Iván Jaramillo Pérez

Master en Administración Pública. Asesor de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL.

CONSIDERACIONES GENERALES

Los subsistemas financieros de la descentralización

A medida que el proceso de descentralización se ha ido desarrollando en Colombia, los departamentos, distritos y municipios, además de contar con sus recursos propios fortalecidos en alguna media por la Ley 14 de 1983, las diversas entidades territoriales cuentan con un sistema de cooperación nacional para el desarrollo de programas de operación de los servicios sociales y la inversión en infraestructura y servicios públicos. Este sistema se ha ido perfeccionando progresivamente por diversas normas, las cuales se enmarcan hoy en a Ley 60 de 1993 que regula la transferencia de recursos y competencias, el decreto 2132 de 1992 que regula el sistema de cofinanciación, la ley de regalías y la Ley 57 de 1989 que creó a FINDETER

El sistema nacional de financiación de las entidades territoriales se ha conformado entonces en una forma múltiple que comprende tres subsistemas:

1. El subsistema de transferencias automáticas ( Ley 60 de 1993).

2. El subsistema de co-financiación (Decreto Ley 2132 de 1992).

3. El subsistema de crédito (Ley 57 de 1989).

El subsistema de transferencias automáticas, como su definición lo dice, lo constituyen las cesiones de recursos que hace la nación de su propio presupuesto, tomando como base, por lo general, porcentajes de participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes. Tales transferencias se hacen de acuerdo a fórmulas preestablecidas en la Constitución y la ley, y se ejecutan bajo la responsabilidad técnica y administrativa de las entidades territoriales-.

Frente a estas transferencias la nación no tiene ninguna discrecionalidad en su asignación, limitándose a ejercer funciones de control técnico restringido. De este subsistema forman parte el situado fiscal y las participaciones municipales, principalmente. También podrían considerarse como parte de este subsistema las rentas nacionales cedidas de recaudo departamental y las regalías a que tienen derecho los departamentos y municipios en los que se explotan recursos no renovables.

El subsistema de cofinanciación, más allá de su definición legal, lo constituyen las entidades rectoras, el CONPES y los Ministerios y el conjunto de entidades denominadas fondos que manejan  recursos no reembolsables del presupuesto nacional o de las regalías, destinados a la financiación parcial de proyectos en áreas en las cuales la nación tiene algún interés. especial. La cofinanciación es el instrumento que posee la nación para inducir la inversión en las entidades territoriales en orden a sus políticas prioritarias. La cofinanciación se maneja por intermedio de fondos que la nación puede manejar con discrecionalidad dentro de los rangos del marco legal que los regula. De este subsistema forman parte el Fondo de Inversión Social (FIS), el Fondo para la inversión Rural (DRI), el Fondo para la Infraestructura Vial, el Fondo para la Infraestructura Urbana y, según sea la forma de operación que en definitiva asuma el Fondo Nacional de Regalías, podría entrar a formar parte conceptual de este subsistema.

Es de notar que no todos los fondos nacionales podrían formar parte conceptualmente de este subsistema sino sólo aquéllos que operan con la técnica de la cofinanciación, o la financiación parcial y condicionada de proyectos específicos.

El subsistema de crédito lo constituyen el conjunto de entidades que manejan recursos financieros reembolsables destinados a la financiación de proyectos dentro de las líneas de crédito discrecionalmente abiertas por la nación en orden a viabilizar sus políticas prioritarias pero que exigen además de parte de las entidades territoriales capacidad de endeudamiento y de pago. De este subsistema forman parte la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER, el BCH y las entidades financieras pública y privadas que pueden redescontar sus créditos en la FINDETER o que tienen sus sistemas de crédito propios.

El posible desequilibrio macroeconómico

 El esquema constitucional y legal de establecer las transferencias  a las entidades territoriales, ligándolas como un porcentaje de los ingresos corrientes, ha producido un efecto multiplicador en el manejo de las políticas tributarias, pues a las nuevas necesidades financieras del nivel nacional hay que producir un volumen de ingresos tributarios adicionales al menos del doble de la necesidad, dado que los ingresos corrientes de la nación deben ser compartidos en un 50% con las entidades territoriales.

Se estima (DNP-UDT) que para 1990 el nivel de las transferencias automáticas era del 4% del PIB y que para el año 2000 podría llegar al 6.15%. El creciente nivel de las transferencias presiona al nivel central para que permanentemente esté buscando formas de compensación, descongestionándose de responsabilidades y transfiriendo nuevas competencias a las entidades beneficiarias.

De otra parte, no se ha cuantificado el efecto que pueda causar en las finanzas públicas la combinación de presiones derivadas no sólo del incremento de las transferencias alas entidades territoriales, sino además de los costos creciéntes que demanda la reforma de la seguridad social y el gasto en la seguridad del Estado.

Es necesario tener presente que tales situaciones fiscales de hecho están condicionando el equilibrio monetario, el cual, además, puede verse afectado por los ingresos adicionales de Cusiana y Cupiagua, con consecuencias difíciles de pronosticar en el modelo de desarrollo económico propuesto

Transferencias vs. esfuerzo fiscal

La reforma descentralista de 1983 suponía que la autonomía municipal se fortalecería en la medida en que el recaudo de recursos propios se incrementara.

Hacia 1986, el esquema descentralista se apoyó más en la transferencia de competencias y recursos pero respetando un importante margen de autonomía en la toma de decisiones en el orden local.

En la reforma reciente consagrada en la Ley 60 de 1993, el esquema se ha revertido en forma importante y si bien crecen las transferencias disminuye la autonomía de las entidades territoriales en su asignación y hay más condicionalidad para determinar el destino de  sus recursos y sus modos de gestión.

De otra parte, no ha terminado el debate entre quienes piensan que el incremento de las transferencias genera una cierta "pereza fiscal" en las entidades territoriales, y entre quienes piensan lo contrario, pues las cifras recientes y posteriores a la elección de alcaldes y gobernadores han mostrado una reactivación importante de los recursos propios. Según cálculos del DNP-FEDESARROLLO, los ingresos tributarios y no tributarios de los municipios tenderían acrecer entre 1993 desde el 3.5% sobre el PIB hasta el 4.3% en el año 2000.

Es de notar que el esquema básico de las transferencias tiene un objetivo básicamente compensatorio de la pobreza y sólo en forma complementaria está orientado a estimular el esfuerzo fiscal, la eficiencia administrativa y los logros en mejorar la calidad de vida. No obstante lo cual es el efecto político de la elección de alcaldes y gobernadores, lo que evidencia un importante jalonamiento en el esfuerzo fiscal e incluso en la eficiencia administrativa de las entidades territoriales.

Ante la pérdida de control del nivel central sobre el manejo de gasto no sólo se ha recorrido al fortalecimiento de los mecanismos de intervención sino que además se ha desarrollado el sistema de cofinanciación, el cual pretende canalizar los recursos locales y las transferencias crecientes hacia las prioridades y metas del gobierno central.

Sin embargo, en el diseño de las transferencias y estímulo de los recursos propios quedan  interrogantes que es necesario clasificar , tales como el desequilibrio departamental entre funciones y finanzas y el desequilibrio en algunos sectores frente a los cuales no hay  claras fuentes de financiación.

Información, evaluación y control

La Ley 60 de 1993 ha pretendido fijar unas reglas de distribución de las transferencias a las entidades territoriales que se apoyen más en criterios objetivamente medibles tales como los grados de pobreza, esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa, buscando entre otras cosas que la asignación de recursos a las entidades esté menos mediado por las presiones políticas, de las cuales generalmente salen gananciosas las regiones con más potencial electoral.

Este nuevo esquema de distribución sobre indicadores objetivos lleva necesariamente a que la información tenga un valor en dinero y surge como una gran necesidad el fortalecimiento de los sistemas que permiten recabar esos datos de referencia.

De otra parte, el nuevo procedimiento exige que el nivel central desarrolle sistemas de monitoreo y de evaluación que permitan calificar las necesidades y el desempeño de municipios, distritos y departamentos .

Complementariamente, los sistemas de información deben apuntalar el desarrollo de la participación ciudadana en vigilancia y control de la gestión pública. Adicionalmente, medios como la prensa y la academia podrán vincular más eficazmente con las comunidades y las instancias gubernamentales en el proceso de evaluación y seguimiento de la función pública.

El desarrollo administrativo e institucional

Desde la primera elección popular de alcaldes en 1988, la preocupación de éstos fue encontrarse con la descompensación entre las necesidades básicas insatisfechas, las competencias recibidas y la insuficiencia de los recursos propios y las transferencias para enfrentar el desarrollo de los planes locales.

No obstante, la reactivación de los recursos propios y el incremento de las transferencias definido por la Constitución Política de 1991, han despejado el panorama financiero de los municipios y la nueva inquietud que ha surgido en todas las instancias, ha sido poner en duda la capacidad de los municipios para ejecutar su Plan de Desarrollo y manejar técnica y administrativamente los nuevos recursos financieros.

Para apoyar a los municipios, el Gobierno Nacional ha puesto en práctica desde 1992 el Programa de Desarrollo Institucional -PDI-, el cual ha logrado avances importantes en su fase diagnóstica y en la apertura de bancos de consultores; sin embargo, aún se encuentra muy lejano de conseguir su propósito. De otra parte entidades financieras como FINDETER, han abierto líneas especiales de crédito para el desarrollo institucional, y la Ley 60 de 1993 ha autorizado ampliamente la contratación con particulares para la gestión de proyectos y el ejercicio de las competencias municipales.

Finalmente, es de señalar que las evaluaciones aconsejan incluir a los departamentos como intermediarios en los procesos de , cofinanciación y depositar en ellos los recursos necesarios para que se les permita operar como soporte al desarrollo técnico y administrativo de los municipios.

Hipótesis de trabajo

Si bien éste pretende ser un documento en lo fundamental descriptivo se mueve bajo el supuesto de la vigencia de determinadas tendencias, así:

1. Pese a la tendencia actual de regular por ley la asignación de las transferencias automáticas a las entidades territoriales, este mecanismo limita significativamente el poder central de direccionar las políticas públicas favoreciendo la autonomía y la descentralización de las entidades territoriales; entre tanto, los sistemas de cofinanciación y crédito permiten con más facilidad a la nación inducir, canalizar o  direccionar la inversión en las entidades territoriales de acuerdo a las prioridades nacionales.

2. La posibilidad que tienen las entidades territoriales de acceder , a la cofinanciación y al crédito les permite multiplicar el efecto inmediato de sus recursos propios y de sus participaciones en las transferencias automáticas.

3. La cofinanciación, por su naturaleza, favorece más a las entidades de bajo desarrollo económico y fiscal, entre tanto que el crédito viabiliza proyectos preferencialmente en entidades de desarrollo o económico-fiscal medio y alto.

4. Las transferencias automáticas y la cofinanciación, según sea su diseño técnico y su articulación a procesos políticos que fomentan la autonomía y la descentralización, estimulan el esfuerzo fiscal local; entre tanto, el crédito puede favorecer su postergación.

5. De la combinación adecuada de estos diversos instrumentos  depende el éxito de las políticas gubernamentales para favorecer el desarrollo económico y social dentro de criterios de eficiencia y equidad en un marco de descentralización y autonomía territorial.

EL SUBSISTEMA DE LAS TRANSFERENCIAS AUTOMATICAS

Se han definido así las cesiones o participaciones que en razón de la Constitución Política o de la ley la nación debe de sus propios recursos presupuestales transferir a las entidades territoriales. Estas transferencias algunas hechas a los departamentos y otras a los municipios se encontraban dispersas en la legislación pero fueron integradas, excepción hecha de las denominadas "rentas cedidas" y las regalías, por la Ley 60 de agosto 12 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen competencias y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones."

La Ley 60 de 1993 está llamada a convertirse en la ley marco de la descentralización, y específicamente de las transferencias automáticas, ya que recoge y en parte sustituye y complementa diversas leyes sobre la materia, especialmente la ley 46 de 1971 que regulaba el situado fiscal, la Ley 12 de 1986 que regulaba las participaciones de los municipios en el IVA, el Decreto Ley 77 de 1987 que regulaba las competencias descentralizadas a los municipios, la Ley 29 de 1989 para educación y la Ley 10 de 1990 para salud.

La Ley reglamenta básicamente los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, los cuales establecen las transferencias nacionales hacia los departamentos, distritos y los municipios, y distribuye competencia entre los diversos niveles territoriales en forma concordante con esos recursos.

El situado fiscal

La Ley 60 de 1993 redefine, descentraliza e incrementa el situado fiscal. Es de notar entonces que no sólo es importante el nuevo aspecto cuantitativo del situado fiscal sino también es de gran importancia su nueva redefinición cualitativa, la cual establece que el situado fiscal es "una cesión de recursos" que se maneja en forma descentralizada y autónoma bajo responsabilidad de las entidades territoriales, a diferencia del viejo situado fiscal que operaba como una cuenta central desconcentrada del presupuesto nacional y que se ejecutaba bajo una intervención técnica y administrativa de la nación.

En este sentido, el artículo 9 de la ley precisa que: "el situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política" y agrega el artículo 10: "su cesión efectiva y autónoma a las entidades territorialesse realizará de conformidad con las disposiciones prevista sobre la descentralización de la salud y educación y en los términos y condiciones dispuestas en la presente ley " .

Una de las manifestaciones del manejo autónomo del situado fiscal por las entidades territoriales se da en la facultad otorgada por  la ley a departamentos, distritos y municipios de asignar el situado a entidades ejecutoras ya proyectos específicos; así lo precisa el numeral 7 del artículo 18 cuando establece: "las partidas del situado fiscal en salud y educación, al igual que las participaciones municipales ordenadas en el artículo 357 de la Constitución, que se apropien en la ley anual de presupuesto, se distribuirán glo- balmente entre las entidades territoriales beneficiarias, sin destinación específica a proyectos o a las entidades prestadoras de los servicios, y de conformidad con las normas de la presente ley".

Sin embargo, el situado fiscal no se maneja en forma totalmente autónoma y la nación conserva posibilidades de injerencia o control técnico en algunos aspectos. Es así como el artículo 18 numeral 3  define: "el concepto de los Ministerios de Salud y Educación sobre los planes y proyectos de las entidades territoriales tendrá un carácter de control técnico y sólo será de obligatoria aceptación por parte de las entidades territoriales cuando se refieran a la asignación del situado fiscal y en las materias específicas aquí señaladas y serán de aceptación opcional para la entidad territorial cuando haga referencia  a la asignación de los recursos propios de las entidades o a las materias no establecidas en este artículo. Los planes y proyectos de los departamentos y distritos, incluyendo los ajustes a que haya lugar, deberán presentarse al Departamento Nacional de Planeación a más tardar el 30 de abril de cada año.

Esos conceptos técnicos sobre la asignación del situado fiscal serán de carácter obligatorio en las siguientes materias específicas:

a) La distribución del situado entre los sectores de salud y educación;   

b) La distribución del situado fiscal entre los municipios;

c) La constitución de reserva para garantizar el pago de las prestaciones sociales de cada vigencia;

d) La proporción de la asignación de situado fiscal para gastos de dirección y prestación de los servicios."

La descentralización del situado fiscal hacia los municipios

La Ley 60 de 1993 en forma acorde al artículo 356 constitucional y para darle viabilidad a los procesos de municipalización creciente de los servicios de salud y educación, establece la posibilidad de transferir parte del situado fiscal hacia los municipios. De acuerdo a lo previsto en el artículo 13 y el parágrafo 3 del artículo 14, para finales de 1994, los departamentos deberán presentar un  plan de decentralización de competencia y recursos  del situado fiscal hacia los municipios o de lo contrario no podrán participar  de los programas de cofinanciación de la nación. La ejecución del plan de descentralización por parte de los departamentos deberá convertir en realidad la transferencia de funciones y recursos del situado fiscal a los municipios y la consecución de la autonomía municipal para el manejo de la salud y la educación. En una primera etapa, los municipios manejarán la salud dentro de los parámetros de la Ley 10 de 1990 y la educación se municipalizará en los distritos y municipios mayores de cien mil habitantes, en los municipios de menor población la educación se manejará dentro de lo pertinente por esta ley y los lineamientos de la Ley 29 de 1989.

El proyecto de descentralización departamental hacia los municipios deberá además considerar la presentación ante las Asambleas Departamentales de un proyecto de ordenanza que establezca los criterios de distribución del situado entre los municipios y defina los mecanismos de negociación y traslado progresivo de competencias a los municipios. La presentación de esta ordenanza es además prerrequisito ( numeral 3 del artículo 14) para conseguir la "independencia" del departamento en el manejo del situado fiscal y con el de la salud y la educación.

Los conceptos por clarificar

La Ley 60 de 1993 ha pretendido reunir, como se dijo, una legislación dispersa y poco clara en materia de transferencias y específicamente con respecto al situado fiscal. No obstante, pese a que los ponentes se propusieron simplificar y hacer más transparente el proyecto inicial presentado por el gobierno con un tratamiento excesivamente complicado del situado fiscal para salud y educación, sin embargo tal objetivo sólo se logró muy parcialmente porque el texto de la ley resultante es aún muy complejo.

De todas maneras, la ley pretende hacer más cómodo el proceso de transición entre lo que existe y lo que de la aplicación de los criterios constitucionales se espera, sobre todo en lo que se refiere a la distribución de recursos, proceso éste que requiere necesariamente hacer ajustes de diferente orden en las estructuras administrativas de los departamentos, distritos y municipios,

De otra parte, fue  importante el logro obtenido con el artículo 9, el cual clarificó la naturaleza del Situado Fiscal y la definió así: "El situado fiscal establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49,67 y 356 de la Constitución Política".

Igualmente, otro motivo de imprecisión fue siempre la base de cálculo del situado fiscal. Anteriormente, por Ley 46/71 se definía que la base de cálculo del situado eran los ingresos ordinarios, definidos los mismos como los ingresos corrientes menos las rentas de destinación específica, incluyendo el propio situado fiscal, y como tales rentas crecían, la base de cálculo se deterioraba históricamente en forma progresiva. En la Ley 60 de 1993, dado que la Constitución define el situado fiscal como "un porcentaje" de los ingresos corrientes, los ponentes hicieron un cuidadoso estudio para definir la base de cálculo y el costo  global de los programas y servicios que deberán ser financiados con el nuevo situado fiscal "postconstitucional" .

Nivel del situado fiscal en los ingresos corrientes

Sobre este aspecto, dice el parágrafo 3 del artículo 9: "como el situado fiscal definido para efectos de esta ley en el parágrafo 4, asciende al valor de 1 billón 048.200 millones de pesos, el porcentaje resultante del situado fiscal sobre la base de cálculo es del 22.1 %" . Los congresistas, en negociación con el gobierno, llegaron a convenir que para 1994 ese porcentaje como mínimo sería de un 23% de los ingresos corrientes, con expansión en un punto y medio hacia 1996, hasta completar el 24.5% de los ingresos corrientes. Con estos recursos adicionales se podrán cubrir inicialmente los aportes patronales ordinarios a las reservas provisionales de los funcionarios que hoy estaban desprotegidos, y sobre todo se podrá lograr una redistribución más equititativa del situado entre las regiones, en orden a la expansión de coberturas, especialmente en las entidades territoriales que más rezago social presentan.

El artículo 10 precisó el nivel del situado fiscal: "para los efectos de lo dispuesto en el artículo 356 de la Constitución Política y las disposiciones de esta ley, el situado fiscal será un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nación que como mínimo tendrá los siguientes niveles de participación en ellos, así: a) Para el año de 1994: 23%, b) Para el año de 1995: 23,5% y c) Para el año de 1996: 24,5% "

En el cuadro se pueden observar las equivalencias aproximadas en valores absolutos.

VALOR ESTIMADO DEL SITUADO FISCAL

( En millones de pesos )

(*) Definitivo. Fuente: FEDESARROLLO

Estos porcentajes no sólo se aplican sobre los valores iniciales del presupuesto general de la nación sino que tienen efecto también sobre los reaforos y así se precisa en el parágrafo 10. del artículo 19. " A partir de la vigencia fiscal de 1994, los mayores o menores valores del recaudo efectivo serán adicionados o deducidos de las vigencias presupuestales siguientes dentro de un plan de ampliación de coberturas o de ajuste según el caso".

Criterios de distribución del situado fiscal entre los departamentos y distritos

En la Ley 46 de 1971 y dentro del marco del artículo 182 de la Constitución Política anterior, el situado fiscal se distribuía así: 30% por igual entre las entidades territoriales y 70% en proporción a la población". Tal forma de distribución estimuló la creación primero de departamentos y luego de distritos. No obstante, si bien éste pudo ser el criterio original de distribución apegado a la Constitución y a la ley, posteriormente y año tras año el situado se distribuyó de acuerdo al denominado "costo histórico" de la competencia, y según las metas de reajuste salarial y expansión de las coberturas. Poco a poco la distribución del situado escapó a sus parámetros legales ya su reajuste técnico y fue cada vez más permeable a responder a presiones políticas, siendo así que los departamentos con más gravitación en el gobierno central terminaron por canalizar parte del situado fiscal en detrimento de otras regiones con más necesidades básicas insatisfechas.

La constitución de 1991 quiso corregir inequidades y eliminar la discrecionalidad de la nación fijando unos criterios más precisos y exigiendo su distribución en una forma mas automática. Dentro de esta interpretación se expidió la Ley 60 de 1993, la cual determinó en su artículo 11 que: "El situado fiscal consagrado en el articulo 356 de la Constitución Política, se distribuirá en la siguiente forma.

1.El 15% por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena Y Santa Marta.

2. El 85% restante, de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas:

a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral permita la prestación de los servicios en condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo lo. del presente artículo. Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo como el situado fiscal mínimo;

b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribución por situado fiscal mínimo para salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios establecidos en el parágrafo 2 del presente artículo.

La metodología para establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de distribución de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes, será adoptada por el CONPES, de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. En todo caso se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

i) Los usuarios actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector oficial, más la becada que atiende el sector privado. La población becada se contabilizará con una ponderación especial para efectos de la estadística de usuarios;

ii) La población potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre los 3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado;

iii) Los usuarios actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería y odontología y de los egresos hospitalarios;

iv) La población potencial en el sector salud se mide como la población total del departamento, no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderada por el índice de necesidades básicas suministrado por el DANE."

Otras reglas de interpretación, son:

1. Para efectos de la medición de la eficiencia administrativa per cápita se calculará, para cada sector de salud y educación, un situado  fiscal mínimo requerido para financiar los gastos de prestación del servicio a la población actual en cada uno de ellos, observando los siguientes criterios:

a) Anualmente se calcula para cada departamento un gasto per cápita resultante de la siguiente operación: el numerador será el situado fiscal asignado al sector el año inmediatamente anterior , ajustado por un índice de crecimiento salarial determinado por el gobierno nacional; el denominador será la población atendida el mismo año;

b) Se determinaran los gastos per cápita departamentales y distritales agrupándolos en categorías, en atención al índice de necesidades básicas insatisfechas "NBI", al ingreso per cápita territorial y a la densidad de la población sobre el territorio, según lo determine y apruebe el Consejo Nacional de Política Económica y Social;

c) A los departamentos y distritos cuyos gastos per cápita difieran del promedio de cada categoría en la que se encuentren incluidos, se les reconocerá un estímulo cuando se hallen por debajo de dicho promedio. En caso contrario, la diferencia se reconocerá decrecientemente dentro de un plan de ajuste que implique sustitución de recursos financieros y ampliación de coberturas, así: el 100% en 1994, al 80% en 1995, al 60% en 1996, al 40% en 1997, al 20% en 1998; a partir de 1999 los gastos se valorarán con el promedio per cápita de la categoría de departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren incluidos;

d) Los gastos per cápita en condiciones de eficiencia serán la base para calcular el gasto en la población o de los usuarios actualmente atendidos.

2. Para establecer el esfuerzo fiscal, se tendrán en cuenta los siguientes criterios :

a) El esfuerzo fiscal se determinará como la relación entre el gasto per cápita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en forma inversa al ingreso per cápita de la entidad territorial respectiva;

b) El esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socioeconómico;

c) Para efectos del esfuerzo fiscal, el gasto per cápita de cada departamento se determinará considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con rentas cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al situado fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su jurisdicción.

Las participaciones municipales para la inversión social

Desde 1968 se habían iniciado las transferencias de recursos nacionales hacia los municipios, logrando un nivel 25% de el impuesto a las ventas, hoy IVA. La Ley 12 de 1986 estableció una participación creciente de los municipios en los recaudos del IVA, y la Constitución, recogiendo el clamor de los alcaldes, incrementó esta participación pero en términos de los ingresos corrientes.

Nivel de las participaciones municipales en los ingresos corrientes

Como parte de la reglamentación del articulo 357 de la Constitución Política de 1991, la Ley 60 de 1993 estableció que las participaciones municipales crecerán entre el 14% de los ingresos corrientes en 1994 hasta llegar al 22% en el 2002. Pero antes de repartir estos recursos con los criterios constitucionales de necesidades básicas insatisfechas, esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa, se previó reservar un 5% para los municipios menores de 50.000 habitantes, 1.5% para los municipios de la ribera del Río Grande de la Magdalena y un diezmilésimo del valor total para financiar la Federación Colombiana de Municipios, lo cual significa que en 1994 la organización de los municipios contará con un aporte inicial cercano a los cien millones de pesos, cifra que tenderá a duplicarse en términos reales durante los diez próximos años.

Al respecto, el artículo 24 define: "la participación de los municipios en el Presupuesto General de la Nación para inversión de los sectores sociales, tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y se incrementará en un punto porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001".

VALOR ESTIMADO DE LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES

Fuente FEDESARROLLO, cálculos del autor

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