia de un gran margen de arbitrariedad en la asignación de los
recursos.
2) La existencia de un crónico desajuste entre presupuestación y ejecución que
conlleva falta de transparencia en los procesos de inversión pública (imposibilidad de
seguimiento) y proliferación de obras inconclusas (imposibilidad de evaluación de
resultados).
Los efectos de esta irracionalidad estructural sobre el equilibrio fiscal son
evidentes.
Las propuestas de desconcentración
Preocupados de esta irracionalidad y sólo adicionalmente de la descentralización o el
desarrollo territorial, los dos gobiernos anteriores propusieron diversas alternativas de
reorganización. Se trató de habilitar a los departamentos para hacer el seguimiento de
las inversiones nacionales en su jurisdicción, asignándole un papel de cierta
importancia a las corporaciones regionales de desarrollo. Complementariamente se intentó
utilizar los Consejos Regionales de Planificación CORPES para viabilizar la
participación de las entidades territoriales en la conformación del presupuesto
Nacional.
Finalmente, con la expedición de la Ley 38, nuevo estatuto presupuestal, se introdujo
la figura del "delegado presupuestal" dando énfasis en este caso a la
cofinanciación o coinversión, que como su nombre lo indica significa participación del
presupuesto nacional en obras que cuentan con aportes de las entidades territoriales, en
especial los departamentos. En alguna medida se obligaba a las oficinas seccionales de los
ministerios o institutos descentralizados a coordinar con las autoridades departamentales.
Los resultados no fueron halagadores. Las anteriores propuestas se basaban más que
todo en la apertura de espacios de coordinación, no en mecanismos de real participación
territorial, y tenían como objetivo incrementar la capacidad de control sobre el gasto
público por parte del ejecutivo.
En síntesis, aparte de la descentralización sectorial que estaba implícita en la
atribución de competencias a los municipios -cuyo paradigma estaba en el desmonte de
INSFOPAL por lo que se refiere al sector de agua potable-, de la obligación de
cofinanciar con los municipios para Fondos como el de Caminos Vecinales y del DRI, y de
los procesos de reorganización en salud y educación, ahora concluídos, los sectores
restantes han permanecido en relativa indefinición. Para ellos se había mantenido el
esquema de descentralización funcional o sectorial de las reformas de 1968. Es cierto
que, por ejemplo en obras públicas y transporte, tanto los municipios como los
departamentos podían adelantar inversiones con sus recursos propios, pero se conservaba
el implícito de que las obras más importantes deberían hacerse con cargo al presupuesto
nacional y a través de las oficinas seccionales de las entidades respectivas. Es más, a
pesar de las variantes introducidas por el mecanismo de cofinanciación, se admitía que
programas como el DRI seguían siendo programas especiales orientados desde el centro para
inducir transformaciones y crear condiciones de desarrollo económico y social, en el
entendido de que las regiones destinatarias no estaban en capacidad de hacerlo bajo su
propia espontaneidad y con sus propios recursos. Así, la infraestructura institucional de
las entidades territoriales, especialmente en cuanto capacidad técnica y de gestión, se
conservó en un bajo nivel (con pocas excepciones), dependiente de la iniciativa y acción
de las instituciones nacionales. Vale anotar, eso sí, que en algunas de éstas la
capacidad técnica y aún de gestión, ha sido incontrovertible, por ejemplo en Caminos
Vecinales. Esto último permite anticipar una observación sobre las propuestas
descentralizadoras actuales: Lo que ya era cierto, en agua potable y otros servicios de
carácter municipal, es decir el escaso desarrollo institucional, lo es aún más en
sectores como obras públicas y, transporte, por lo menos en lo que se refiere a los
municipios, o su gran mayoría; con el agravante de que estas capacidades institucionales
técnicas tampoco se pueden encontrar a nivel local en el ámbito privado. Reducir la
cuestión aun problema de cofinanciación es perder de vista el conjunto de las funciones
que han venido prestando ciertas instituciones.
EL SECTOR DEL TRANSPORTE
Redefinición del transporte
El eje de las transformaciones actuales ha sido la conversión del Ministerio de Obras
Públicas y Transporte en un Ministerio de Transporte. Una transformación hasta cierto
punto formal porque en la realidad las obras que no son de infraestructura de transporte
han sido desde siempre adelantadas bajo la iniciativa de otras entidades, por ejemplo
hidroeléctricas, torres y equipos de transmisión eléctrica, infraestructura de
telecomunicaciones, proyectos de adecuación de tierras, edificios públicos,
instalaciones deportivas, etc. sin contar acueductos y alcantarillados y otras
"municipales". Entre lo que se abandona realmente con la reducción al
"transporte", quizás sólo podríamos mencionar monumentos públicos y parques
nacionales. Sin duda el cambio de nombre tiene más que todo un efecto simbólico -o
subliminal- y es el de sugerir desde ya que la construcción de infraestructura
(incluyendo la de transporte) nunca más se hará directamente por parte del Estado y que
esta entidad sectorial (el ministerio), como otras, solamente se ocupará de fijar
políticas y de la regulación. Esta observación sería innecesaria sino fuera porque
revela una intención fundamental de la actual política. En los decretos y los proyectos
de ley tal declaración de principios aparece una y otra vez, obsesivamente. El
transporte, desde luego, es de por sí un ámbito bastante amplio y complejo. En términos
sencillos podría definirse como el traslado de personas, animales o cosas de un punto a
otro del espacio geográfico, utilizando cualquiera de los medios que la naturaleza y la
técnica han puesto al alcance del hombre. No sólo forma parte del bienestar de la
sociedad y de las posibilidades de ejercicio de la libertad, sino que en sentido
económico ocupa un lugar privilegiado en la extensión del mercado, en la formación de
los costos y por tanto en las condiciones de la acumulación de capital. Por definición
es un asunto público, independientemente de que a la vez sea una esfera de inversión
privada y de valorización del capital.
En principio hay, pues, que diferenciar entre transporte de carga y de pasajeros.
Luego, diferenciar según el modo: carreteras, ferrocarril, fluvial, marítimo, aéreo,
por ductos. Finalmente entre la infraestructura (vías en sentido amplio), los vehículos
(también en sentido amplio) y la actividad transportadora propiamente dicha.
La política pública tiene entonces que ver con la infraestructura, la industria del
transporte y la regulación de la operación misma (tránsito en sentido amplio). El
objetivo general de esta política será entonces asegurar, para el sector,
disponibilidad, acceso, economía, eficiencia, y eficacia, expresada esta última
seguramente en velocidad, confiabilidad, y seguridad.
Ahora bien, como parte de una política de desarrollo, siempre se ha considerado como
un instrumento privilegiado para mejorar las condiciones de la acumulación de capital. No
debe extrañar, por lo tanto, que en Colombia como en casi todos los países haya sido
objeto de la intervención directa del Estado y parte importante del gasto público, sobre
todo cuando se considera que es una forma de remover los que se llamaban "obstáculos
al desarrollo". Caso típico en el cual la inversión pública tenía que garantizar,
por ejemplo, la construcción de la infraestructura, ante la ausencia de un sustituto por
la vía del mercado que sólo podía venir en una etapa de crecimiento autosostenido. En
Colombia fue un imperativo claro de la economía exportadora por lo que se refiere al río
Magdalena o a la red ferroviaria, y, luego, de la integración nacional, en un país como
éste de compleja orografía. Hasta hace poco era una opción programática indiscutible
pese a que sus resultados no fueran satisfactorios; es esta opción precisamente la que se
abandona con las propuestas actuales; no se trata por lo tanto de una simple reforma
institucional o de una reestructuración del gasto público; la política de desarrollo
cede su lugar, si acaso, a una simple política pública.
Situación actual del transporte en Colombia
No es posible aquí, ni necesario, presentar una historia del transporte en Colombia ni
intentar su evaluación. Bástenos mencionar el panorama al que se ha llegado, como
resultante, principalmente, de una actitud pasiva ante las fuerzas económicas y los
intereses Políticos, hecho paradójico si se piensa en los postulados prevalecientes del
intervencionismo de Estado. En términos concretos es un resultado de la irracionalidad en
los procesos de inversión pública que se mencionaron antes.
En la actualidad, del total anual de la carga transportada en el país, un 51%
aproximadamente se moviliza por carretera. Sin embargo, si se excluye lo correspondiente a
ductos (petróleo y gas) que es un 35% y el carbón del Cerrejón que es prácticamente la
totalidad del uso del ferrocarril, el transporte por carretera representaría un 95% del
total. En el transporte de pasajeros la situación es igual. Por carretera se moviliza el
92%; por vía aérea 6%, y sólo el pequeño porcentaje restante por río o ferrocarril.
La realidad nos muestra entonces que, en Colombia, la política de transporte se ha
venido transformando en "política de carreteras" y que el ministerio, no
solamente se reduce a ella, por la vía de los hechos, sino que, como se verá más
adelante, carece de control institucional sobre los otros modos (escasamente atiende el
fluvial). Por ejemplo, en lo que se refiere al comercio exterior que es fundamentalmente
marítimo, el control institucional corresponde a DIMAR que es una Dirección del
Ministerio de Defensa. Es por eso que, a pesar de hablarse desde hace mucho tiempo de
estrategias de transporte multimodal, es decir aquellas que aprovechan la
complementariedad entre los modos de acuerdo con sus ventajas comparativas en cuanto
eficiencia y costos, todo esfuerzo ha sido inútil. En realidad atenta contra la lógica
espontánea de las fuerzas y los intereses creados. Las propuestas actuales, como se
verá, no parecen invertir el sentido de dicha lógica, pues no tocan esa que debería ser
la problemática fundamental para cualquier política.
Ahora bien, se ha venido diciendo que la cobertura de la red de carreteras en el país
es casi total. Dicha afirmación puede y debe ser discutida no sea que volvamos a caer en
las ilusiones del "sobredimensionamiento", de ingrata recordación. Sin embargo,
aparte de ello, debe advertirse desde ya que de esa red sólo el 12% está pavimentada. La
distribución del kilometraje según la clasificación habitual es la siguiente:
- Troncales 6.000
- Secundarias 38.000
- Penetración 58.000
De este kilometraje el MOPT, a través de Fondo Vial Nacional atendía la totalidad de
las consideradas hasta ahora troncales y el 55% de las secundarias. A través del Fondo de
Caminos Vecinales se atiende el 52% de las de penetración. Lo restante se reparte entre
departamentos y municipios.
Los recursos con que cuenta el sector central para esta atención son los siguientes,
por lo menos nominalmente:
-Del presupuesto Nacional
-De peajes y otras contraprestaciones
-De valorización
-De impuesto sobre los combustibles
-De crédito externo
Sobra anotar que la estrategia de financiación, en la práctica estuvo apoyada en el
impuesto a los combustibles que dio origen a la constitución del Fondo Vial en 1967, y,
por otra parte, en el crédito externo. En cuanto a la aplicación de estos recursos una
somera evaluación nos muestra que históricamente la inversión tuvo un crecimiento
importante en principios de los años 80 durante la vigencia del "Plan de
Integración Nacional"; luego desciende para incrementarse otra vez del 86 al 89. A
partir de este año comienza a disminuir otra vez en forma preocupante. El problema
adicional consiste en que no todos estos recursos se destinan a construcción,
conservación, rehabilitación o recuperación de la red física. Una parte va al servicio
de la deuda y otra a funcionamiento. En su conjunto la inversión pública en el sector
transporte tiene más o menos el mismo comportamiento y tal vez más acentuado hacia la
baja si se tiene en cuenta que el fluvial (bastante poco significativo) y el férreo,
entran en definitiva decadencia en este período. Quizá se registre un aumento durante
los últimos dos años, pero atribuible a los costos de la reorganización en
ferrocarriles y puertos.
Cabe anotar que los modos marítimo, aéreo y ductos prácticamente se autofinancian,
de ahí que la dependencia de los recursos públicos se refiera fundamentalmente a los
primeros mencionados. Finalmente una advertencia que resulta útil para reconsiderar los
lugares comunes de los diagnósticos. En realidad el ministerio directamente sólo ha
venido ejecutando obras de conservación y rehabilitación pues la construcción de vías
como tal siempre se ha hecho por contrato. La conservación ha sido pues fundamentalmente
la función de los 26 Distritos de Obras, distribuidos por todo el país. Recientemente,
inclusive, aún esa labor de mantenimiento ha sido adelantada también por contrato con
más o menos 300 microempresas asociativas. Si se añade a esta constatación la dinámica
de la distribución regional del presupuesto que se comentó al principio, es fácil
concluir que no ha existido una real estrategia en materia de infraestructura; aparte de
algunas obras en las troncales, las cuales se contratan ( el ministerio, por cierto, tiene
organizada la información por contratos y no por obras), la intervención pública se ha
dispersado en acciones que se ejecutan bajo presiones.
El diagnóstico y las soluciones propuestas
El gobierno actual ha tenido, ciertamente, una política nítidamente expuesta y
publicitada. No ha sido puesta en práctica en lo fundamental, pero sí es explícita,
especialmente en los documentos del Ministerio, del DNP y del CONPES, y en el Plan
Nacional de Desarrollo. Actualmente, se adelanta, por contrato con un consorcio de firmas
consultoras, la elaboración de un Plan Maestro de Transporte.
No obstante, independientemente de los resultados de este estudio, la política
ya está definida; es muy simple y se basa en dos ejes principales: la reorganización
institucional y el llamado Plan Vial de la apertura. El segundo es solamente la
justificación de las obras que se piensan adelantar: algunas carreteras, la
rehabilitación de ciertos tramos de las líneas férreas y un esfuerzo de recuperación
del río Magdalena. El primero es, con mucho, el verdadero propósito de la política.
Como quien dice: el problema, según el actual gobierno, es institucional.
No cabe duda que el diagnóstico está claramente marcado por la solución que se
pretende ofrecer. Se insiste en que las dificultades del sector se han originado, de una
parte, en la gran dependencia de la construcción de infraestructura de la capacidad de
ejecución del Estado y en el exceso de su intervención, tanto en regulación (que como
es usual se confunde con la tramitomanía) como en gestión directa; características que
habrían inhibido la participación del sector privado. y de otra parte, en el acentuado
centralismo existente.
Si este es el diagnóstico, la solución no puede ser otra que privatización,
desregulación y descentralización, que son los axiomas del enfoque hoy en boga.
Algunas de las observaciones presentadas anteriormente servirían desde ya para
cuestionar este diagnóstico, nada más que por el hecho de que hemos introducido
elementos de juicio que allí, deliberadamente, no se tocan. Por ejemplo, cuando se
recuerda que la construcción directa no es una de las características de nuestro
ministerio. O cuando se abre el interrogante de si en las decisiones de inversión el
problema está en el centralismo o más bien en la irracionalidad de la
participacipación-presión regional. O, finalmente, cuando se revela que la
característica institucional del sector está más que todo en la dispersión. Pero esto
ha de ser objeto de otro ensayo. Por la pronto sólo una cosa debe quedar clara: En el
diagnóstico no se analiza la relación del sector con el tipo de desarrollo económico
que se ha traído -y la explicación de la perversa concentración en el sistema
carretero- ni se identifican las necesidades actuales y las posibilidades de aprovechar a
fondo los recursos del país. En suma, en el diagnóstico no se enfrenta el problema real
del sector que es en buena parte la ausencia de planeación.
Ya para terminarse el presente gobierno, no tiene mucho sentido reiterar los programas
concretos 91-94 o el plan vial al año 2000 que se incluye en el Plan de desarrollo. (El
propósito es bastante obvio: otra vez concentrándose en carreteras, fortalecer los
corredores que llevan a la Costa Atlántica y algunas transversales necesarias para ellos.
En segundo lugar mejorar las vías a Buenaventura y Tumaco). Basta concretarse en el
reordenamiento institucional que, siendo el eje de la política, es además objeto del
presente trabajo.
LA REORGANIZACION INSTITUCIONAL
Antecedentes
Como se ha dicho, detrás del término reorganización institucional,
se esconde un cambio de opción programática que excluye la noción de planeación
para el desarrollo, único terreno de real solución para los problemas planteados.
Curiosamente, aún dentro de un modelo de apertura como el impuesto, este debería ser un
ámbito privilegiado de intervención; pocos países en las condiciones actuales del
nuestro decidirían una solución de mercado para el sector y sin embargo esa es la
opción.
Dentro de la terminología de la reorganización institucional el objetivo
explícito del gobierno es redefinir las relaciones entre el Estado y los particulares, y
dentro del Estado, entre los diferentes niveles territoriales. Al respecto se habían
venido dando pasos importantes desde tiempo atrás.
1) El primero, ya mencionado, fue la decisión de adelantar las labores de
conservación y aún de recuperación de carreteras, por contrato con microempresas
asociativas. Esta decisión desplazó de su función principal a los Distritos de Obras.
Esto significa que si era cierto que estas dependencias eran enormemente ineficientes, que
ya no contaban con personal de campo verdaderamente adecuado y que en sus talleres se
acumulaban equipos de los cuales no se tenía ni siquiera un registro preciso, en mal
estado subutilizados, la política apuntaba a mantener el statu quo ofreciendo otra
alternativa para el servicio que debía prestarse.
A pesar de que seguramente ya no hay posibilidad de replanteamiento, queda de todas
maneras la inquietud de si no hubiese sido posible intentar una reforma de dichos
Distritos, haciendo, mucho más rígido el control sobre los mismos, pero sobre todo
alterando la lógica de la ejecución de las inversiones regionales y locales.
Al parecer la coordinación propuesta con las autoridades departamentales no tuvo
ningún efecto positivo sobre su estructura y modos de gestión. Es más, en las nuevas
circunstancias lógicamente el proceso de descomposición administrativa tenía que
avanzar aceleradamente. A la fecha los distritos ya son verdaderamente un peso muerto. Las
evaluaciones de la nueva modalidad son hasta ahora financieras e indican una mayor
eficiencia, expresada en menores costos por kilómetro conservado o recuperado. Esto hasta
cierto punto es algo obvio pues en la operación de los distritos hay un costo de planta
de personal con un acumulado de prestaciones sociales y otros beneficios convencionales,
además de otros costos fijos y de funcionamiento administrativo, lo cual no es válido
para las empresas asociativas que fijan el monto de los contratos según mínimos costos.
Sin embargo, no hay una evaluación consistente de los resultados en términos de calidad
y durabilidad y sobre todo de rendimientos a escala, en relación con el hecho de que en
muchas carreteras tendría que adelantarse una labor más de rehabilitación que de
conservación.
2) El segundo -ya bastante comentado en el país- fue la liquidación de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia y su reemplazo por tres empresas y donde,
discutiblemente, la construcción de infraestructura sigue a cargo del Estado, mientras
que la operación se deja al sector privado. Pasado ya algún tiempo, la evaluación no
arroja resultados muy positivos: al tiempo que se incurre en el costo de la liquidación,
especialmente en términos del personal licenciado, el esfuerzo de inversiones en la
rehabilitación de vías es todavía demasiado modesto como para que posibilite un
despegue de la inversión privada en la operación. Esto tiene dos consecuencias que vale
la pena mencionar. En primer lugar, a medida que pasa el tiempo el ferrocarril va siendo
desplazado definitivamente como opción de transporte, imposibilitando a la vez la
formulación de estrategias multimodales. En segundo lugar, el costo del desmonte, se suma
a los que se habían asumido antes (EMPOS y ACUAS), a los que se siguen asumiendo
(Puertos), ya los que vendrán en un futuro inmediato. Es un fenómeno preocupante que
pone en cuestión las posibilidades de equilibrio fiscal de los próximos años.
3) El tercer paso ha sido la liquidación de Puertos de Colombia cuyas implicaciones
inmediatas son similares a las comentadas antes. A pesar de que la aparición de
terminales privados ya era un a hecho reconocido, la verdad es que la habilitación (e
infraestructura) y la gestión de los puertos entendidos geográficamente va mucho más
allá de dichos terminales. En este sentido preocupa la indefinición o lentitud en la
conformación de las sociedades portuarias que supuestamente, dentro de un enfoque de
descentralización, tendrían que contar con la iniciativa y los recursos de las entidades
territoriales, ya sean municipios o departamentos. Como se sabe, la inversión privada en
este caso depende en gran medida de las posibilidades concretas de exportación y su
rentabilidad. Frente a un mercado mundial inestable y con graves restricciones como el
actual, las decisiones de inversión en esta esfera son difíciles. No siempre se da el
caso de un proyecto integrado como el del carbón del Cerrejón. Nuevamente aunque sea
tarde, valdría la pena preguntarse si no existían otras alternativas de
reestructuración del sistema portuario.
4) Finalmente, y aunque corre paralelo a la reforma del ministerio que se comentará
enseguida, hay que mencionar la iniciativa de otorgar en concesión la construcción de
vías, lógicamente dando la posibilidad de que la empresa concesionaria, durante un
tiempo explote económicamente su uso a través del cobro de peajes, tarifas u otras
contraprestaciones. Esto desde luego implica algunas modificaciones y adecuaciones
jurídico-legales e induce una transformación importante en el carácter de servicio
público que se atribuye al transporte.
Una cosa es que el Estado abandone la ejecución directa de obras y como ha sido
tradición en Colombia la operación directa del transporte, y otra es que la propia
infraestructura sea objeto de explotación económica, sometiendo su desarrollo a una
lógica de mercado. Implicaría un nuevo e importante dispositivo de regulación que
tocaría no sólo con las especificaciones técnicas para garantizar adecuación y
seguridad a las vías, sino también la atención prioritaria de claras necesidades de
desarrollo, la prevención de efectos ambientales negativos, y, por supuesto, un marco
aceptable para la fijación de tarifas. Hasta ahora sin embargo, las modificaciones
jurídicas marchan en otro sentido. En el estatuto de contratación que merece estudio
aparte, se registra ya una modificación importante. Además de incluir la concesión para
la construcción de Obras públicas como una modalidad especial del contrato estatal, se
establece además que la iniciativa para concesionar pueda provenir de los mismos
particulares. Esta precisión adicional revela la importancia del tema que se está
sugiriendo. En realidad el sistema de concesiones como mecanismo de desarrollo de la
infraestructura enfrenta el problema de la rentabilidad requerida. Admitir la iniciativa
de los particulares, independiza relativamente este desarrollo de los planes trazados
desde el Estado. En ese sentido habría que aceptar que la estrategia racional de
desarrollo del sector coincide con la lógica impuesta por las rentabilidades relativas. y
aparentemente es así si se tiene en cuenta que el mismo gobierno establece como prioridad
ciertas troncales (pensando sólo en carreteras) y las define en buena parte por el
elevado tráfico promedio y la mayor ponderación que tenga en éste el tráfico pesado,
casos en los cuales es de esperarse una alta tasa de retorno para el posible
inversionista. Aparte de que no parece conveniente que el Estado se prive, justamente, de
lo que puede ser un modo de autofinanciamiento para el sector, la inquietud es esta: Si la
estrategia fuere distinta, atendiendo mucho más a las necesidades de desarrollo
económico y a las posibilidades de formulas multimodales, la conclusión deja de ser
evidente.
Replanteamiento global
A pesar de que los pasos que se han dado constituyen, por decirlo así, "picas en
Flandes", en términos del cambio de orientación de las políticas públicas en esta
materia, es claro que debía adelantarse una transformación del marco normativo e
institucional. El gobierno preparó entonces el proyecto de lo que hoy es la Ley 105 de
diciembre de 1993 sobre el sector y el sistema nacional de transporte.
En este proyecto, y especialmente en su versión inicial, se establecía un marco
conceptual e institucional que de alguna manera corresponde a lo que en nuestra opinión
sería un verdadero reordenamiento, enfocado a la descentralización. Para empezar, una
definición del sector y de lo que sería el Sistema Nacional de Transporte: Se ubica
allí el carácter de servicio público que tiene el transporte y en consecuencia con ello
la participación específica tanto de los particulares como del Estado en sus diferentes
niveles territoriales; así mismo los principios que rigen su regulación y las
autoridades competentes para definirla y para aplicarla.
En segundo lugar, lo referente a la infraestructura de transporte. Para el tema que nos
ocupa, muy importante es la definición de la infraestructura nacional que comprendería:
-La red nacional de carreteras (se incluyen las especificaciones técnicas).
-Los ríos y canales navegables.
-Los puertos públicos marítimos de propiedad de la nación.
-Las líneas férreas de propiedad de la nación
La red de radio-ayudas de propiedad de la nación.
La red de oleoductos y poliductos de ECOPETROL.
Faros, boyas y otros elementos de transporte marítimo.
En el mismo orden de ideas se define la infraestructura departamental; igualmente la
municipal y distrital.
Fácil es comprender que este marco resulta indispensable para llegar aun verdadero
esquema de distribución de competencias y recursos en el sector. En lo que se refiere a
competencias cabe resaltar que en este proyecto claramente se precisa lo correspondiente a
departamentos y municipios y lo que es más importante, se trazan los lineamientos de un
plan para el traspaso de dichas competencias cuando ellas se encuentren a cargo de la
nación. Por otra parte, se preveía un esquema de distribución de los recursos.
Precisamente, en la versión inicial se contemplaban, además de tarifas, peajes y de la
valorización, algunas transferencias hacia las entidades territoriales para conservación
y construcción de carreteras. Dichas transferencias desaparecieron del texto cuando se
presentó el proyecto NO.100 en el cual se habla más bien de los recursos de
cofinanciación del Fondo de Infraestructura Vial y Urbana (D. 2132). En todo caso, sí se
plantean criterios de financiación.
Finalmente se tocan los aspectos de adecuación de las estructuras administrativas de
las entidades territoriales, y de los planes territoriales de transporte. En síntesis, el
proyecto, representaba una propuesta global de reordenamiento, discutible seguramente,
pero válida como esfuerzo de reforma comprehensiva.
Una vez en el Congreso, la Comisión nombrada para el efecto, hizo una serie de
correcciones, algunas que contribuían a aclarar sus términos, otras, confunden los
contenidos toda vez que expresan el resultado de presiones de grupos de parlamentarios.
Como se dijo, la ley ya fue aprobada por el Congreso. Allí se incluyen ciertas
"salvaguardas". Por ejemplo, cuando dice: "La Nación no podrá entregar
responsabilidades sin la definición, apropiación o giro de los recursos
necesarios". (Art. No.16)
De la Ley al Decreto. Nuevamente la vía ejecutiva
Sin embargo, como es de frecuente ocurrencia en el estilo colombiano, después de
varias revisiones, el proyecto se empantanó en el Congreso. Para el gobierno la solución
fue anticiparse, expidiendo el Decreto 2171, por el cual se reestructuró el Ministerio de
Obras Públicas y Transporte, en diciembre de 1992, dentro del famoso paquete de
"modernización del Estado". Como si hubiese renunciado a la ley para asegurar
lo más importante por vía ejecutiva y buena parte de las dificultades y vacíos que
ahora se observan dependen de este desenlace.
En principio este decreto debería considerarse como una simple adecuación
institucional. Igual que todos los demás de la modernización pues en el espíritu del
artículo 20 de la Constitución se buscaba reestructurar la rama ejecutiva para ponerla
en consonancia con la nueva distribución de recursos y competencias que, estando prevista
en la misma Carta, debía desarrollarse legislativamente. El problema consiste en este
caso (y tal vez en otros) en que la dicha reasignación de competencias, así como el
replanteamiento en el enfoque, no estaba desarrollada. Es por eso que el decreto
materializa la reasignación de funciones, la mayoría de las veces por exclusión.
Es decir, al definir las funciones del Ministerio se deja en la práctica un conjunto
de ellas que tendrían que ser asumidas por las entidades territoriales. Al mismo tiempo,
consagra implícitamente el nuevo enfoque de la política de transporte cuando delimita la
nueva órbita de acción del Ministerio y sus nuevas entidades adscritas. Efectivamente
hay una coherencia con los lineamientos expresados en el proyecto de ley -es más, algunos
puntos que se encontraban en su versión inicial aparecieron en el decreto- sin embargo el
hecho de que ese proyecto que se juzgaba necesario ( es decir su contenido se consideraba
materia de ley) no hubiera agotado su trámite parlamentario, deja una duda: podía, el
gobierno, pasarlo como decreto, o estaba rebasando el marco de las facultades de que
disponía ?