TENDENCIAS
Políticas
Las tendencias políticas sobre
descentralización y orden público se sintetizan en tres documentos o eventos concretos,
los cuales se transcriben a continuación: la estrategia nacional contra la violencia, la
directiva presidencial No.05 de 1991 y los mensajes recíprocos entre el Presidente de la
República y los alcaldes en el último encuentro de la Federación Nacional de
Municipios.
La estrategia nacional contra la
violencia
"UNA ESTRATEGIA REALISTA PARA
RESPONDER AL DESAFIO HISTORICO DE DERROTAR LA VIOLENCIA
Este documento establece el marco
general de la Estrategia Nacional contra la Violencia, planteada sobre la base de tres
grandes propósitos: garantizar que el monopolio del uso de la fuerza esté en manos de
las instituciones armadas estatales, según el mandato constitucional; recuperar la
capacidad de Justicia para sancionar el delito y combatir la impunidad, y, finalmente,
ampliar el cubrimiento institucional del Estado en todo el territorio nacional. El
compromiso activo de los ciudadanos respecto a estos propósitos es la condición básica
para que el Estado responda al desafío histórico de derrotar la violencia y pacificar a
Colombia, que planteó el Presidente de la República en su discurso de posesión...
CINCO GRANDES POLITICAS
* Aplicación regional de la
Estrategia.
* Fortalecimiento y modernización de
la Justicia.
* Política de paz con la guerrilla.
* Políticas frente a los agentes de
violencia.
Guerrilla
Narcotráfico
Delincuencia organizada, criminalidad
difusa y terrorismo
Secuestro y extorsión
* Protección y Promoción de los
Derechos Humanos...
ENFOQUE REGIONAL PARA REDUCIR
VIOLENCIA
* Cada departamento tiene sus propias
características.
* Consejos Seccionales de Seguridad
como organismos de coordinación de todo el Estado.
* Responsabilidad de gobernadores,
intendentes, comisarios y alcaldes en el manejo del orden público.
* Diseño, ejecución y seguimientos de
planes de seguridad regional.
* Definición de objetivos y plazos.
* Cooperación de organizaciones
cívicas y comunitarias con las autoridades para el buen éxito de los planes.
Ante las peticiones que justamente
planteen los miembros de la comunidad, el Estado tienen el deber de esmerarse por
satisfacerlas. Los alcaldes, como primera autoridad y jefes de policía a nivel local,
tiene un papel primordial en la ejecución de los planes regionales de seguridad. No
solamente son los receptores inmediatos de las inquietudes y demandas ciudadanas frente al
Estado, sino que son ellos los llamados a concertar con sus comunidades las posibles
soluciones para superar dentro del marco legal los problemas de inseguridad más
sensibles.
Por esto, entre las funciones más
importantes de los Consejos Seccionales de Seguridad están las de suministrar a los
alcaldes la información necesaria sobre situaciones relevantes al orden público en sus
respectivas jurisdicciones así como garantizar la coordinación para la puesta en marcha
de los planes regionales de seguridad en los municipios. Sólo así será efectivo el
engranaje entre los niveles municipal, regional y nacional, sin lo cual no se hará
realidad de la convivencia democrática que anhelan los colombianos.
Los gobernadores, intendentes y
comisarios, por intermedio de los Consejos Seccionales de Seguridad, orientarán la
elaboración de planes regionales de seguridad. Estos tienen por objeto diseñar la mejor
forma de afrontar, de acuerdo con las características de los conflictos en cada zona o
región, los factores de perturbación del orden público con base en los siguientes
lineamientos:
1. Preservar la paz en las zonas
tradicionalmente pacíficas.
2. Promover y afianzar la convivencia
democrática.
3. Prevenir la extensión de los
conflictos.
4. Diseñar la puesta en marcha de los
nuevos procedimientos no judiciales para la resolución de conflictos. Delinear programas
de capacitación para los inspectores de Policía y de difusión a la comunidad de estos
mecanismos.
5. Establecer procedimientos para
plenas garantías y velar por la protección de los Derechos Humanos de la población.
6. Impulsar los mecanismos de
planificación regional, en especial proyectos de organización comunitaria.
7. Extender la cobertura territorial de
las funciones del Estado tales como presencia de la justicia, cercanía de la autoridad y
prestación de servicios.
8. Recomendar y evaluar periódicamente
la ubicación y características de los dispositivos de la Fuerza Pública en cada
territorio o jurisdicción.
9. Crear los canales más amplios y
confiables para que la ciudadanía pueda ejercer efectivamente la veeduría sobre la
seguridad Pública y sobre el comportamiento de las diversas entidades y agentes
involucrados en los Planes Regionales de Seguridad.
10. Identificar las funciones y
responsabilidades institucionales y fijar plazos y etapas en el desarrollo de los planes
relacionados con esta política.
PLAN NACIONAL DE REHABILITACION
* Es una respuesta del Gobierno a la
pobreza de las regiones olvidadas, sean éstas violentas o pacíficas.
* El PNR es un instrumento de la
reconciliación nacional al establecer relaciones armónicas entre el Estado y la
comunidad.
* Fortalecimiento y desarrollo
institucional de los municipios y departamentos constituye una prioridad.
* Adicionalmente a los 304 municipios
que ya cubre, el PNR incluirá a 100 más..."
La directiva presidencial No.05 de 1991
"DIRECTIVA PRESIDENCIAL No. 05 28
DE DICIEMBRE DE 1991
PARA: MINISTROS DEL DESPACHO, JEFES DE
DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS, GOBERNADORES, ALCALDES, CONSEJEROS PRESIDENCIALES,
DIRECTORES DE PROGRAMAS ESPECIALES DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, GERENTES O
DIRECTORES DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN NACIONAL Y DEMAS SERVIDORES PUBLICOS.
ASUNTO: RESPONSABILIDADES DE LAS
ENTIDADES DEL ESTADO EN EL DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA NACIONAL.
En el mes de Mayo el Gobierno Nacional
planteó su política global para la lucha contra todos los factores de violencia que
afectan al país, la que plasmó en el documento “Estrategia Nacional contra la
Violencia “...
1. La Constitución Política y el
manejo regional del orden público
Las normas constitucionales propenden
por una mayor integración entre las autoridades civiles, militares y policiales y entre
éstas y las demás entidades públicas del nivel nacional, seccional y local para
afrontar con eficacia las situaciones creadas por la violencia. Del mismo modo, la Carta
establece responsabilidades precisas y una jerarquía definida que clarifica y agiliza las
decisiones en materia de orden público.
La Constitución le otorga mayor
injerencia y responsabilidad a las autoridades seccionales y locales en materia de orden
público, bajo la orientación directa del Presidente de la República.
2. Los Consejos de Seguridad
Es tarea prioritaria de los gobernadores
adecuar el funcionamiento de los Consejos Departamentales de Seguridad, de acuerdo con
el Decreto No. 2615 de 1991 por medio del cual se reforman estos organismos y se crean los
Comités de Orden Público. A través de dichos Consejos, los gobernadores podrán
estimular la participación de la ciudadanía en los planes que atañen a su seguridad. De
tal forma, los gobiernos seccionales dispondrán de mecanismos ágiles para asegurar el
mantenimiento del orden público, preservar la tranquilidad en el área de su
jurisdicción y responder por las relaciones y mecanismos de coordinación institucional.
Para cumplir con esas metas, los
Consejos Departamentales de Seguridad operarán bajo los siguientes criterios:
2.1 En cada Departamento funcionará un
Consejo Departamental de Seguridad integrado por los siguientes miembros permanentes: el
Gobernador del Departamento, quien lo presidirá, el Comandante de la Guarnición Militar,
el Comandante del Departamento Policía, el Director Seccional del Departamento
Administrativo de Seguridad, el Procurador Departamental o Provisional, el Director
Seccional de Orden Público o su delegado y el Secretario de Gobierno Departamental, quien
hará las veces de Secretario de Consejo. También podrán asistir los Comandantes de
División, de Brigada y de las Unidades de la Armada y de la Fuerza Aérea destacados en
la respectiva jurisdicción. Asimismo, cuando las condiciones lo ameriten, podrá ser
invitado el Delegado Regional de Reinserción.
2.2 Los Consejos Departamentales de
Seguridad son cuerpos consultivos y planificadores. Como cuerpos consultivos, deben
realizar audiencias con la participación de dirigentes cívicos, gremiales,
representantes de organismos comunitarios y de partidos o movimientos políticos, con el
fin de escuchar las inquietudes de los distintos sectores sociales sobre los problemas de
seguridad y a la vez comprometerlos en su solución.
2.3 Aun cuando la sede de los Consejos
Departamentales es la ciudad capital de los Departamentos, el Consejo deberá desplazarse
a los municipios donde amerite su presencia por razones de orden público, con el fin de
brindar un cubrimiento total y una adecuada atención a todos los municipios de cada
Departamento. Adicionalmente, los Departamentos podrán contar con tres instrumentos para
atender áreas particularmente conflictivas o conflictos de naturaleza urbana:
2.3.1. Los Consejos Regionales de
Seguridad podrán ser convocados por el Presidente de la República, a través del
Ministro de Gobierno, para atender graves alteraciones del orden público en zonas del
país que comprendan varios departamentos. Los gobernadores con jurisdicción sobre las
áreas afectadas serán miembros de dichos Consejos, al igual que las autoridades
militares y policiales y los representantes del Ministerio Público de las respectivas
secciones.
2.3.2. El Consejo del Distrito
Capital de Bogotá y los Consejos Metropolitanos de Seguridad sesionarán en
Santafé de Bogotá y en las ciudades capitales que cuenten con la Policía Metropolitana.
De manera extraordinaria y cuando el respectivo Gobernador lo considere pertinente, estos
Consejos podrán sesionar conjuntamente con los Consejos Departamentales de Seguridad.
2.3.3. Por autorización o convocatoria
de los Consejos Departamentales de Seguridad, se podrán conformar Consejos
Municipales de Seguridad en aquellas localidades en donde los problemas de orden público
los justifiquen. Estos estarían conformados por el Alcalde, el Comandante de Guarnición
Militar, el Comandante de Distrito o Estación de Policía, el jefe del Puesto Operativo
del DAS, donde exista, el Procurador Provisional o Personero Municipal, el Delegado del
Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), donde exista, y el Secretario de Gobierno
Municipal o el Secretario de la Alcaldía, quien ejercerá la Secretaría del Consejo.
2.4. En cada Departamento
funcionará un Comité de Orden Público integrado por el Gobernador del Departamento,
quien lo presidirá, el Comandante de la respectiva Guarnición Militar, el Comandante del
Departamento de Policía y el Jefe Seccional del DAS. Este Comité está facultado para
coordinar el empleo de la Fuerza Pública y de los organismos de seguridad y será el
responsable de poner en ejecución los planes de seguridad respectivos.
3. Los Planes de Seguridad
Permitirán el desarrollo de las
políticas generales trazadas por el Presidente de la República a través de la Estratega
Nacional contra la Violencia, sino también afrontar con mayor efectividad y eficiencia
los factores de perturbación, de acuerdo con las características de los conflictos
regionales y locales.
Una campaña sólida de información
orientada a convocar la solidaridad ciudadana ya suscitar su participación en estos
asuntos debe ser el complemento indispensable de los planes de seguridad. Es igualmente
fundamental que los gobernadores y alcaldes impulsen, a través de la Asambleas
Departamentales y de los Consejos Municipales, la inclusión de gastos de seguridad
dentro de los presupuestos de sus respectivas jurisdicciones.
4. Responsabilidades de los
gobernadores y alcaldes en la política de paz
Según lo dispuesto por la política de
paz, el Gobierno Nacional tiene una responsabilidad ineludible frente a los diálogos y
negociaciones que se adelanten con grupos guerrilleros para buscar su desmovilización e
incorporación en la vida civil, la cual ejerce a través del Ministerio de Gobierno y
del Consejero Presidencial para la Paz. En consecuencia, ningún otro funcionario público
del nivel central, regional o local, está facultado para adelantar conversaciones con
voceros de los grupos armados, salvo que estén expresamente autorizados por el Ministro o
el Consejero.
Las negociaciones deben tener
alcances nacionales. El Gobierno estima que el aporte de los agentes regionales
debe encaminarse a apoyar la creación de un ambiente que condene el terrorismo
y propicie en la propia guerrilla el convencimiento de la necesidad de una solución
definitiva a la confrontación armada.
Pero si bien la responsabilidad de los
diálogos y negociaciones es centralizada, el proceso de Reinserción a la vida civil de
las organizaciones desmovilizadas -de vital importancia para la política de paz- tiene
importantes componentes de manejo descentralizado.
Los gobernadores y alcaldes en
coordinación con el Programa Presidencial para la. Reinserción, participarán
activamente en dicho proceso y garantizaran el cumplimiento de los compromisos
contemplados en los acuerdos políticos en cada uno de los departamentos. De tal forma,
impulsarán los planes de Reinserción a través de los Consejos de Seguridad y de
los canales institucionales establecidos para el efecto, convocando aún el sector
privado, de manera que se genere un clima de tolerancia, transparencia y credibilidad en
el proceso de paz. (subrayas no originales).
El desarrollo de la Estrategia Nacional
contra la Violencia operará bajo la dirección del Presidente de la República con la
asesoría y coordinación del Ministerio de Gobierno y la Consejería para la Defensa y
Seguridad Nacional. A través de estos dos organismos, el Presidente de la República
recibirá informes periódicos sobre el avance y cumplimiento de los objetivos y planes de
seguridad previstos en esta Directiva. De igual forma, se consultarán con ellos el
carácter reservado para garantizar la seguridad de algunos de los documentos
previstos en esta Directiva."
Los mensajes entre el Presidente de
la República y la Federación Colombiana de Municipios
En el último Congreso Nacional de
Municipios, celebrado en Santa Marta a finales de marzo del presente año, el gobierno
nacional y los alcaldes intercambiaron mensajes en lo atinente al manejo del orden
público, así: el Presidente de la República, César Gaviria Trujillo, "exhortó a
los burgomaestres a seguir la política del gobierno".
(9)
El Ministro -civil- de Defensa Nacional, Rafael Pardo Rueda, sostuvo que "los
Consejos Municipales de Seguridad son un escenario ideal para canalizar las inquietudes de
la comunidad, al igual que para trazar políticas claras para superar problemas... (pero)
debo afirmar que estos Consejos, en muchos casos, no se reúnen con la periodicidad ni la
oportunidad que se requiere".
(10)
Los alcaldes, por su parte, no
coincidieron con el gobierno acerca del manejo que se le viene dando al orden
público. En este sentido se citan tres testimonios:
El alcalde de Barranquilla, Bernardo
Hoyos, sostuvo que "los alcaldes deben propiciar, en el marco de la tolerancia y el
pluralismo, la participación ciudadana como un hecho fundamental en las discusiones
relacionadas con el orden público". En este sentido se mostró favorable a los
diálogos regionales.
(11)
El alcalde de Tuluá, Gustavo Alvarez
Gardeazábal, afirmó que "somos los alcaldes de la guerra y, sin importar quién la
decretó, la verdad es que a ninguno de nosotros se nos consultó... Tan sólo cuando
llegan a pedir gasolina para los carros militares o volquetas del municipio para trastear
tropas o financiación del Fondo de Seguridad Municipal para comprar ollas o los
plásticos negros que reemplazaban las carpas de campaña que no tienen, se acuerdan de
los alcaldes como jefes de Policía... Esto nos obliga a ser cada vez más neutrales, ya
que ante la dura y triste realidad colombiana, sólo la neutralidad nos permite
mantenernos vivos... Es obvio que donde tengamos el atrevimiento de contradecirlos o de
dar alguna información adicional que se ciña a la realidad, en forma automática nos
convierte en alcaldes colaboradores de la guerrilla o corremos el peligro de ser sapeados
desde los mismos consejos de seguridad a los grupos guerrilleros... Somos los jefes de
Policía de nuestros municipios, pero más de 900 de los 1.024 alcaldes de Colombia no
pueden tan siquiera tomar decisiones con los comandantes de los puestos de Policía
municipales, porque el cabo, el sargento o el teniente tienen que pedirle permiso a sus
respectivos comandantes de Distrito antes de obedecerle una orden al alcalde".
(12) El alcalde terminó proponiendo un armisticio y
diálogos regionales de paz.
El alcalde de Barrancabermeja, Elkin
Darío Bueno Altahona, afirmó que "son muchos los grupos que quieren llegar a al
Reinserción, pero este es un camino pedregoso ya los alcaldes nos corresponde
pavimentarlo y hacerlo transitable en el vehículo de las oportunidades".
(13)
Tendencias normativas
Las tendencias normativas respecto ala
descentralización y el orden público se condensan en los siguientes seis textos
jurídicos: la Constitución, el Código Nacional de Policía, las normas sobre
conmoción, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Ley de reforma a la policía
y la Ley estatutaria de estados de excepción. A continuación se estudian dichas normas:
La Constitución
El orden público está regulado en el
preámbulo y en los artículos 20., 22, 95 numeral 30,150 numeral 23, 189 numeral 40., 212
y sgtes.., 296, 303 y 315 numeral 20. de la Constitución.
Uno de los fines esenciales del Estado
es la conservación del orden público, Así se desprende del preámbulo de la
Constitución y del artículo 20., que dice:
"Son fines esenciales del Estado:
... defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República
están instituidas para proteger a todas las personas... y para asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares."
El artículo 22 de la Carta establece
que la paz es un derecho y un deber de todos. Existe un proyecto de ley de iniciativa
popular que busca reglamentar esta norma.
Es atribución de todo el Estado velar
por la conservación y restablecimiento del orden público. Así, el nivel nacional,
departamental y local deben desarrollar esta competencia en forma coordinada y bajo la
dirección del Presidente de la República.
En efecto, el President.e de la
República simboliza la unidad nacional, según el artículo 188 superior, y en tal
carácter le corresponde, según el artículo 189 numeral 40.:
"Conservar en todo el territorio
el orden público y restablecerlo donde fuere turbado."
Los gobernadores también son
responsables en su jurisdicción de la conservación del orden público, según se afirma
en el artículo 303 constitucional, como lo son igualmente los alcaldes en sus municipios,
al tenor del artículo 315 numeral segundo idem.
Por otra parte, la coordinación de la
gestión estatal en materia de orden público se realiza en virtud de la jerarquía del
nivel nacional sobre los niveles subnacionales, que la Constitución dispone en los
siguientes términos en el artículo 296:
"Para la conservación del orden
público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del
Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los
de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual
manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes".
En este orden de ideas, la
conservación del orden público, según la preceptiva constitucional, es claramente una
función de varios órganos, pero centralizada. Es de varios órganos porque, como se ve,
se le atribuyen competencias al Presidente, a los gobernadores y a los alcaldes. Pero es
centralizada porque las órdenes del Presidente priman sobre las demás.
En otras palabras, la conservación del
orden público no es una tarea exclusiva de la nación sino de todo el Estado en su
conjunto, el cual la debe desempeñar de manera coordinada.
Es más, es tal la universalidad del
tema que el constituyente incluso previó que la sociedad civil colaborara en esta
materia, cuando en el artículo 95 dispuso:
"... Son deberes de la persona y
del ciudadano:
...3. Respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la independencia y la
integridad nacionales.
...6. Propender al logro y
mantenimiento de la paz."
Ahora bien, según los artículos 212,
213 y 214, durante los estados de excepción constitucional los criterios anteriores se
matizan, como quiera que el ejecutivo central adquiere los poderes exorbitantes necesarios
para conjurar las causas generadoras de la crisis. Aquí la autonomía territorial se
disminuye parcialmente en la conmoción interior y sensiblemente en la guerra exterior. La
nueva Ley Estatutaria de Estados de Excepción desarrolla la materia.
La Ley
A nivel legislativo existen diferentes
disposiciones que regulan en concreto el manejo del orden público. Entre tales normas se
destacan las siguientes:
- El Código Nacional de Policía,
Decreto Ley No.1355 de 1970: en los artículos 20. 90. 11. 29. 30. 35. 39 y 86 a 94 regula
funciones policivas con soporte o nexo territorial.
- La Ley 60 de 1993, por la cual se
reorganiza la policía nacional: define el orden público, en sentido restringido, así:
"el orden público que protege la Policía es el que resulta de la prevención y
eliminación de las perturbaciones de la seguridad, tranquilidad. salubridad, moralidad,
ecología y ornato público".
- La Ley 104 de 1993: esta es la
denominada "ley de orden público", que de manera transitoria amplió la
vigencia de algunas disposiciones de orden público dictadas al amparo de la conmoción
interior, la cual se analiza a continuación.
- La nueva Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción -a la fecha de esta publicación no se conoce su número-, establece
en el artículo 45, denominado "garantía de la autonomía de las entidades
territoriales", que bajo la vigencia del estado de conmoción interior no se podrán
desconocer las rentas propias de las entidades territoriales.
La Conmoción Interior
El artículo 213 de la Constitución
señala que "en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
policía, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, podrá
declarar el estado de conmoción interior..."
Mediante el Decreto No.1793 de
noviembre 8 de 1992, el Gobierno Nacional decretó el estado de conmoción interior por
noventa días. Dicha norma ya ha sido prorrogada dos veces por idéntico término, para un
total de 270 días, que es el máximo posible. En virtud de la declaratoria de dicho
estado de excepción constitucional se expidieron una serie de decretos con fuerza de ley,
orientados: al fortalecimiento de la justicia -Decretos 1833 y 1844/92-, el control de los
lazos de colaboración de funcionarios territoriales y contratistas del Estado con las
guerrillas -Decretos 1811, 1835, 1872, 1875 y 1942/ 92-, al control de la difusión de
informaciones de las guerrillas y el narcotráfico -Decreto 1812/92-, a las compensaciones
de las víctimas de actos terroristas -Decretos 1828/92 y 263/93- y, por último, al
fortalecimiento de los presupuestos para seguridad -Decretos 1828, 2007,2008 y 2009/92 y
265/93-.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional
Las sentencias C-574/92, C-032/93,
C-034/93, C-075/93 y C-214/93 de la Corte Constitucional sobre los decretos dictados al
amparo de la conmoción interior, fijan la posición jurisprudencial de esta corporación.
Tendencias teóricas
A continuación se resumen las
principales tesis ventiladas recientemente en el país a propósito de la discusión en
torno a la descentralización y el orden público.
a) Alejandro Reyes sostiene que
"por la vía de los poderes de excepción consagrados en la nueva Constitución, el
gobierno Gaviria ha resuelto dar un giro radical a la estrategia de seguridad del país,
para enfrentar la conjunción de amenazas provenientes de las guerrillas y la versión
terrorista y violenta del narcotráfico. Ese giro fue motivado por varias circunstancias a
las cuales se enfrenta el país. Una, el fracaso transitorio de la política de
sometimiento de narcotraficantes a la justicia... Dos, el fracaso de las
negociaciones de paz con la Coordinadora Guerrillera y su creciente descomposición
delincuencial. Tres, la necesidad de desarrollar el nuevo pacto social contenido en
las reglas de solución de conflictos, acordadas en la nueva Constitución, que
buscan fortalecer la justicia, eliminar la violencia, garantizar el monopolio estatal de
la fuerza y reconocer los derechos básicos de los ciudadanos".
(14)
b) Iván Orozco afirma que "lo
cierto es, en todo caso, que la administración que comienza (Gaviria) parece haber
entendido que la Perestroika constituye un marco excelente para buscar la derrota de las
guerrillas en la batalla político-ideológica por las 'legitimidades' . La participación
del M-19 en el gobierno y la apertura de la constituyente a la participación de los
grupos guerrilleros que se desmovilicen son un arma política fundamental del gobierno
Gaviria en su lucha por deslegitimar de manera definitiva la lucha armada guerrillera en
Colombia".
(15)
El propio Orozco continúa diciendo que
"la capacidad desestabilizadora del narcotráfico ha sido indudablemente mayor que la
de las guerrillas. Así las cosas... se explica que la administración Gaviria, en
contravía de la retórica jurídica, haya privilegiado las negociaciones de paz con el
narcotráfico sobre las negociaciones de paz con los insurgentes".
(16)
c) Remando Valencia Villa anota que
“la guerra fue una de las primeras actividades sociales de la especie humana y será
sin duda la última. Una reconocida autoridad sostiene que en los últimos 5.500 años de
historia ha habido 14.513 guerras, que han costado 1.240 millones de vidas y han permitido
tan sólo 292 años de paz (cita a Jan Osmañczyk). Únicamente entre 1960 y 1982 se
calcula que han tenido lugar 65 conflictos armados, si se incluyen los que han causado
más de mil muertos cada uno. Estas guerras han tenido como teatro el territorio de 49
países, que representan dos tercios de la población y el 40% del planeta, y han
producido alrededor de once millones de bajas (Suter). A comienzos de 1983, según la
misma fuente, se estimaba que había 40 guerras en 45 países, de las cuales cinco eran
convencionales o internacionales y 35 irregulares o civiles y de guerrillas. Peor aun, los
costos de los enfrentamientos bélicos se trasladan en forma creciente de los combatientes
a los no combatientes: mientras que en la Primera Guerra Mundial la proporción de civiles
caídos con relación al total de muertos en combate fue del 13%, en la Segunda Guerra
Mundial ascendió al 70% y en la guerra de Corea alcanzó el 84%”.
(17)
El mismo autor, luego de describir los
supuestos y clases de beligerancia, concluye que “nuestra hipótesis, parcialmente
basada en Verdross, consiste en afirmar que, en lugar de beligerancia de derecho, el
reconocimiento de que han sido objeto los grupos guerrilleros colombianos, cuando menos
desde 1980 y por parte de las administraciones de Turbay, Betancur, Barco y Gaviria,
corresponde a la categoría de simple insurrección o beligerancia de facto con derechos
limitados "
(18)
d) El CINEP dice que "la guerra ha
desviado ingentes recursos a la compra de armas, como si ya no fuera suficiente con los
recortes del gasto social que impone el modelo vigente... A la sombra del clima de guerra,
las promesas de la Constitución de 1991 comienzan a languidecer como letra muerta. Bajo
su manto, toda la protesta comienza a asimilarse a terrorismo... A causa de la guerra,
asistimos aun deterioro de la calidad de vida de los colombianos... Pero es más
preocupante el deterioro de nuestro mundo espiritual...
(19)
e) El libro "EI Terrorismo
de Estado en Colombia" afirma en el prefacio, escrito por Paul Van Steenvoort y Jean
Ronvaux, que "hoy en día, cuando se proclama el fin de la guerra fría y el
advenimiento de un nuevo orden mundial, y se afirma que en el mundo soplan vientos
democráticos, hablar de Terrorismo de Estado resulta molesto. Sin embargo el Terrorismo
de Estado es una realidad. En los últimos decenios el uso sistemático, calculado y
racional de la violencia por parte de gobiernos ha sido un instrumento de ejercicio de
poder en numerosas regiones del mundo. Millones de víctimas en el mundo son dramáticos
testimonio de este flagelo. Colombia ha sido en los últimos años azotado por el
Terrorismo de Estado. En la década de los 80, según Organizaciones No Gubernamentales de
Derechos Humanos, 12.859 personas fueron asesinadas por razones políticas o ideológicas,
y se estima que los desaparecidos superan la cifra de las 2.000 víctimas. Tan sólo entre
1988 y los 6 primeros meses de 1992, 9.501 personas fueron asesinadas por motivos
explícita o presumiblemente políticos y se registraron 830 desapariciones. Entre 1988 y
1990, fueron perpetradas 313 masacres contra campesinos y humildes pobladores. Regiones
enteras viven desde hace años bajo el terror del Ejército y sus bandas paramilitares,
mientras que movimientos populares, organizaciones indígenas, sindicatos, y partidos
políticos de oposición han sido diezmados. En más de una década, el objetivo ha sido
conseguido: el terror ha sido instaurado. Disentir puede significar tener que abandonar la
región, luchar reivindicaciones puede conducir a la tortura, protestar puede acarrear la
muerte, y militar en la oposición lleva posiblemente a la desaparición. Nadie está a
salvo. Ni siquiera el juez que intenta develar el crimen. El terror se instala en cada
espacio, invade toda la sociedad, y reina imponiendo el silencio como única regla de
convivencia humana"
(20)
f) La Comisión Intercongregacional de
Justicia y Paz, por su parte, afirma que "la violencia del narcotráfico no es la
principal (causó el 0.18% de las muertes entre enero/91 y marzo/92); que la
violencia política en Colombia no es algo 'despreciable' dentro de esa violencia general
que produce elevadísimas tasas de muertes, y que es falso que en Colombia la vida sea
tenida como 'desechable'; que se utiliza la guerra contrainsurgente como un pretexto para
justificar graves violaciones de los derechos humanos; que la participación del gobierno
en esas violaciones es 'indiscutible y frecuente'... la realidad es que en Colombia se
tolera el asesinato político a una escala aceptada por muy pocos gobiernos
democráticamente elegidos; que a pesar de existir recursos legales, algunos creados por
la Constitución del 91, para denunciar los crímenes, la impunidad es aterradora, siendo
el Fuero Militar uno de sus mecanismos más eficaces, y, en la práctica, las denuncias no
son atendidas... Llevados por la reputación internacional de Colombia, creíamos que los
narcotraficantes eran los principales violadores de los Derechos Humanos, pero nos
quedamos asombrados al ver que era todo lo contrario... Colombia tiene uno de los peores
historiales de los derechos humanos del hemisferio occidental y creemos que el Gobierno es
cómplice de las atrocidades ocurridas en el campo de los derechos humanos en este país.
Los militares y los organismos de seguridad siguen matando y aterrorizando a ciudadanos
colombianos, ya sea con o sin orden oficial. y los que cometen estos crímenes, ya sea
desde dentro del gobierno o no, saben que lo pueden hacer con impunidad"
(21)
g) Americas Watch opina en su Informe
que a pesar de la reforma constitucional de 1991, "la violencia continúa. La
violencia política sigue cobrando más vidas humanas en Colombia que en cualquier otro
país del hemisferio, exceptuando al Perú... Aproximada mente 3.760 colombianos murieron
a lo largo de 1991 como consecuencia de la violencia política... Las cifras son
apabullantes, especialmente si se tiene presente que durante los últimos años han
mantenido un nivel constante: 4.200 en 1988; 3.200 en 1989, y 3.700 en 1990. Sin embargo,
lo más alarmante es que a pesar de los esfuerzos hechos por algunos miembros del
gobierno, los responsables de estos asesinatos gozan de casi total impunidad"
(22)
El Informe plantea las violaciones a
las leyes de la guerra tanto por parte del Ejercito colombiano como por las FARC y el ELN.
Por ejemplo, respecto de estos últimos afirma:
"La fuente principal de
financiamiento de las operaciones guerrilleras continúa siendo los 'impuestos' que cobran
a las personas más adineradas de las zonas donde operan... por medio del secuestro a
algunos de los miembros de las familias más solventes... Para efectos del Derecho
Internacional Humanitario, dichos secuestros equivalen a la toma de rehenes, práctica que
está estrictamente prohibida. Los guerrilleros también secuestran alcaldes, personeros
municipales y otras autoridades gubernamentales, no con el fin de obtener una suma de
dinero, sino con el propósito de presionar... Bajo las leyes de la guerra, las
autoridades civiles también constituyen objetivos ilegítimos...
Así mismo, la guerrilla ejecuta a los
civiles que considera 'informantes' del Ejercito, también como una política previamente
establecida... Estos casos de ejecuciones sumarias constituyen violaciones graves a las
leyes de la guerra...
El ELN ha sido acusado de emplear
métodos brutales para lograr influencia en las políticas económicas y sociales del bajo
nordeste de Antioquia...
Uno de los indicios más claros de que
los grupos guerrilleros no están preocupados por la debida protección a la población
civil es el empleo de minas..."
(23)
h) Según el informe de la Consejería
Presidencial de los Derechos Humanos, las siguientes masacres fueron obra de la guerrilla
en 1991:
"2 de julio de 1988, San Vicente
de Chucurí (Santander), 5 campesinos muertos (ELN).
24 de agosto de 1988, Zaiza, Tierralta
(Córdoba), muertos 11 campesinos (EPL).
2 de octubre de 1988, Versalles,
Cartagena del Chairá (Caquetá), 15 soldados y 4 civiles muertos (FARC).
16 de octubre de 1988, Urumita, Cañas
Gordas (Antioquia), 3 campesinos fusilados (EPL).
25 de octubre de 1988, Cañas Gordas
(Antioquia), 14 civiles y 9 militares muertos (EPL). 11 de febrero de 1989,
Magangué (Bolívar), 5 civiles muertos, 12 heridos y un número indeterminado de
desaparecidos (ELN).
15 de febrero de 1989, Achí
(Bolívar), 5 civiles y 5 militares muertos (ELN).
27 de mayo de 1990, Baraya (Huila), 1
conductor, 2 menores y 7 agentes de la Policía (FARC).
12 de noviembre de 1990, Algeciras
(Huila), 6 niños y 2 agentes de policía muertos, 3 niños heridos."
(24)
i) La Procuraduría General de la
Nación presentó recientemente un informe sobre los derechos humanos en el que afirma que
los organismos de seguridad del Estado cometieron el 0,54% del total de las violaciones
contra los derechos humanos que se registraron en 1992. El restante 99,46% fue obra de la
guerrilla, los narcotraficantes y la delincuencia organizada. De las 2.618 quejas
presentadas en dicho año contra los organismos oficiales, 1.517 -el 58%- fueron contra la
Policía. Antioquia, Santander, Norte de Santander y el Valle del Cauca son los
departamentos donde se presentan las más altas cifras de violaciones de derechos humanos
(25)
Frente a dicho informe, el Presidente
de la República afirmó que "siguen presentándose numerosas y graves violaciones de
los derechos humanos por parte de los agentes estatales". El Director de la Policía,
General Miguel Antonio Gómez Padilla, afirmó por su parte que "la Policía es
consciente de que debe perfeccionar sus procedimientos y estamos en ese proceso..".
(26)
El autor de este documento, por su
parte, luego de las numerosas citas que se acaban de realizar, se permite sacar al menos
las siguientes mínimas conclusiones:
- Existe contradicción en algunas de
las cifras señaladas, pues mientras la Procuraduría afirma que las fuerzas armadas sólo
son responsables del 0.54% de la violación de los derechos humanos, la Comisión
Intercongregacional de Justicia y Paz sostiene que el narcotráfico únicamente es
responsable del 0.18% del mismo hecho. Si ambos tuviesen razón, habría que concluir
necesariamente que el resto, esto es, el 99.28%, es obra de los demás actores, o sea la
guerrilla, los paramilitares y la delincuencia común, lo cual no es posible afirmarlo.
- Por esta vía, habría que empezar
por anotar que, de la mano del método fenomenológico, es preciso introducir una
metodología científica en el estudio descriptivo, libre de prejuicios ideológicos, los
cuales es natural que tengan cabida en la parte analítica. Pero una cosa es la realidad y
otra los conceptos.
- Es claro que, independientemente de
quién es más responsable, nadie, de entre la guerrilla, el narcotráfico, los
paramilitares y las fuerzas del Estado, se encuentra libre de toda culpa.
- No debe tampoco perderse de vista que
mientras para los particulares es "normal" -pero ilegítimo- que cometan
delitos, el Estado está llamado a cumplir la Constitución y la ley de una manera más
imperativa -como quiera que es un ente artificial creado precisamente para ello-, de
suerte que son menos tolerables en él las violaciones a los derechos humanos.
- Existe violación del derecho
internacional humanitario, o derecho de la guerra, por parte de todos los actores en
conflicto.
- Una idea que campea en todos los que
violan la leyes la impunidad. La ineficacia del Estado para investigar y sancionar a los
delincuentes -externos como internos- es aterradora. La certeza en la ausencia de sanción
no es el menor de los móviles de dichas personas.
- Ha habido un desplazamiento parcial
hacia la delincuencia común por parte de los guerrilleros.
- La caída del comunismo soviético ha
parcialmente dejado sin banderas a la guerrilla, lo cual pone en cuestión no su
supervivencia pero sí sus objetivos.
- La nueva Constitución abrió
espacios e introdujo mecanismos hacia la paz pero en la práctica ella ha sido incapaz de
solucionar los conflictos.
- Por ejemplo, durante 1992 se
decretaron cuatro estados de excepción constitucional por parte del Gobierno.
- Los alcaldes son receptivos a la
unidad de mando que posee el Presidente de la República en materia de orden público,
pero ello no les impide denunciar el escaso rol que juegan en sus jurisdicciones.
- Los gobernadores se encuentran
paradójicamente más cerca del Presidente de la República que de los alcaldes.
- En general, existe una superposición
de conflictos sociales y políticos, de intrincada relación, que ha permitido extender el
tratamiento militar a protestas normales y legítimas de orden social dentro de un
régimen democrático. El que protesta, por ejemplo, por carencia de servicios públicos,
no es un enemigo del sistema ni un delincuente ni mucho menos un "terrorista" y,
sin embargo, en la práctica ha venido recibiendo el tratamiento de tal.
- La política criminal del Estado
denota un cambio de estrategia: se es más "blando" con los narcotraficantes que
con los guerrilleros -tal vez por su mayor capacidad para el terror-; se confunde la
protesta con la subversión y a ésta con el terrorismo; se deslegitima la oposición al
establecimiento.
ALTERNATIVAS
Frente a la situación y discusión
anteriormente descrita se han planteado diversas alternativas, a saber:
a) Por ejemplo, Iván Orozco afirma que
"en todo caso, y retornando aquí el hilo de nuestras reflexiones, cabe repetir
cómo, en la medida en que el derecho internacional humanitario con su concepción de la
guerra como dialéctica de enemigos que se reconocen 'horizontalmente' como iguales y que
no se discriminan 'verticalmente' como delincuentes, logre permear siquiera un poco el
derecho público interno, de manera que dicha concepción pueda ser reivindicada, por lo
menos en el evento de un relativo empate militar -medido por los costos que representa
obtener eventualmente una victoria militar y no simplemente por la capacidad para
obtenerla-, entonces se estará haciendo más expedito el camino que conduce al
acotamiento a la humanización de la guerra, si no a la paz negociada"(27)
El mismo autor añade que "si el
artículo 30. de los convenios de Ginebra se había abstenido de extender su protección
el guerrillero socialrevolucionario mismo, el artículo 1o. del Protocolo Adicional de
1977 dio, por fin, ese último paso, tan trascendental como revolucionario desde el punto
de vista de la concepción jurídico-internacional de la guerra. El artículo en cuestión
definió las condiciones que debe cumplir un movimiento guerrillero no internacional para
efectos de que pueda ser considerado como beligerante, de suerte que la guerra civil misma
pueda, a su vez, ser entendida como una dialéctica de enemistades relativas"
(28)
b) Por su parte, Hernando Valencia
Villa sostiene que "colocado en un callejón sin salida tras la ronda de
conversaciones de Tlaxcala, el proceso de paz requiere un replanteamiento de fondo. Tres
iniciativas resultan recomendables en esta dirección: vincular la cuestión de los
derechos humanos al ejercicio mediante la acotación del conflicto de acuerdo con el
derecho de Ginebra; abrir las conversaciones a nuevos actores y nuevos escenarios,
incluidos los diálogos regionales; y propiciar una mediación internacional que ayude a
reanudar la negociación ya concretar la favorabilidad política o socioeconórnica"
(29)
9. Cfr. "El
Colombiano". Martes 30 de marzo de 1993. pag. 78.
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)
10. Idem.
Regresar a (10
)
11. Cfr. "El
Colombiano". Miércoles 31 de marzo de 1993. Pag 38.
Regresar a (11
)
12. Idem.
Regresar a (12
)
13. Idem.
Regresar a (13
)
14. Cfr. Análisis
Político. REYES POSADA. ALEJANDRO. "La coyuntura de las guerras y la nueva
estrategia de seguridad". Revista No. 18 del Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.
enero a abril de 1993. pag 65
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)
15. OROZCO. IVÁN. Combatientes,
Rebeldes y Terroristas. Guerra y Derecho en Colombia. Con la colaboración de David
Aponte. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. Universidad
Nacional. Editorial Temis. Bogotá. 1992. pag 88.
Regresar a (15
)
16. Idem, pag 149.
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)
17. VALENCIA VILLA.
HERNANDO. La Justicia de las Armas -Una crítica normativa de la guerra metodológica-.
TM Editores. Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Nacional. Bogotá,
1993. pag 17
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)
18. Idem, pag 84.
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)
19. ClNEP. Revista
Cien Días. Volumen 6. No.21. enero-marzo de 1993, pag 3.
Regresar a (19
)
20. El Terrorismo
de Estado en Colombia. Organización Mundial contra la Tortura. Asociación Americana
de Juristas, Federación Latinoamericana de Asociaciones de Familiares de Desaparecidos,
Pax Christi lnternational, Commission of the Churches on International Affairs,
Rechtvaardigheid en Vrede, Commission Justice et Paix, Centre National de Cooperation au
Developpement, Nationaal Centrum Voor Ontwikkelingssamenwerking y Servicio Paz y Justicia
América Latina. Ediciones NCOS, Bruselas, 1992, p 3
Regresar a (20)
21. Comisión
Intercongregacional de Justicia y Paz. Volumen 6, No. 1. Enero- marzo. Bogotá, 1993, pag
8 a 10. El texto es obra de una Delegación ecuménica de Gran Bretaña, conformada por el
Arzobispo Católico de Edimburgo, Mgr. Keith Patrick O'Brian; el Obispo anglicano de
Rechester, Mgr. Michael Trunbull; el Reverendo Jhon Harris, de la Iglesia de Escocia; el
Reverendo Stuart Jordan, de la Iglesia Metodista, y el reverendo Martin Nicholls, de la
Iglesia Reformada Unida.
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22. Informe de
Americas Watch. La Violencia Continúa. Tercer Mundo Editores. Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacional de la Universidad Nacional. CEI.
Bogotá, 1993. pag S. 11 y 12
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23. Idem. pags 96 al
03.
Regresar a (23)
24. Consejería
Presidencial para los Derechos Humanos, Informe de septiembre 5 de 1991.
Regresar a (24)
25. "El
Tiempo", jueves 10 de junio de 1993, pag 3a
Regresar a (25
)
26. Ibidem
Regresar a (26
)
27. OROZCO. Op cit,
pag 27.
Regresar a (27
)
28. Idem, pag 23.
Regresar a (28
)
29. VALENCiA. Op cit,
pag 105.
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)
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