EL ESTADO DEL ARTE DE LA DESCENTRALIZACION POLITICA y DE LA OFERTA PUBLICA EN PARTICIPACION CIUDADANA y COMUNITARIA

Doris Ochoa *
Darío Restrepo**

*** Consultores de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL.

INTRODUCCION

El siguiente documento realiza una evaluación sobre la oferta pública en descentralización política y participación ciudadana y comunitaria. Se insiste en las tendencias observables en cuanto a la operatividad de la democracia participativa y no en los discursos ideológicos o la expansiva normatividad. Advertimos además que cuando se consideran tendencias se refiere a las características que más se repiten en la implementación práctica. Siempre es posible considerar ejemplos que contradicen las tendencias generales, que cuando el caso lo amerita, son resaltados.

El documento se divide en dos partes. En la primera se analizan los hechos producidos en la implementación de la descentralización política y la participación social. Consideramos la participación en asuntos territoriales y sectoriales. En cada caso se analizan los objetivos de política, los instrumentos, los resultados, las dificultades y los logros. En la segunda parte, se extraen las tendencias generales a la luz de unas variables que son comunes al resto de trabajos presentados en este libro y que facilitan el balance horizontal del conjunto de componentes del proceso de descentralización.

LA PARTICIPACION EN LO TERRITORIAL

Consejos de Rehabilitación

Objetivos e instrumentos

El Plan Nacional de .Rehabilitación -PNR- tiene origen durante el gobierno del presidente Belisario Betancur, en 1982: De acuerdo con la estrategia de "Apertura Democrática" de ese gobierno, el PNR es una pieza importante dentro de la búsqueda de mecanismos directos de intervención del gobierno en zonas de violencia como estrategia contrainsurgente de atención directa a grupos y poblaciones azotadas por la violencia. El plan continúa bajo el gobierno del presidente Virgilio Barco, dentro de su estrategia de "Institucionalización del proceso de Paz". Es decir, se quiso abandonar el diálogo directo con los grupos insurgentes, en beneficio de una atención a las zonas y poblamientos con carencia de atención del Estado, que sufrieran o no de brotes de la violencia insurgente. De esta manera, el gobierno inserta el PNR dentro de una crítica global a las consecuencias del modelo de desarrollo centralizado y sectorial. La intervención del Estado favorece zonas del país, sectores productivos y mercados específicos y las poblaciones asentadas en esas zonas y vinculadas a las actividades prioritarias de los planes de desarrollo. La ausencia del Estado concuerda con el mapa de la pobreza y la violencia. Por otra parte, la disgregación sectorial de la política y las instituciones públicas le quitan coherencia y eficacia a la acción del Estado, facilitando, además, la apropiación clientelista de las políticas y presupuestos públicos. El PNR, tendrá como objetivo llevar el Estado adonde ha estado tradicionalmente ausente y coordinar allí el conjunto de las políticas e instituciones sectoriales en objetivos de lucha contra la pobreza. Se trata entonces de un doble objetivo político y social, de legitimar al Estado y de lucha contra la pobreza para "reconciliar a las comunidades con el Estado".

La responsabilidad directa del plan está en cabeza de la secretaría de Integración Popular como dependencia directa del Presidente de la República. Se crea una Consejería para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, encargada de la marcha operativa del plan con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y los gobiernos seccionales.

El plan reconoce cuatro áreas fundamentales de intervención contra la pobreza: zonas de enclave, de colonización, deprimidas y territorios indígenas. Esta lucha contra la pobreza se pretende original en su consecución, en la medida en que no pretende ser asistencial, transferir recursos de regiones y sectores sociales pudientes a los pobres, sino dotar de la infraestructura social y de servicios a las poblaciones, capacitarlas y asistirlas técnicamente y vincular las zonas marginadas a los mercados locales, regionales y nacionales. La lucha contra la pobreza y la marginalidad, con sus consecuencias de deslegitimación política del Estado y violencia, se lee como un resultado de la carencia de la presencia del Estado y del mercado.

Los principales programas y rubros de inversión serán entonces en su orden: el de infraestructura física, el agropecuario, los servicios públicos básicos y los servicios sociales.

La participación comunitaria dentro del plan se plantea como central para la consecución de los fines propuestos. Esta se da dentro de la estructura vertical y jerárquica del plan. La Consejería para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, a través de la Secretaría de Integración Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia, puso en marcha, con base en el decreto 3270 de 1986, los Consejos Departamentales, Intendenciales, Comisariales y Municipales de Rehabilitación. Estos Consejos se plantean como instancias de coordinación entre la Consejería presidencial, la Secretaría de Integración, las entidades ejecutoras y la comunidad. Son organismos de concertación entre los representantes del sector estatal y los beneficiarios del plan en lo referente ala implementación, planeación, ejecución, control, seguimiento y evaluación. Los Consejos existen en cada uno de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios incluidos en el plan. Conforman los Consejos la primera autoridad de la entidad territorial, un representante de la iglesia, el coordinador del plan en el área, representantes de los gremios  y de las organizaciones comunitarias, representantes de los partidos políticos y delegados de los organismos ejecutores. Las funciones de estos Consejos giran en torno a la coordinación intersectorial, la concertación entre el Estado y las fuerzas vivas de las entidades territoriales, el señalamiento de las prioridades de inversión, el control y seguimiento a la ejecución presupuestal, el incentivo a la contratación con las organizaciones sociales, comunitarias y gremiales del sector para la ejecución de las obras, proponer ajustes al plan y sugerir prioridades de inversión y desarrollo a las instancias superiores del PNR. Las funciones primordiales de la comunidad dentro de los Consejos son las de: canalizar las demandas de la población a través del Consejo, difundir y ambientar las políticas del plan dentro de la población, ayudar en el establecimiento de las prioridades del plan en el área de su jurisdicción, identificar y proponer las obras que pueden ser ejecutadas con participación de la comunidad y las organizaciones que pueden ser contratistas, colaborar en la organización comunitaria cuando ésta sea ejecutora de las  obras u acciones y ejercer la veeduría ciudadana en las contrataciones.

Resultados (logros y dificultades)

En cuanto a cobertura regional y poblacional, el PNR llega a finales de 1989 a 302 municipios en 18 departamentos, 2 intendencias, 2 comisarías y a la Sierra Nevada de Santa Marta, abarcando cerca del 30% del total de los municipios del país, en una área cercana al 48% de la superficie del territorio nacional. Entre 1987-1990, el programa cubrió una población cercana a los 5 millones de habitantes, el 18% de la población del país.

Los sectores prioritarios de inversión entre 1987 y finales de 1990 fueron el de infraestructura y agropecuario (construcción y reconstrucción de carreteras nacionales y caminos vecinales prioritariamente, y secundariamente programas de electrificación, desarrollo de investigaciones y producción agrícola y los programas de  comercialización agropecuaria), concentrando el 73% del total ejecutado. El sector social representó el 17.5% de las inversiones (en salud, acueducto, alcantarillado y educación, prioritariamente). Los programas de promoción de la participación comunitaria recibieron un poco menos del110% de la inversión durante la época dorada del PNR, es decir cuando fue bandera prioritaria de la reconciliación y la participación comunitaria.

La participación comunitaria se presenta en mayor número e incidencia en los Consejos municipales, que a nivel departamental. Las decisiones de inversión a las que tiene más fácil acceso la comunidad son aquéllas del Fondo de Inversiones Especiales -FIPE- como cuenta particular y marginal del PNR (5% del total ejecutado entre 1987 y finales de 1989). Se trata de un fondo para inversiones en infraestructura social y de servicios de pequeña cuantía en donde la decisión de gasto, la contratación, el seguimiento y el control involucran directamente a las comunidades beneficiarias. En 1987, 2.559 Juntas de Acción Comunal, 307 Asociaciones Comunitarias, 175 Federaciones y 30 Cabildos Indígenas, en 257 municipios, participaron de la ejecución directa de más de 3.000 proyectos especiales del FIPE. Las inversiones de mayor cuantía, aquellas referentes a grandes infraestructuras e inversiones en servicios y el sector agropecuario, no son decididas con participación de las comunidades. La población beneficiaria del PNR concurre en masa a los Consejos atraída por las posibilidades de decidir el destino de la inversión y participar en su ejecución. Las demoras en la ejecución, las dificultades en los flujos de gasto, el carácter sectorial de los presupuestos que concurren en el plan, generan desaliento y desmovilización comunitaria. Además, la participación comunitaria se enfrenta a la resistencia clientelista y burocrática de las diferentes entidades y fuerzas políticas que controlan los aparatos y presupuestos seccionales. Estas rehúsan coordinarse, desconfían de una estrategia de legitimación y canalización de inversiones que suplantan la jerarquía política de  las entidades territoriales y de las instituciones sectoriales. El proceso de concertación entre el Estado y las comunidades para la decisión y ejecución de inversiones no se da entonces sobre grandes cuantías, sino en pequeños y marginales rubros.

El PNR es una estrategia de legitimación del Estado y predominantemente del gobierno de turno. Crea una estructura paralela al control clientelista que suplanta-somete el fortalecimiento de las entidades territoriales por el proceso de descentralización. De esta manera, la participación comunitaria como objetivo de legitimación del Estado ante las comunidades y como estrategia de lucha contra la pobreza absoluta, casa la obtención de sus objetivos a la capacidad de erigir el PNR como mecanismo paralelo al proceso de fortalecimiento de las entidades territoriales por el proceso de descentralización. Dentro de este propósito, la participación comunitaria es predominantemente un mecanismo de incidencia de los pobres a nivel de localidades marginales, con recurrente perturbación del orden público, sin presencia estatal permanente, en tejidos económicos frágiles e incipientemente mercantiles, para decisiones y ejecuciones de inversiones de poca monta. Para el Estado, sin embargo, el plan y la participación comunitaria en él, es de gran importancia como forma de legitimación vía intervenciones esporádicas y baratas y como complemento de su política contrainsurgente. En efecto, si bien el gobierno de Virgilio Barco pretendió originalmente no concentrar las acciones del PNR en zonas de violencia sino, de pobreza, poco a poco la ejecución presupuestal prioritaria siguió el termómetro de la perturbación del orden público. Las comunidades marginales así lo entendieron, abocándose muchas de ellas a acciones para institucionales y violentas para atraer la inversión pública mediante la adscripción del municipio al PNR.

Durante el gobierno del presidente César Gaviria, continúa el PNR. Sin embargo, este programa ya no posee un lugar central dentro de la estrategia de legitimación del Estado y de lucha contra la pobreza. Los Consejos de Rehabilitación se han venido a menos y con ello la participación comunitaria, mientras el PNR se convierte en una cuenta para la inversión en infraestructura. El objetivo explícito del PNR como estrategia de desarrollo espacial integral, de canalización de todas las instituciones y presupuestos sobre estrategias de desarrollo, en cuyo proceso decisional y ejecutorio participaban las comunidades locales, fracasó. Tardíamente, dentro del lapso del cuatrenio, se replantea el PNR hacia el futuro. Este no ejecutaría más los rubros de inversión en infraestructura, dedicándose a una labor de promoción de la nueva democracia. Es decir, reestructuración de los Consejos de Rehabilitación (municipales,  sub-regionales, departamentales) sobre el eje de la concertación para la superación de los conflictos y las expresiones de la violencia, escuelas para la democracia, proyectos de promoción en comunicaciones comunitarias y locales, desarrollo de instrumentos e instancias judiciales, defensa de los derechos humanos y fundamentales, instalación de los mecanismos de veeduría, participación comunitaria en las políticas públicas y fortalecimiento de las organizaciones sociales y de los mecanismos institucionales de participación en los municipios. Siendo el PNR un programa manejado directamente por la presidencia de la república, es de esperar, una vez más, un replanteamiento de éste en el próximo gobierno. antes de que se pueda consolidar el replanteamiento de su función política.

Elección popular de alcaldes

Objetivos e instrumentos

La viabilidad de la descentralización política quedó plasmada en el Acto Legislativo No. I de 1986, mediante el cual se dio paso a la elección popular de alcaldes. En ella se han cifrado expectativas que bien pueden responder a lógicas diferentes, no necesariamente complementarias.

Los propósitos más amplios de la elección popular de alcaldes, se inscriben en la necesidad de compensar la precaria y heterogénea presencia del Estado en el conjunto del territorio, leit motiv de innumerables conflictos cuya resolución es necesario socializar, so pena de profundizar la crisis de legitimidad y de representatividad de un régimen minado, entre otras, por las prácticas habituales de ejercicio del poder.

En este orden de ideas, los objetivos específicos que se atribuyen a este mecanismo privilegiado de la descentralización política son (1): i) la institucionalización del conflicto, en forma tal que se civilice la contienda política y se aclimate la paz; ii) ampliar el espectro político, más allá del bipartidismo tradicional y, por ende, promover la expresión institucionalizada de formas no bi-partidistas de representación; iii) ensanchar las posibilidades de participación a formas de organización no tradicionalmente partidarias (indígenas, movimientos cívicos, religiosos, asociaciones culturales, etc.), y iv) provocar cambios en el comportamiento electoral, tendientes a superar la abstención crónica, fuente de ilegitimidad.

Resultados (logros y dificultades)

En primer lugar, es un hecho que la elección popular de alcaldes trajo consigo un cambio en la estructura de representación política local. Aunque el bipartidismo tradicional aún copa el espectro político-territorial del país, se evidencian, no obstante, algunas tendencias en el comportamiento electoral cuyo significado es decisivo en la recomposición del sistema partidista a nivel municipal. De 1988 a 1992, el partido liberal obtuvo el 45%, 53% y 39% de alcaldías, respectivamente. En forma similar, el partido conservador registró un descenso dramático en su participación, en forma tal que de 41% de las alcaldías que logró en 1988, para 1992 sólo conservó 28%. Efectivamente, la descentralización política permite la expresión de nuevas fuerzas sociales y, con ello, sienta las bases para la diversificación de la competencia partidista, según se desprende de la irrupción de nuevos actores, agrupados bajo la categoría 'otros' por la Registraduría Nacional. Se trata de una expresión heterogénea que, entre 1988 y 1992, avanza de un 10% a 29% de alcaldías (2), confirmando así su arraigo en el escenario local y la crisis del bipartidismo tradicional.

Los intereses que se manifiestan de esta forma son diversos en cuanto a su composición y base social (SANTANA, 1988). Incorpora, en primer lugar, candidatos de los partidos tradicionales que optan por utilizar el mote de lo cívico como una estrategia para fortalecer su capacidad de convocatoria o que efectivamente se distancian de las jefaturas tradicionales de sus partidos. En esta manera de proceder se advierte, igualmente, la forma como intentan responder a la pérdida de control sobre el electorado las diferentes tendencias en que se encuentran fragmentados los partidos tradicionales. Una segunda expresión cobija a los dirigentes del sector privado que por desconfiar de la clase política, deciden representar intereses cívicos, proyectando en su administración el perfil de la gestión empresarial. En tercer lugar, comprende coaliciones entre movimientos sociales de base popular y facciones políticas, tradicionales o de izquierda. Por último, incluye movimientos sociales y comunitarios locales, alternativos al bipartidismo, cuya constitución proviene de organizaciones  indígenas (como en el departamento del Cauca), gremiales y sindicales. Ahora bien, la ampliación del espectro político de intereses está matizada por algunas tendencias que no permiten extraer conclusiones unívocas sobre la recomposición definitiva de la estructura de representación de intereses, aunque sí permiten insinuar una tendencia favorable en tal sentido.

La primera de ellas es la alta rotación partidista que se registra de una elección a otra. Así, por ejemplo, de 1988 a 1990, 29% de los municipios cambiaron de filiación partidista, mientras de 1990 a 1992, dicho fenómeno ascendió a 32% de las localidades. Ello bien puede obedecer a alguno de los siguientes factores (Gaitán y Moreno, 1992): i) El fraccionamiento interno de los partidos tradicionales acelerado por la elección local de los alcaldes y la mayor independencia de los directorios locales respecto de las direcciones nacionales; ii) El alto grado de flexibilidad y capacidad de adecuación de los partidos tradicionales a la coyuntura electoral, que no necesariamente se traducen en el éxito electoral; iii) La emergencia de liderazgos locales independientes de las estructuras tradicionales de los partidos, lo cual algo dice en relación con la constitución de oposiciones  reales al poder local establecido que reducen, por lo menos parcialmente, la libertad de acción del clientelismo y debilitan la hegemonía de feudos electorales. Por último, la frustración de expectativas de la población en razón de los escasos recursos disponibles para atender necesidades sentidas. De la primacía de uno u otro, depende que la alta competencia interpartidista que se ha registrado con ocasión de la elección popular de alcaldes se constituya en un riesgo o una oportunidad para la consolidación de la democracia local.

En segundo lugar, la territorialidad de los nuevos actores y movimientos cívicos y sociales se circunscribe, fundamentalmente, a los municipios categorías 4 y 5, caracterizados por situaciones extremas de pobreza y una precaria presencia del Estado, que en varios casos ha dado lugar a la parainstitucionalidad (presencia de la guerrilla y el narcotráfico, ocupación de tierras, entre otros) y/o aun comportamiento signado por el distanciamiento de los partidos tradicionales (GAITÁN y MORENO, 1992). Tal es el caso del Cauca, donde 21 de los 37 municipios son conducidos hoy por alcaldes provenientes de movimientos indígenas, convergencias cívicas democráticas o movimientos alternativos (PARCOMUN). Además, sorprende que sólo una mínima parte de las luchas cívicas ha tenido lugar en estas localidades, lo cual anuncia la capacidad o la legitimidad de los mandatarios para procurar la institucionalización de la conflictividad. De consolidarse esta tendencia, que hoy se extiende prácticamente a una tercera parte de los municipios del país, se asistiría a una sorprendente regionalización de las estructuras de mediación con el Estado que contrasta con la dinámica de las grandes ciudades y las ciudades intermedias.

Esta perspectiva se debate, sin embargo, con la mayor o menor posibilidad de que estos movimientos se vertebren vertical y horizontalmente y logren un respaldo desde el orden nacional o regional, so pena de menguar sus posibilidades de acción respecto del Estado central que aún reserva para sí la injerencia sobre montos importantes de inversión pública, lo cual no obsta para que la naturaleza de sus reivindicaciones trascienda cada vez más el ámbito de o local, de las necesidades sentidas, y se proyecte a la centralidad del Estado. Asunto que llama la atención sobre la tensión creciente entre lo local y lo nacional y la pugna entre dos orientaciones contrarias para superar una crisis cuyo objeto es el mismo pero cuyo sentido es diferente: por un lado, relocalizar y desconcentrar los conflictos, creando mecanismos permanentes de negociación entre  la población y el Estado que disminuyan la presión sobre el Estado central, en forma tal que se despoliticen las movilizaciones sociales;  del otro, disputar el ejercicio de la política, regionalizando de manera cada vez más amplia las propuestas de movilización e incorporando a ellas a las autoridades locales.

Respecto del propósito de incrementar la participación electoral en las localidades para hacer frente a la crisis de legitimidad, se observa que aun mayor potencial de sufragantes en capacidad de votar o a un incremento en el censo electoral, corresponde, tendencialmente, un descenso en la participación electoral efectiva. Si bien, respecto de las cifras de los censos electorales, las dos primeras elecciones convocaron mayor número de sufragantes que, cualquier otra elección para corporaciones públicas, y en particular la elección de 1990 superó, por primera vez, los resultados de los, comicios nacionales, el patrón abstencionista no se modificó sustancialmente. De hecho, en 1990, la participación en la elección  popular de alcaldes disminuyó casi en 10%, respecto de 1988 y en 1992, 42%, respecto de 1990.

Ahora bien, los incrementos relativos registrados durante las elecciones de 1988 y 1990 obedecieron al mayor caudal aportado por los municipios pequeños y las ciudades intermedias, pues el comportamiento de las grandes ciudades muestra una tendencia a la baja y por tanto, mayores índices de abstención electoral (GAITÁN y MORENO, 1992). A su vez, algunos analistas de la geografía del comportamiento electoral han mostrado que, históricamente, los municipios más marginados económicamente y con menor presencia estatal son precisamente los que registran una mayor participación electoral, tal vez como resultado del mayor efecto compensatorio que ejerce el clientelismo en estos lugares (PINZÓN, 1987, citado por GAITÁN y MORENO, 1992). No obstante, también es donde la para institucionalidad se hace más extensiva e intensiva.

En síntesis, se registra una fractura entre propósitos aparentemente complementarios. Al beneficio del fortalecimiento de una mayor representatividad política corresponde el costo de la reducción relativa de la participación ciudadana. Así, hay una mayor oferta, materializada en la ampliación de la competencia partidista, que aún no corresponde con la demanda de participación electoral desde la sociedad civil. Ello es un signo más de la tensión entre institucionalización y socialización, cuyos ritmos no logran acompasarse.

En relación con los propósitos de pacificación e institucionalización de la conflictividad, se concluye, a manera de hipótesis, que la elección popular de alcaldes es una estrategia necesaria, mas no suficiente. Necesaria, pues formalmente amplía los espacios de participación y representatividad. Insuficiente, pues dicha ampliación no se compadece aún con la naturaleza y magnitud de la conflictividad social que se desenvuelve en el municipio, hoy con mayor fuerza que antes. Sin excepción, distintos municipios del país han sido testigos del asesinato o secuestro de candidatos funcionarios en ejercicio, como también de la extorsión política, dirigidos a miembros de los partidos tradicionales o de movimientos alternativos. En  estas condiciones, la elección popular de alcaldes no es todavía un instrumento que garantice efectivamente el fortalecimiento de la organización de la sociedad, y sí, por el contrario, parece  potenciar la exacerbación de los conflictos entre los actores tradicionales y los que emergen.

Todo aparece como si el reformismo institucional mediante el cual se busca fraguar la crisis contuviera en sí mismo el germen o el detonante de nuevos conflictos que seguramente obligarán a nuevas reformas. El juego entre la esperanza y la desilusión que signa la dinámica de la población frente a las autoridades elegidas, termina por profundizar la brecha entre el Estado y la sociedad civil, lo cual ya se ha visto plasmado en la tendencia creciente a la abstención electoral o en la búsqueda y/o fortalecimiento de expresiones parainstitucionales.

Juntas Administradoras Locales

Objetivos e instrumentos

La ley 11 de 1986 faculta a los Concejos municipales para dividir su territorio en jurisdicciones administrativas llamadas Comunas, en las zonas urbanas, y Corregimientos, en las zonas rurales. A la cabeza de ellas se encuentra una Junta Administradora Local -JAL- Artículo 313: "La Juntas Administradoras Locales estarán integradas por no menos de tres, ni más de siete miembros, elegidos en la forma que determinen los concejos; en todo caso, no menos de la tercera parte de los miembros de la Junta serán elegidos por votación directa de los ciudadanos de la Comuna o Corregimiento correspondiente".

El conjunto de las atribuciones de las Juntas Administradoras Locales es de carácter consultivo.

1. "Cumplir por delegación del Concejo Municipal, mediante resoluciones, lo conveniente para la administración del área de su jurisdicción (...).

2. Proponer motivadamente la inclusión en el presupuesto municipal de partidas para sufragar gastos de programas adoptados para el área de su jurisdicción;

3. Recomendar la aprobación de determinados impuestos y contribuciones;

4. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en el área de su jurisdicción; y

5. Sugerir al Concejo, y demás autoridades municipales la expedición de determinadas medidas y velar por el cumplimiento de sus decisiones." (Artículo 17).

La Constitución Nacional, en su artículo 318, redefinió de la siguiente manera las funciones de las JAL.

 1.Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas.

2. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.

3. Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.

4. Distribuir las partidas globales que le asigne el presupuesto municipal.

5. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que le señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.

Es claro que de tal manera la Constitución reforzó el poder político de las JAL, atribuyéndole funciones en la elaboración de planes y programas, el control de las inversiones que se realizan con recursos públicos y la distribución de partidas asignadas.

Resultados (logros y dificultades)

La información utilizada fue tomada de la fundación PARCOMÚN que procesó una encuesta a los primeros alcaldes por elección popular sobre participación comunitaria en 525 municipios. La muestra representa el 51.8% del total de municipios ubicados en todos los departamentos, intendencias y comisarías a excepción del Amazonas, Guaviare, Vichada y Guainía. 190 municipios tienen una población menor a los diez mil habitantes. 151 tienen una población entre diez y veinte mil habitantes. 141, entre veinte y cincuenta mil habitantes. Los demás, el 8.20% corresponden a municipios medianos con una población mayor a los cien mil habitantes. Del total de la muestra, el 54.8% de la población se encuentra en el área urbana y 45.2% en el área rural. Más de la mitad de los encuestados son pequeños municipios y la población está relativamente balanceada entre el área municipal y el perimetro rural.

Sobre un total de 525 municipios, sólo en 82 (15.6%) los Consejos han realizado algún paso en función de dividir el área de su jurisdicción en Comunas y Corregimientos e instalar las Juntas Administradoras Locales. Unicamente 24 municipios, el 4.95% de los encuestados, puede afirmar que las JAL están funcionando. A éstas hay que agregar Cartagena, Cali, Barranquilla, Pasto, Neiva, Medellín y Armenia, capitales todas donde funcionan las JAL pero no se aplicó la encuesta.

La razón fundamental para la poca vigencia de las JAL en este período puede ser atribuida a que ella no tiene reales poderes políticos, sus funciones son netamente consultivas. Los Concejos municipales que tienen la potestad de instalarlas no vieron así ningún interés en hacerlo. Aun cuando las JAL se llamen administradoras, no tienen competencia alguna en la gestión y administración de los servicios a cargo del municipio. Además carecen de personería jurídica y por lo tanto no pueden celebrar contratos. Tampoco son ordenadoras de gasto, ni tienen a su disposición una planta de personal, ni organización cualquiera que le sirva para prestar servicios o ejecutar obras. La JAL no es una entidad administradora, ni puede crear organización administrativa alguna. No es más que un cuerpo extensivo de lo que quiera delegarle el Consejo para ser ejecutado a través de las organizaciones administrativas municipales que dependen del alcalde.

Algunos casos

Elección de JAL en Cali

Los resultados de las elecciones a las Juntas Administradoras en Cali en 1989 confirman las tendencias generales de los estudios reseñados en pequeños municipios del país. Esto fue así aun cuando por acuerdo del Concejo municipal (04 de marzo de 1989) la reglamentación de la JAL asignó funciones más amplias a la población que a ella accediera. Entre estas funciones están las de fiscalizar, desarrollar iniciativas, promover la organización ciudadana y manejar 150 millones de obligatoria asignación por el Concejo municipal, sobre la base del plan de gastos de las JAL.

Participaron en las elecciones un total de 113.862 personas. El 85.2% de los elegidos confiesan simpatía, afiliación o amistad con los partidos tradicionales. El 2.8% con los partidos de izquierda y el 10.2% declara no tener relación con los partidos. La población que participó en mayor medida en las elecciones pertenece a las zonas de mayor índice de pobreza, exactamente ahí en donde la elección de carácter partidista es más masiva. Los programas en esas comunas están íntimamente ligados a propuestas puntuales y específicas de satisfacción de demandas básicas en infraestructura social y de servicios. Concluyen los analistas que "la campaña, entonces, permitió reproducir los estilos tradicionales de hacer política, que obstaculizan la posibilidad de crear 'corrientes de opinión' de las cuales se puedan nutrir las opciones electorales (...) Lo comunitario o, si se quiere, lo colectivo termina por convertirse  en el lugar privilegiado donde la población adelanta sus luchas por la subsistencia. El particularismo y la desarticulación son los elementos característicos  de la actuación colectiva y se constituyen en terreno abonado para la reproducción de las prácticas políticas dominantes". Por último no sobra señalar que el 13.9% de los ediles confesó no conocer las funciones de las JAL a las cuales habían sido elegidos.

Las JAL en Santafé de Bogotá

La ley 11 de 1986 creó las JAL en los municipios, a excepción de Bogotá, que por ser el Distrito capital requería de una ley particular que así lo estableciera. En su ausencia, las iniciativas de descentralización  administrativa en la capital (acuerdo 08 de 1987) fueron suspendidas. La constitución de 1991 autorizó la descentralización administrativa en el distrito y ordenó al concejo, a iniciativa del alcalde mayor, dividir el territorio en localidades administradas por una junta administradora elegida popularmente para períodos de tres años. A la cabeza de las localidades se encuentra un alcalde menor designado por el alcalde mayor de tema enviada por la correspondiente junta administradora.

El congreso de la República, mediante la ley 01 de 1992, estableció la organización y funcionamiento de las JAL en el distrito capital. Posteriormente, el concejo distrital reglamentó esta ley mediante el acuerdo 066 de 1992, ampliando las funciones de las JAL a:

- Construcción y mantenimiento de obras públicas (parques, vías y zonas verdes, redes de distribución de energía, acueducto, alcantarillado y teléfono de carácter local).

- Construcción, reparación, dotación y mantenimiento de centros de atención en salud del primer nivel, de centros de bienestar social, planteles escolares, instalaciones deportivas, culturales y de recreación.

- Desarrollo de programas de gestión ecológica, de fomento microindustrial y de fomento al desarrollo económico de la localidad.

- Prevención y atención de emergencias y desastres.

-Están autorizadas para regular la ubicación y supervisión de las plazas de mercado, ventas ambulantes y estacionarias, así como también para controlar la expedición de licencias para los establecimientos industriales, comerciales y de servicios.

Por otra parte, las JAL del Distrito poseen facultades de vigilancia de los contratos y actuaciones de las entidades públicas en su sector. Controlan el inventario de los bienes distritales. Vigilan la aplicación de las normas de policía y la evasión fiscal.

Las JAL de la capital tienen entonces una injerencia en la regulación de los servicios públicos domiciliarios y sociales y en la infraestructura comercial y urbana local. Además, se convertirán en organismos que manejan cuantías considerables del presupuesto distrital. Recibieron el 10% de los ingresos de la administración central del distrito para 1993. Este porcentaje se incrementa en un 2% anual hasta llegar a manejar el 20% de los ingresos en 1998. La asignación de estas partidas está condicionada a la elaboración de un presupuesto anual de ingresos y gastos, sujeto aun plan de inversiones resultado de un plan de desarrollo local, concordante con el plan de desarrollo del Distrito Capital. Los recursos de las JAL (las transferencias del Distrito o cualquier otra suma de proveniencia diversa) se manejan a través de un fondo de desarrollo local.

La evaluación más seria sobre la experiencia de las JAL en Santafé de Bogotá fue realizada por la Universidad Nacional de Colombia. Recogemos aquí sus principales conclusiones (BONILLA,1992). Para este autor, el mayor logro del proceso en la capital es que a través del ejercicio de elaboración de los planes locales de desarrollo, en cada una de las veinte zonas administrativas de la ciudad, se está dando un acercamiento al reconocimiento de los problemas específicos de cada zona. Este diagnóstico se formula a partir de la expresión de las demandas sentidas y no tanto del análisis técnico de los funcionarios sectoriales o de los centros de investigación académica. Un estudio de la localidad Rafael Uribe (zona 18) demuestra la disparidad en estos tres tipos de diagnóstico de necesidades: las sentidas, la tecnocrática y la académica (LÓPEZ y AGUDELO, 1992). En segundo lugar, de manera muy diferenciada por localidad, la elaboración de planes y la descentralización de competencias administrativas hacia las JAL está abriéndole campo a múltiples formas organizativas de la población en la formulación y ejecución de proyectos. Presumiblemente se facilita así el acercamiento de la gestión de lo público a las comunidades, sin intermediación del clientelismo y de los partidos políticos. En cuarto lugar, en algunas localidades se dio una verdadera concurrencia interinstitucional para la elaboración de los planes, superando, en pequeña escala, la  atomización sectorial de la política pública. En quinto lugar, señala el autor, el facilitamiento del compromiso de los funcionarios públicos con comunidades y problemáticas específicas.

En cuanto a las dificultades, el autor señala las siguientes. Los límites introducidos por la desconcentración institucional; es decir, a nivel del Distrito las instituciones siguen siendo altamente centralizadas, impidiendo un compromiso y una flexibilidad institucional en las jurisdicciones de las JAL. También indica las dificultades de la descentralización administrativa, fiscal y de los planes. Esta descentralización no reconoce que una serie de problemas son comunes a varias zonas y que sus soluciones demandan una planeación supralocal. En su ausencia, se da el peligro de la ineficiencia y el despilfarro de recursos, perdiendo la intervención sobre la ciudad en su totalidad y sobre sus diferentes mallas y tejidos sociales, físicos y económicos. Por otra parte, señala la conclusión del estudio de la Universidad Nacional que el traslado de poder es apenas incipiente. Excusándose detrás de la tramitología administrativa, el Distrito sólo transfirió el 40% de los recursos de 1992. En el fondo el problema es la grave bancarrota financiera de la capital la lucha de las autoridades centrales de la capital por el uso de los recursos escasos. Se ha demorado así la resolución de la infraestructura locativa y de secretariado de las JAL, agravado por el carácter ad-honorem de los ediles. El decreto presidencial que expidió el estatuto orgánico de la capital, en julio de 1993, reconoce una remuneración para los ediles por asistencia a las sesiones. En lo que concierne a la participación ciudadana y comunitaria el estudio conclusivo de Bonilla, alerta por su incipiente desarrollo. En efecto, la abstención electoral para las JAL fue del 75%. De 184 ediles, solo 6 fueron elegidos satisfaciendo el cociente electoral de su jurisdicción. El resto salió por residuo. Además, encuestas realizadas demuestran que la población desconoce qué son las JAL, cuáles son sus funciones, quienes fueron elegidos y qué planes de desarrollo poseen para las diferentes localidades (LÓPEZ y AGUDELO). Se repite así lo anotado para la elección popular de alcaldes. Ambas abren el espectro de la representación política a nuevas élites, pero la población no participa electoralmente de manera significativa en estas contiendas, y no es asociada a formas flexibles de participación en la administración y desarrollo de las competencias descentralizadas. La frontera de la participación en la elaboración de los planes de desarrollo locales fue la participación-información y la participación-consulta. Es decir, la población, en algunos casos, señaló necesidades sentidas y manifestó predilección por determinadas acciones. El que ello haya sido considerado por los ediles y los sectores que contribuyeron a la formulación de los planes, fue aleatorio y marginal.

LA PARTICIPACION EN LO SECTORIAL

Comités de participación DRI

Objetivos e instrumentos

El Desarrollo Rural Integrado -DRI- en Colombia tiene inicio en 1976 bajo el gobierno del presidente López Michelsen. Su finalidad gira en torno a la "asistencia técnica y transferencia de tecnologías para la producción agrícola y la comercialización, el crédito para la producción, la dotación de infraestructuras viales, electrificación y regadíos, así como de apoyos para la satisfacción de necesidades básicas, dirigidas a comunidades de pequeños productores campesinos" (FAJARDO, 1992).

Dentro de estos objetivos y para cumplirlos se previó desde los inicios del programa la participación de las comunidades campesinas, a fin de facilitar las labores de capacitación para la asesoría técnica en producción y mercadeo, la capacitación para reforzar la organización campesina para la comercialización de los productos y la recepción de servicios de salud y educación.

El programa creó comités veredales de beneficiarios del DRI, compuestos por los usuarios de créditos para la producción y la comercialización y por aquéllos que eran beneficiarios de las otras líneas del programa. Un representante de cada comité veredal concurría al comité departamental y uno de éstos al comité distrital (nivel regional). También existía un comité nacional. En todos los, casos asistían los funcionarios representantes del programa en número creciente respecto de los usuarios, según asciende el nivel  territorial.  Las labores del comité eran las de coordinar el trabajo de las diferentes entidades que concurrían en la prestación de las líneas del programa, la evaluación de las actividades y la programación anual de las prioridades. En este sentido, los comités de participación campesina en el DRI constituyen el antecedente más serio de participación de usuarios en la ejecución de programas y en las estructuras  de las instituciones públicas, participando en el señalamiento de necesidades y potencialidades, la elaboración de prioridades, ayudando a la ejecución de programas y organizando a los usuarios directos e indirectos para los diferentes fines de la política pública. 

Resultados (logros y dificultades)

La respuesta de las comunidades campesinas a la propuesta de organización para la participación en políticas de crédito y asesoría técnica fue masiva. Un período de desencanto sucedió al constatar que las instituciones no tenían una ágil disponibilidad de recursos y capacidades de ejecución de compromisos. Sin embargo, en esas comunidades aisladas, pobres y fragmentadas, las ofertas del programa y la posibilidad de presión y organización social en torno de los comités mantuvo la presencia en ellos. La dirección del programa DRI reconoció y estimuló este comportamiento al modificar en 1979 el carácter de los comités. Se crearon las asambleas veredales compuestas por todos los habitantes en donde hubiera al menos 15 usuarios del programa. Posteriormente. en 1983, y para ampliar la vinculación al programa, se permitió la coordinación con él desde cualquier forma de organización social campesina existente. sin exigir la creación de una organización expresa para el programa DRI. Con ello. se pretendió dar respuesta a las críticas sobre la generación de tantas formas organizativas campesinas como iniciativas públicas e instituciones existían. La dirección del DRI estimuló, sin embargo, la agremiación de los campesinos beneficiarios del programa, creando en 1985 la Asociación Nacional de Beneficiarios del Programa DRI-ANDRI. Esta contaba en 1987 con 40.000 miembros y amplió luego su base a todos los campesinos del país. independientemente de que hicieran o no parte del programa. Esta independencia gremial logró hacer sobrevivir las asambleas veredales después del segundo quinquenio del ochenta, cuando ya no fue prioritario para el gobierno el programa y menos la organización campesina.

Los evaluadores de los comités reconocen que éstos han facilitado el flujo de información y recursos de las instituciones y programas del gobierno. directamente a amplias capas de la población "objetivo". El filtro del clientelismo ha sido debilitado ya que éste se reproduce de la intermediación informativa y financiera entre el Estado y las comunidades pobres. Se reconoce también la función dinamizadora de los comités que han organizado la población para obras de infraestructura física y social.

El paquete descentralista de 1986 no varió fundamentalmente el papel de los comités veredales y de la participación campesina en ellos. Su función es la de detectar prioridades y programas en las áreas desarrolladas. por el DRI y hacer propuestas a los comités municipales y departamentales que deciden sobre la asignación de recursos cofinanciables con el Fondo DRI a nivel nacional. De tal manera, la participación arroja las señales de demanda para que instancias superiores estudien de su pertinencia y de los medios financieros existentes para su ejecución, ahora compartida entre un fondo nacional y los recursos municipales.