UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE CORTE FISCALISTA

Jorge Iván González

Profesor Universidad Nacional de Colombia

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: DIEZ AÑOS DE FISCALISMO

Aun cuando el último informe Wiesner (1992) presenta importantes avances conceptuales con respecto al trabajo que coordinó el mismo autor diez años atrás (Bird- Wiesner 1982), todavía sigue primando un enfoque de la descentralización de corte fiscalista. En justicia, se trata de un fiscalismo menos exacerbado que el que se vivía hace una década. Otras preocupaciones han entrado en escena: el proceso mediante el cual se realiza la "escogencia social", la reforma de la administración pública y el desarrollo institucional. Desafortunadamente, una gran parte de los aportes ofrecidos por estos nuevos elementos, han sido subsumidos por el estrecho fiscalismo de nuestros últimos gobiernos.

El informe Wiesner (1992) cae en un profundo maniqueísmo que no le permite conjugar las tensiones del mercado con la dinámica inherente a la "escogencia social". Desde finales del siglo pasado, los teóricos de las finanzas públicas han tratado de pensar la interacción entre el "agente" (escogencia individual y social) y el "mercado" (1) maniqueísmo del informe Wiesner (1992) se expresa en el hecho de que mientras se exalta el mercado como el guía supremo del proceso de descentralización (2), debe reconocer los aportes de la teoría de la “escogencia social” (3), que priorizan la decisión del sujeto con respecto al mercado. Ante las dificultades analíticas que se le presentan al no poder compatibilizar ambos enfoques, el informe Wiesner (1992) opta por una concepción de corte fiscalista, amparada en la preeminencia del mercado. No es de extrañar, entonces, que en su lectura del proceso de descentralización en Colombia, llegue a la conclusión de que "…las transferencias nacionales están desestimulando el esfuerzo fiscal propio”  (WIESNER 1992, p. 285). (4) De manera simplista se supone que existe una relación de causalidad negativa entre transferencias y esfuerzo fiscal (flypaper effect). Se minimiza la importancia de otros aspectos que también podrían estar incidiendo en dicha relación.

En la parte teórica del informe, Wiesner (1992) intenta traducir para los lectores colombianos el debate sobre las características de la "escogencia social" que se ha desarrollado en otros países. La riqueza de esta polémica no se refleja en el diagnóstico de la situación colombiana, que se hace en la segunda parte del informe. Sigue presente el espíritu fiscalista que inspiró el trabajo del 82 (BIRD- WIESNER 1982).

LA COPIA ACRITICA DE LAS TEORIAS DEL "FEDERALISMO FISCAL"

Sin ninguna criticidad y de manera tardía, Colombia ha copiado las categorías conceptuales y numerosos instrumentos de política de los Estados Unidos y de otros países desarrollados, que tienen una larga tradición descentralista o federal. Si aun en estos países "no hay espacio para el desarrollo de una verdadera independencia fiscal de carácter local" (BIRD 1980, p. 40), mucho menos en países como Colombia, donde la tradición centralista es muy fuerte.  Para estudiar proceso de decisión en el que intervienen dos  o más niveles del sector Público", se ha recurrido a los principios del “federalismo fiscal” (5).

El proceso de descentralización colombiano se inspiro inicialmente en la teoría de la eficiencia local y de la "movilidad intermunicipal" propuesta por Tiebout (1956). Posteriormente, en los últimos años se ha apropiado de la visión de Brennan-Buchanan (1977,1978,1980), quienes consideran que la descentralización contribuye a reducir el gasto del gobierno central.

En el esquema de Tiebout se le da mucha importancia a  la potencialidad migratoria del ciudadano. Cuando éste experimenta que la relación costo-beneficio (impuestos-servicios) no le es favorable, se traslada a otro municipio.6 La emigración opera como una sanción a la ineficiencia del gobierno local, ya que reduce el número de Contribuyentes.                                          

Cuando se inició el proceso de descentralización en Colombia, la literatura internacional ya había puesto en tela de juicio la flexibilidad migratoria de los contribuyentes. En la mayoría de los casos, la persona no puede emigrar aun cuando así lo desee. Ante la dificultad de conseguir trabajo en otra localidad, el ciudadano prefiere soportar las incomodidades de los servicios -públicos de su municipio. La disponibilidad de puestos de trabajo es una variable más determinante de la decisión de emigrar que el resultado desfavorable de la relación costo/beneficio en uno o varios servicios domiciliarios.

Si el componente migratorio del modelo de Tiebout ha perdido relevancia teórica, la convicción de que "el bien público local refleja las preferencias de la población de una manera más adecuada que los bienes públicos ofrecidos por el nivel nacional" (TIEBOUT 1956, p. 416), sigue teniendo plena vigencia. La mayor cercanía que existe entre el consumidor-ciudadano-contribuyente y el gobierno local, permite que aquél exprese sus preferencias más claramente que cuando se relaciona con el gobierno central. Gracias a estas premisas se ha desarrollado el "principio de beneficio": el usuario debe ser quien pague, total o parcialmente, el servicio.

Siguiendo a Tiebout y en contra de los postulados de Musgrave (1939, 1959) y Samuelson (1954, 1955), algunos de los teóricos que defienden los postulados del "federalismo fiscal" piensan que en el nivel local sí "existe una solución de mercado que fija el monto óptimo de gasto que debe destinarse a los bienes públicos" (TIEBOUT 1956, p. 416). De aquí se desprende el “teorema de la descentralización" (PENNOCK 1959, OATES 1977), según el cual, con iguales costos , para los distintos niveles de la administración, el suministro de un bien público es más eficiente si se realiza de manera descentralizada (cfr. OCR 1993).

Desde la óptica del "federalismo fiscal", el bien público local es preferible al bien público nacional, ya que el primero se ajustaría mejor a los criterios neoclásicos de maximización de la utilidad individual y de minimización de costos (7) Yendo aun más lejos, las versiones contemporáneas de la literatura neoclásica insisten en que los bienes públicos locales tampoco ofrecen una solución demarcado óptima y que, por consiguiente, debe privatizarse el mayor número posible de servicios públicos de manera que se le dé cabida al "principio de exclusión" .

Esta secuencia que va del bien público nacional al bien público local y, finalmente, al bien privado, parte de una evaluación negativa va del concepto de universalidad de los servicios (cfr. Sojo 1990, p. 186). La política de focalización del gasto es el eslabón final de esta cadena.

En Colombia no se han discutido los pros y los contras de la Universalización de los servicios y, en cambio, se ha aceptado pasivamente la reflexión  neoclásica que se nutre de los postulados de Tiebout. Entre los dos informes Wiesner se ha avanzado peligrosamente en esta dirección. En los campos de la salud y de la educación se comienzan a hacer disecciones poco convenientes. Mientras que a la educación primaria se la sigue considerando como un bien público, otros bienes educativos, como la secundaria y la universitaria, son colocados en la esfera de lo privado. A la salud ya la seguridad social también se les está aplicando una operación de disección muy similar. La ley de Competencias y Recursos (ley 60 de 1993) expresa sin tapujo su preferencia por los bienes públicos locales y por la focalización del gasto. La población con necesidades básicas insatisfechas es uno de los principales criterios que determinan el monto de las transferencias.

Estas reflexiones no deben interpretarse como un rechazo al traspaso de competencias del gobierno central hacia los gobiernos locales. El propósito que anima estos comentarios es muy diferente.

Se trata de explicitar los fundamentos teóricos que subyacen a esta delegación de funciones, tal y como se está realizando en Colombia.

La teoría del "federalismo fiscal" que permea la ley 60, supone que el óptimo social resulta de una solución de mercado (cfr. TIEBOUT 1956). (8) No compartimos este principio. El mercado no necesaria- mente proporciona una solución que sea socialmente óptima. (9) La confianza que el gobierno colombiano ha depositado en las fuerzas del mercado no nos parece conveniente. Desafortunadamente, este espíritu proclive al mercado ha inspirado la ley 60. Pese a que Wiesner (1992, p. 61) reconoce las limitaciones de indicadores como "esfuerzo fiscal propio", todavía no se ha logrado definir un parámetro de medición de la eficiencia y el esfuerzo fiscal que supere los postulados neoclásicos.

La no-pertinencia del principio de la movilidad intermunicipal del ciudadano en el modelo de Tiebout BUCHANAN-GOETZ 1972), ha llevado a recontextualizar el proceso de optimización de las relaciones de mercado. Parodiando a Hobbes, Brennan-Buchanan afirman que la competencia entre los gobiernos locales es el mecanismo apropiado para reducir la fuerza leviathánica del Estado central. (10)

En su presentación del modelo del Leviathán, Reid y Winkler (1991) ponen de relieve los conflictos que se presentan entre un gobierno central que en virtud de su poder monopólico logra absorber una parte considerable de los recursos de la economía, y unos gobiernos locales débiles, que sólo tienen acceso a una porción muy pequeña de dichos recursos. Cuando uno de los agentes que participa en el mercado tiene un poder monopólico, se presenta una distorsión que impide la consecusión del estado óptimo. (11)

También como en el esquema de Tiebout, en el modelo del Leviathán de Brennan-Buchanan se supone que el óptimo social  resulta de una solución de mercado. Pero a diferencia de la propuesta de Tiebout, se acepta que este óptimo es de segundo orden (segundo óptimo) y, además, se resalta la presión que pueden ejercer las distintas instancias regionales en contra del poder hegemónico del gobierno central. La competencia entre los gobiernos locales no sólo cualifica la eficiencia micro -de la institución local frente al usuario-, sino que también mejora la eficiencia macro ya que constriñe la voracidad del gobierno central.

Siguiendo a Brennan-Buchanan, Wiesner (1992, p. 63) también piensa que la mayor autonomía de los gobiernos. locales permite  contrarrestar la ley de Bryce, según la cual habría una tendencia ineludible hacia el fortalecimiento. de los gobiernos centrales, en  detrimento del poder de las instancias  regionales.

Para que la autonomía local sea una realidad, se requiere que exista un estrecho vínculo entre recursos y competencias. Cuando las instancias locales pueden gastar sin responsabilizarse por generar los ingresos correspondientes, el problema del "principal y del agente" (12) se expresa en toda su dimensión, hay "ilusión fiscal" y se cumple la hipótesis de Bryce.

Esta nueva presentación del problema de las relaciones intergubernamentales tiene la gran ventaja que explicita las dimensiones institucional y política, que sólo se mencionaban marginalmente en Bird-Wiesner (1982) y en el informe de la Comisión del Gasto (1987).

No obstante el reconocimiento explícito que se hace de la importancia de las relaciones institucionales y políticas, en la práctica los aspectos administrativos no han recibido la atención que se merecen. Goodman y Loveman (1991) muestran que las instituciones privadas no necesariamente son más eficientes que las entidades públicas. En ambos casos debe vigilarse cuidadosamente el desarrollo administrativo, con el fin de frenar los apetitos burocráticos. Aunque los 62 decretos expedidos en diciembre reconocen la necesidad de una reforma administrativa del Estado, todavía no existe la preocupación de repensar el ordenamiento institucional (público y privado) en función del bienestar general. Goodman y Loveman (1991) insisten en que los objetivos de maximización de la empresa privada norteamericana cada vez responden menos a las expectativas de la sociedad.

Ni siquiera están satisfaciendo los anhelos de sus propios  accionistas.

En la misma dirección del modelo del Leviathán de Brennan- Buchanan, autores como Peltzman (1980), Olson (1982, 1983), y Demsetz (1982), han propuesto diversos esquemas de coaliciones, llegando a la conclusión de que el tamaño del sector público se reduce con la descentralización. (13) Cuando los intereses de pequeños grupos sociales se expresan en las instancias locales, disminuye la posibilidad de que se conformen coaliciones fuertes que impongan sus condiciones al gobierno central, obligándolo a incurrir en gastos socialmente innecesarios. La descentralización contribuye a debilitar la capacidad decisoria de aquellas coaliciones que tienen acceso directo al gobierno central. Los postulados de Brennan-Buchanan llevan a asimiliar democracia y descentralización. (14)

La hipótesis Brennan-Buchanan no se ha logrado comprobar. Como bien lo señala Oates, "...la literatura empírica sobre la centralización fiscal y el tamaño del gobierno ofrece resultados contradictorios e inconsistentes" (OATES 1989, p. 582).

La relación inversa entre descentralización y tamaño del sector público no es tan simple. Veamos por qué.

1) Como lo indicó Wagner, los mayores gastos del Estado están asociados a factores estructurales y demográficos que no se modifican con el grado de descentralización. Oates llega a una conclusión similar. "El sector público en los países desarrollados es descentralizado y grande. En cambio, en los países en desarrollo, el Estado es pequeño y muy centralizado. Se sigue, entonces, que los gobiernos pequeños tienden a estar asociados con sistemas fiscales centralizados" (OATES 1989, p. 578, subrayado nuestro).

2)Si la descentralización se traduce en una mejor calidad y cobertura del servicio, es probable que no sólo aumente el gasto local, sino que también haya un crecimiento de las transferencias nacionales. Yousefi y Abizadeh (1992) encontraron que en 21 de 30 estados de USA se cumple la ley de Wagner. Los autores concluyen que dicha ley sigue teniendo vigencia y que, por tanto, la descentralización no ha implicado una disminución del tamaño del sector público. Cuando los gobiernos locales son responsables antes sus electores, la "minimización de costos no es lo mismo que la maximización del bienestar" (BIRD 1980, p. 71). Si se responde adecuadamente a las necesidades de los ciudadanos, no hay ninguna razón para esperar que los costos disminuyan.

3) Anderson y Tollison (1988) demostraron que cuando una coalición es monopólica y controla una parte del gasto público, éste puede disminuir con el fin de maximizar las ganancias de la coalición dominante. En el párrafo anterior decíamos que la minimización de costos no siempre es compatible con el mejoramiento del bienestar de los ciudadanos. La hipótesis de Anderson y Tollison explicita una de las preocupaciones de Goodman y Loveman (1991): ¿hasta dónde es compatible la satisfacción de los intereses de la coalición dominante y el logro del bienestar de la mayoría de ciudadanos?

4) Si en virtud de la descentralización, un mayor número de gobiernos tiene acceso a la misma base impositiva, es muy factible que el nivel de imposición aumente (FLOWERS 1988) y, en tal caso, crecería el tamaño del sector público. Ello significa que el mayor esfuerzo fiscal propio se refleja en un Estado más grande.

5) El balance neto entre nuevos recursos y nuevas competencias no es un ejercicio de suma cero. (15) Debido a las economías o deseconomías de escala, el costo de los servicios no sigue siendo el mismo, cuando éstos dejan de ser responsabilidad del gobierno central y comienzan a ser prestados por los gobiernos locales. En el caso en que la descentralización de un servicio genere deseconomías de escala, la transferencia de competencias sería técnicamente ineficiente. (16) Las condiciones de producción del servicio no se contemplan en los modelos de Tiebout y de Brennan-Buchanan.

6) La variable política y las relaciones conflictivas entre grupos de poder también incide en el tamaño del Estado. "El resultado fiscal de las entidades estatales es, más bien, el reflejo de las fuerzas políticas, que la expresión de las interacciones del mercado" (BIRD 1980, p. 4). De manera enfática, Bird concluye: "... las cuestiones fundamentales no son de carácter económico, sino político" (BIRD 1980, p. 16 ). (17)

El informe Wiesner ( 1992), no examina estos seis aspectos. Opta por el camino fácil de suponer que el gasto del sector público no ha disminuido porque las mayores transferencias han desestimulado el esfuerzo fiscal propio.. A pesar de que en varias oportunidades el estudio reconoce que la información existente en Colombia es muy pobre concluye, sin más, que hay una relación inversa entre transferencias y esfuerzo fiscal propio. El desconocimiento de estos cinco problemas de naturaleza estructural explica el énfasis fiscalista del informe Wiesner .

Los trabajos empíricos realizados recientemente por la GCR (18) muestran que el proceso de descentralización en Colombia no ha reducido el tamaño del sector público y, además, no se ha expresado en una disminución del gasto del gobierno central -neto de transferencias-. Después de analizar o sucedido en 57 países, mediante una técnica de análisis transversal, Oates también llega a la conclusión que "... hay una clara asociación entre la mayor descentralización y el crecimiento del Estado" (OATES 1985, p. 49). Estas constataciones empíricas invalidarían el modelo Brennan-Buchanan.

Aunque en los diez años transcurridos entre los informes Wiesner se ha insistido en que el esfuerzo fiscal debe estar acompañado de políticas tendientes a mejorar la eficiencia administrativa, en la práctica se le ha dado muy poca importancia a los aspectos de corte administrativo .

En cuanto al "esfuerzo fiscal propio", todavía se siguen dando tumbos sin que se haya logrado definir un indicador adecuado. A continuación se discuten algunas de las metodologías que se han propuesto.

EL ESFUERZO FISCAL

En Bird-Wiesner (1982) se propone distribuir el situado fiscal de acuerdo con la siguiente fórmula:

1.    

"Si" es el valor del situado fiscal en el departamento "i"; "e_s" es el gasto promedio per cápita (estándar) y "Pi" es la población del departamento "i"; "t_s" es la tasa impositiva promedio (estándar) y "Bi" es la base impositiva del departamento.

"t_s" es igual a:

2.

"TD" es el total de impuestos departamentales e "y" es el ingreso nacional.

Aunque la fórmula 1 nunca se puso en práctica, sí es un buen reflejo de la concepción que se tenía en aquel entonces. Las medidas estándares (e_s, t_s) en materia de gasto y de impuestos, se convierten en el criterio determinante para fijar el monto de la transferencia. A las entidades regionales se les pide que sus gastos y sus ingresos propios se comporten como la "media" nacional.

Después de algunas transformaciones algebraicas (véase BIRD- WIESNER 1982, pp. 197-198), se llega a la siguiente "fórmula operativa",

3.

"PR_i" es la población rural del departamento. "a" y "ß" son dos coeficientes que resultan de la estimación de la regresión,

4.

“y_i” es el ingreso (PIB) del departamento “i”. “Pu_i” representa la población urbana. Esta función tiene el grave inconveniente de suponer que el ingreso per cápita del departamento depende exclusivamente del grado de urbanización.

La fórmula 3 propone distribuir una parte del situado en función de la población total de los departamentos [es-(a+ß)t_s], y la otra en proporción a su población rural (ßt_s).

Ni la fórmula 1 ni su expresión “operativa" (ecuación 3), logran plasmar de manera adecuada los postulados teóricos del "federalismo fiscal". La ley 12 de 1986 que trató de poner en práctica tales criterios no logró conjugar eficiencia y equidad.(19)

Tratando de ir más allá de la fórmula 1, Wiesner (1992, p. 291) considera pertinente medir el esfuerzo fiscal de la siguiente manera:

5.

         

El esfuerzo fiscal del municipio "i" (EF_i es igual a la tarifa en el municipio "i" (4) por su base gravable (Bj) sobre la tarifa estándar (t_s) por la base gravable (B_i) Aun cuando la relación entre las dos tarifas (t_i/t_s)'no es el indicador óptimo, sí representa un avance con respecto a la fórmula 1 .

La expresión 5 deja sin resolver numerosos problemas, como por ejemplo: ¿Qué factores determinan la tarifa estándar (t_s)? De qué manera el nivel de desarrollo del departamento condiciona los cambios en la base gravable (B_i)? Puesto que el margen de ampliación de la base tributaria es mayor en el primer año que en el segundo, ¿cómo diferenciar el esfuerzo fiscal realizado el primer año, del correspondiente al segundo ?

El propio Wiesner es consciente de las debilidades del indicador 5 y de otras mediciones que se han propuesto en Colombia y en otros países. Estas aproximaciones al "esfuerzo fiscal propio" son muy limitadas. Entre otras razones, porque dejan por fuera "... aspectos tan importantes como la planeación municipal y la inclusión de técnicas de evaluación" (WIESNER 1992, p. 61).

En una versión preliminar de la que posteriormente se convertiría en la ley 60 de 1993, se define la "eficiencia fiscal"20 "como la relación en el departamento de los incrementos anuales de los montos recaudados por rentas propias (ingresos tributarios, tasas, multas, contribuciones e ingresos a la propiedad, con excepción de los rendimientos financieros) y de lo recibido por concepto de situado fiscal" (Proyecto de Ley sobre Competencias y Recursos, versión de agosto de 1992). Es decir,

6.

        

"Yp ⁱ _t" representa los ingresos propios (ingresos tributarios y ventas de servicios) del departamento "i" en el momento "t". "SFⁱ _t" es el situado fiscal recibido por el departamento "i" en el momento "t".

Con respecto a los indicadores 1, 3 y 5, la fórmula 6 tiene la ventaja de que incluye de manera explícita la dimensión temporal. Pero sigue desconociendo el impacto que tienen los factores estructurales en la dinámica temporal de los impuestos locales.

Con el ánimo de corregir esta situación, la ley 60, tal y como quedó aprobada, propone dos indicadores de "esfuerzo fiscal". Uno, para los departamentos, ponderado en relación inversa al desarrollo económico. Otro, para los municipios, ponderado "en proporción al índice relativo de necesidades básicas insatisfechas".

El esfuerzo fiscal de los departamentos "se determinaría como la relación entre el gasto per cápita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en forma inversa al ingreso per cápita de la entidad territorial respectiva. El esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socioeconómico" (Ley 60, art. 11, & 2). y el de los municipios, "como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per cápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas insatisfechas" (Ley 60, art. 24).

Esta confusa redacción no es sino el reflejo de lo poco que en el país se ha avanzado en esta materia. Es curioso que mientras el parámetro de ponderación para los departamentos es el nivel de desarrollo económico, el de los municipios sean las necesidades básicas insatisfechas. ¿Por qué dos criterios tan diferentes? Las mediciones de la ley 60 corrigen mal los problemas mencionados a propósito de las fórmulas 1, 3, 5 y 6.