DESCENTRALIZACION
Y ORDEN PUBLICO
Néstor Raúl Correa Henao *
INTRODUCCION
El objetivo del presente documento es
analizar el "estado del arte" de los hechos, las tendencias y las alternativas
de la relación que media entre la descentralización y el orden público.
Este documento hace parte de la
publicación colectiva que bajo los auspicios de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia
-FESCOL, realiza un grupo interdisciplinario de investigadores.
La descentralización es un mecanismo
administrativo que consiste en transferir del centro ala periferia funciones políticas,
administrativas y/o financieras para que sean ejercidas autónomamente por quien recibe
tales atribuciones.
El orden público, por su parte, es una
noción material que consiste en la existencia de condiciones propicias para la
convivencia tranquila y normal de la sociedad civil.
El tema del presente ensayo
-descentralización y orden público- bien ha podido denominarse al revés:
Centralización y Orden público. En efecto, en materia de manejo del orden público, lo
normal en Colombia, como en todas partes, ha sido la centralización y la excepción ha
sido la descentralización.
Incluso en los albores del Estado
moderno, en los siglos XVII, XVIII y XIX, el denominado Estado gendarme, caracterizado por
una actitud pasiva del Estado y un amplio margen de maniobra de la iniciativa privada –laissez
faire , laissez passer-
los servicios básicos de policía y de
administración de justicia fueron -casi los únicos- reconocidos como propios del Estado.
En realidad, el estudio de la historia
de la humanidad transita por el estudio de la centralización del monopolio del uso de la
fuerza en un órgano único y legitimado para ello.
Es por ello que la centralización ha
sido siempre la regla general en la gestión del orden público. Colombia no ha sido la
excepción. Más allá del orden público, la descentralización política, administrativa
y financiera, por su parte, también ha sido en este siglo la excepción. A comienzos del
presente siglo se comenzó a presentar un intervencionismo de Estado para corregir las
desigualdades extremas que presentaba la economía libre de mercado. El Estado empezó a
actuar en diferentes sectores y de diversas maneras, lo cual se tradujo en un irracional
crecimiento estatal, en Colombia, como en todas partes, que algunos califican de
gigantismo. Particularmente la rama ejecutiva del nivel central de gobierno se vio
incrementada con el intervencionismo. En la década de los setenta y ochenta se empezó a
descentralizar como reacción a los fracasos del centralismo producido por la actuación
estatal. Colombia, aquí de nuevo, no fue la excepción.
Sin embargo, en Colombia, debido a los
críticos niveles de violencia, cuyas causas e historia se analizan en el presente
documento, el centralismo en el manejo del orden público no ha sido suficiente para
conservarlo o restablecerlo allí donde ha sido turbado.
Hoy en día, luego de más de 40 años
bajo la vigencia de los estados de excepción constitucional -estado de sitio y conmoción
interior-, el país no tiene ni las condiciones materiales para que las personas vivan con
dignidad ni las condiciones policivas para vivir en paz.
Como anota Bobbio, "la paz es sí
un bien necesario pero no también suficiente, ya lo sumo que es un bien prioritario... La
paz es sólo la condición preliminar para la realización de una libre convivencia".
(1)
Por estos días se alzan voces en
Colombia para revisar el manejo tradicional del orden público. Algunos abogan por una
mayor centralización e incluso una re-centralización de funciones en el nivel central de
gobierno. Otros son proclives a una descentralización del manejo del orden público.
Razones no les faltan a unos u otros. Este documento no pretende, de ninguna manera,
dirimir tal asunto. Sólo se busca aquí aportar con neutralidad elementos de juicio para
una mayor ilustración y racionalización del debate, a partir de una especie de
"fotografía" del estado del arte.
Por otra parte, se han utilizado en
esta investigación diversas fuentes que van desde una abundante bibliografía en libros,
revistas y periódicos -como se podrá advertir en las citas-, hasta la entrevista
personal, pasando por la actualidad normativa y jurisprudencial. Por último, el plan de
esta investigación no es arbitrario sino que se encuentra armonizado con las otras
publicaciones de este libro colectivo, así: primero se analizan los hechos, luego las
tendencias y posteriormente las alternativas en materia de descentralización y orden
público. Al final se hace un resumen del documento y se presentan los Anexos.
HECHOS
En esta primera parte se realizará un
diagnóstico fáctico de la descentralización y del orden público en Colombia.
La descentralización
El estudio de la descentralización en
Colombia exige dar una breve mirada a la historia de los nexos nación-entidades
subnacionales" como se hace a continuación.
El Estado colombiano no fue el
resultado del desarrollo de una secular unidad nacional, como en Europa, sino que primero
fue una creación jurídica, esto es, fuimos antes un Estado que una nación. En Colombia
incluso hoy podría afirmarse que tenemos más territorio que Estado.
El surgimiento de una burguesía
criolla en Colombia permitió la liberación de España a principios del siglo pasado,
pero de allí no surgió un mercado nacional. Desde sus orígenes, la economía
colombiana, como la latinoamericana, estuvo volcada hacia la exportación de sus recursos
y materias primas, de suerte que apenas si se estableció una red de comunicaciones que
permitiera la salida al exterior, mientras que internamente las regiones permanecían
incomunicadas entre sí.
En este sentido, se inscribe la lucha a
mediados del siglo pasado , entre los centralistas y los federalistas, que desataron
numerosas guerras internas clausuradas siempre con pactos de paz consignados en reformas
constitucionales.
Si bien el centralismo que imperó
desde 1886 sirvió para generar una cierta unidad nacional, fue impotente para solucionar
los problemas estructurales de la sociedad colombiana. A partir de los años setenta
empezó a establecerse en el mundo un nuevo orden económico internacional; desde entonces
se inició un proceso en el que los capitales se transnacionalizaron y los
mercados se unificaron. El Estado en consecuencia entró a revisar sus relaciones con la
sociedad civil, su papel en la economía y su tamaño. La apertura económica, la
desregulación, la privatización, la desestatización, la participación y la
descentralización se impusieron. Hacia dentro y hacia afuera el Estado se redimensionó.
Fue por ello que en la década de los ochenta se inició un ambicioso proceso de
descentralización. La descentralización fue más una municipalización, como
quiera que el departamento fue desplazado un poco. Con la Constituyente se
emparejarían luego ambos procesos.
Uno de los objetivos explícitos de la
descentralización fue, aparte de la reducción del déficit fiscal de la nación -que,
como se demuestra en otro ensayo de este libro, no se produjo-, la atomización de las
luchas populares mediante la focalización en el ámbito local de la función -y por
consiguiente de la responsabilidad de su inoperancia-. Como anota Darío Restrepo,
"entre 1970 y 1986 más del 62% de los paros cívicos tuvieron como causa inmediata
la no prestación, la mala calidad y los costos de los principales servicios públicos
domiciliarios, acueducto, alcantarillado y energía eléctrica... En este contexto, de los
paros cívicos nacen coordinadoras sociales y movimientos cívicos de carácter político
que constituyen formas permanentes de organizacion popular por fuera del
bipartidismo"
(2) Tal afirmación queda de manifiesto en los cuadros
2, 3 y 4 (anexos al final de este trabajo).
La descentralización fue un proceso
que transitó el siguiente camino: primero los aspectos fiscales -Ley 14/83- y políticos
–elección popular de alcaldes, Acto Legislativo No.1 de 1986- antecedieron incluso a
los administrativos -Decreto Ley No.077 de 1987-.
Más tarde se crearon programas
nacionales tendientes a superar los problemas que presentaban los municipios de mayor
violencia. Tal fue el caso del Plan Nacional de Rehabilitación -PNR-, el cual, según
palabras de la Secretaría de Integración Popular de la Presidencia de la República,
"surge como el componente de la política de Paz que busca erradicar de las regiones
afectadas por los enfrentamientos armados, los factores que hacen de ellas un medio
propicio para la propagación de la violencia".
(3)
El mismo documento agrega más adelante que "la (sic) áreas donde los
enfrentamientos armados, han dejado de ser choques esporádicos para afectar sensiblemente
las condiciones de vida de los habitantes, han sido consideradas como las regiones objeto
del Plan"
(4)
Igualmente se hicieron esfuerzos por
regionalizar el país -Ley 76, de 1985-. Luego se reformó la estructura sectorial
nacional. Durante todo este tiempo el municipio colombiano se revitalizó y el
departamento pasó a un segundo lugar .
Este era el estado del arte de los
nexos que mediaban entre la nación y las entidades territoriales al momento de la
Asamblea Nacional Constituyente -1991-.
La nueva organización territorial
establecida en la Carta Política representa, en esencia, respecto del antiguo régimen,
un doble cambio cuantitativo y cualitativo. Cuantitativamente, Colombia pasó de tres
niveles de gobierno que tenía bajo la Carta de 1886 -nacional, seccional (que agrupa a
los departamentos, intendencias y comisarías) y local (municipios y distritos), a seis
niveles de gobierno que se prevén en el artículo 286 de la nueva Constitución
-nacional, regional, departamental, provincial, entidades indígenas y local (municipios y
distritos)-. y cualitativamente el país hizo tránsito de un régimen relativamente
descentralizado a un régimen significativamente autónomo. En los artículos 10. y 287 de
la Carta se predica la autonomía de las entidades territoriales en los campos político,
administrativo y fiscal.
En este sentido, la elección popular
de gobernadores y la fijación de un período de tres años para todas las
autoridades territoriales de elección ciudadana fueron los hechos más sobresalientes.
Con posterioridad ala expedición de la
Constitución se ha producido una abundante e importante legislación relativa a la
descentralización tanto en el Congreso de la República como mediante los mecanismos
excepcionales previstos en el artículo 20 transitorio de la Constitución, en virtud del
cual se expidieron 62 decretos denominados de modernización del Estado.
El orden público
Existen dos acepciones del orden
públicos
(5): una amplia y otra restringida. La primera
consiste en que en el derecho público contemporáneo se ha hecho camino una noción
material, objetiva del orden público, que se traduce en la existencia de circunstancias
propicias para la convivencia ordinaria, pacífica y equilibrada. No sólo trata del
mantenimiento material del orden en las calles, sino también del mantenimiento de un
cierto nivel cualitativo de vida, que se compadezca con la dignidad humana, al tenor del
artículo lo. de la Constitución. En este sentido, la seguridad de las personas y de los
bienes, la salubridad y la tranquilidad hacen parte ciertamente del orden público, pero
la noción comprende también aspectos económicos, ambientales y estéticos. En otras
palabras, el orden público no es sólo la ausencia de guerra o incluso la ausencia de
zozobra -concepto negativo-, sino en general la tenencia de condiciones adecuadas para
vivir con dignidad -concepto positivo-;
Y la acepción restringida de orden
público se relaciona concretamente con el problema de la paz y la tranquilidad
ciudadanas. Este es el sentido de la expresión orden público que se empleará en este
documento.
La violencia política y social no es
un hecho nuevo en el país. La historia colombiana ha estado atravesada por agudas
confrontaciones y por derramamientos de sangre. Es necesario tomar aquí en consideración
algunos aspectos esenciales presentados en los Últimos cuarenta años que nos permiten
entender mejor las circunstancias presentes.
- Hace poco más de 40 años, el 9 de
abril de 1948, el líder popular Jorge Eliécer Gaitán fue asesinado en el famoso bogotazo.
Este hecho marcó el comienzo del período llamado La Violencia, que enfrentó
a los partidos Liberal y Conservador, y que se prolongó casi por una década. Algunos
estiman que por lo menos 200.000 personas murieron como consecuencia de dicha
confrontación.
- La Violencia se extendió
abiertamente hasta la suscripción del pacto Liberal-Conservador que dio nacimiento al Frente
Nacional en 1958. Con base en dicho pacto, el gobierno militar del General Gustavo
Rojas Pinilla entregó el poder a los partidos tradicionales. El pacto suponía
fundamentalmente la repartición y alternancia en el gobierno entre los dos partidos. Esto
implicaba tanto alternarse la presidencia como compartir las principales posiciones
políticas. Si bien con ello se le dio una salida a La Violencia, es lo cierto que
con ello se excluyó del espectro político oficial a otras fuerzas políticas. Asimismo,
sectores sociales que habían estado muy activos durante La Violencia -principalmente
campesinos-, no sintieron que el pacto diese respuesta a importantes reinvindicaciones
sociales. Estos factores habrían de constituirse, años más adelante, en la principal
fuente de debilidad del esquema y, entre otros efectos, en la generación de los
movimientos guerrilleros. El Frente Nacional debía regir hasta el año 1974 pero
se extendió, por decisión de ambos partidos, hasta 1985.
En la década de los 60 se produjo en
Colombia, como en muchos países de América Latina, la emergencia de importantes
movimientos guerrilleros. Este hecho tenía explicaciones relacionadas con el pasado
inmediato: bases sociales de uno y de otro partido y dirigentes campesinos en general que
no se sintieron incluidos dentro de los acuerdos del Frente Nacional alimentaron a
los grupos guerrilleros, en especial a las denominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (F ARC), que empezaron a operar a principios de dicha década.
- Las respuestas oficiales frente a la
inestabilidad social no se tradujeron en el campo social o político sino en el militar,
concentrándose en el uso de la figura del estado de sitio -hoy denominado conmoción
interior-. Este estado de excepción constitucional ha permanecido en vigencia durante 30
de los últimos 40 años en forma casi ininterrumpida hasta la actualidad. La
institucionalización del estado de sitio parece haber sido un marco apropiado dentro del
cual las fuerzas de seguridad han ido asumiendo -incluso hoy- roles crecientemente
protagónicos en el proceso de toma de decisiones y en el control del orden interno, lo
cual incluye desde luego la esfera de la descentralización.
- A mediados de la década de los años
70, el tráfico de drogas empezó a ocupar un papel importante en la escena política y
social. Se empezó con sembradíos de marihuana, primero en áreas pequeñas y luego en
gran escala, para abastecer la demanda creciente proveniente en especial de los Estados
Unidos. Los impresionantes efectos económicos de todo ello se conocieron como la Bonanza
Marimbera. Como es bien conocido, al final de los años 70 el cultivo de marihuana fue
cediendo el paso al negocio de la cocaína: su producción y comercialización se
convirtió en una inmensa fuente de fortuna y poder. Surgieron en Medellín y Cali los
llamados "carteles" de la droga, que impusieron nuevas formas de expresión del
crimen organizado y crearon otra fuente de violencia en la sociedad colombiana; esta
fuente subsiste hoy.
- Ya en los años 80, frente a la
inseguridad derivada sea de las operaciones guerrillearas o de la actuación del crimen
organizado, en diversas zonas del país los propietarios de tierras fueron contratando
guardaespaldas o formando grupos de auto-defensa, en algunos casos con la colaboración
del ejército nacional. Algunos de estos grupos se convirtieron más adelante en aparatos
ofensivos y bien armados con propósitos claramente políticos, orientados a amedrentar o
eliminar a quienes consideraban sus enemigos políticos. Tales grupos también subsisten
hoy en día.
Igualmente, la violencia en el país
fue pasando de los asesinatos individuales a masacres y homicidios múltiples. La masacre
se define como el asesinato simultáneo de cuatro o más personas y el homicidio múltiple
como el asesinato simultáneo de tres personas. Tanto en la masacre como en el homicidio
múltiple, las víctimas se encuentran en total estado de indefensión. Durante los años
ochenta, la masacre estuvo siempre presente. Según la Consejería de Paz de la
Presidencia de la República, en 1980 hubo 6 masacres de más de cinco personas; en 1981,
9; en 1982, 10; en 1983, 19; en 1984, 18; en 1985, 22; en 1986, 33; en 1987, 36; y en 1988
el número de masacres casi se triplica y pasa a ser de 92.
Los autores de las masacres provienen
de todos los bandos, pero fundamentalmente de los grupos paramilitares y de la guerrilla.
- Militantes políticos, desde
candidatos presidenciales hasta de base, de diversos partidos tradicionales y nuevos,
empezaron a ser asesinados por diferentes fuerzas. Tal forma de violencia política
subsiste igualmente en la actualidad.
- La violencia política se ve también
alimentada por conductas de venganza de expresión de intolerancia hacia quienes se
percibe como antagónicos. Desde su fundación en 1985, por ejemplo, la Unión Patriótica
afirma que más de 2.000 de sus miembros han sido asesinados. Muchos de ellos habrían
sido muertos por el MAS u otros grupos paramilitares. Por tales homicidios no hay aún
ningún condenado. Tal situación -los delitos y la impunidad- persiste.
Paralelamente, escuelas de sicarios se
constituyeron en algunas partes del país, particularmente en el Magdalena Medio. La
modalidad del sicario se extendió en especial a Medellín, no sólo como expresión del
narcotráfico sino en general como forma de violencia privada. También ello continúa
hoy.
- Por otra parte, se ha comprobado
reiteradamente que existen vínculos entre el narcotráfico y algunos miembros de las
fuerzas de seguridad. La fuga y posterior imposibilidad de captura de las personas que se
encontraban recluidas en la cárcel la Catedral de Envigado, es un solo ejemplo de ello.
Tales vínculos son personales mas no institucionales.
- Uno de los principales fenómenos a
reseñar, en esta breve historia del orden público, es de la impunidad o carencia de
eficacia de la administración de justicia. En promedio de cada cien homicidios se
capturan unos diez sospechosos, de los cuales se condena uno. Los otros 99 homicidas
quedan en la impunidad. La certeza en la ausencia de sanción motiva a los delincuentes o,
en todo caso, "no los desanima". En un país retórico como Colombia, lo que se
hace no es un incremento en la eficacia sino un aumento formal del período de la pena y
una mayor rigurosidad en el procedimiento. De allí que se instituyera toda una justicia
de orden público, hoy denominada justicia regional, paralela a la justicia penal
ordinaria.
- Ya a finales de los años 80 y en el
presente año se recrudeció el denominado narcoterrorismo, mediante la explosión de
bombas en Medellín y Bogotá.
- Igualmente, para la época se
sostuvieron diálogos de paz con grupos guerrilleros, algunos de los cuales prosperaron
-M-19, PRT , EPL y Quintín Lame-, y otros no -FARC y ELN-, Estos últimos subsisten hoy
en día.
- Por último, la modalidad del
secuestro se incrementó de manera espectacular durante los últimos años.
Del anterior panorama se concluye que
en el país es visible la extensión y persistencia de la violencia, la impunidad, la
guerrilla, el narcotráfico y la inadecuación del Estado para actuar con éxito frente a
estos problemas.
Prueba de ello son las palabras del ex
presidente norteamericano George Bush, cuando afirmó que "la extraordinaria
violencia a que se ve sometida Colombia es perpetrada principalmente por guerrillas,
traficantes de drogas y escuadrones de la muerte que a veces operan con el apoyo o la
autorización de la Policía y las Fuerzas Armadas. La Policía y las Fuerzas Armadas son
también responsables por el significativo número de abusos, particularmente en las zonas
de violencia política o de tráfico de drogas"
(6)
,
El uso de la violencia como método de
solución de los conflictos sociales y políticos parece haberse legitimado en todas las
esferas, tanto particulares como públicas.
Por ejemplo, para algunos grupos que
trabajan en la defensa de los derechos humanos, esta especie de militarización del
conflicto es de alguna forma avalada por el papel del Estado, debido al casi permanente
estado de conmoción interior, la precariedad institucional -principalmente de la
administración de justicia- y ciertas omisiones en adoptar decisiones políticas sobre
agentes del Estado implicados en sucesos criminales, son parte ineludible del panorama. La
persistencia de la violencia y de la impunidad es en cierta forma un resultado de la
inhabilidad del Estado para cumplir sus funciones fundamentales y expresar adecuadamente
los intereses de la población.
Para otros autores nacionales, el
problema no es el Estado sino una supuesta "cultura de la violencia" que golpea
incluso las puertas del Estado pero que en general es una característica de la sociedad
civil.
En todo caso, sea cual fuere la
posición que se adopte, es preciso anotar que si bien hay indicaciones que se han hecho
esfuerzos para mejorar la situación en Colombia -lo cual incluye la expedición de la
Constitución de 1991-, la violencia continúa.
Actualmente en el país la primera
causa de muerte en hombres adultos es el homicidio. La muerte natural es menos natural que
la violenta. Además, quienes siguen de cerca la situación de los derechos humanos tienen
datos desalentadores para el período que va de enero de este año hasta el presente, como
se aprecia en los Anexos de este trabajo.
La reciente Convención de Viena sobre
los Derechos Humanos fue marco para que la comunidad internacional reiterara el dudoso
honor de posicionar a Colombia entre los países en donde más se violan los derechos
humanos.
Con las anteriores ideas como marco
general es preciso ocuparse, para los efectos del presente trabajo, del ámbito espacial
de la violencia en particular .
En este sentido, el claro que la
perturbación del orden público se presenta con mayor rigor en unas regiones que en
otras.
En efecto, en 1988 un artículo de
Reyes y Bejarano sostenía que "con excepción de la Guajira, la Costa Pacífica,
gran parte de Nariño y las Comisarías (sic) de Amazonas y Vaupés, el resto de la
geografía nacional es terreno de confrontación entre las guerrillas y las Fuerzas
Armadas del Estado... Entre 1985 y 1987, las guerrillas han actuado en 339 de los 1.009
municipios del país. Hemos identificado seis grandes regiones de violencia insurgente y
contrainsurgente: el Magdalena Medio, la región antioqueña, el piedemonte de la
Cordillera Oriental, la región nororiental, la suroccidental y la Costa Atlántica"
.
(7)
Y tal tesis es reiterada en un informe
reciente de la Consejería para la Defensa y la Seguridad, en el que afirma que "las
regiones con el mayor número de municipios con presencia guerrillera y precario nivel de
desarrollo son: el Bajo Cauca, el Magdalena Medio, el Urabá y el occidente de Antioquia;
los valles de los ríos Sinú y San Jorge; el sur de los departamentos de Bolívar y
Cesar; el Magdalena Medio Santandereano; el límite entre los departamentos de Boyacá y
Casanare; el Alto Magdalena; Nariño y la región del Sibundoy; el centro y norte del
departamento del Cauca; el sur del Tolima; el occidente del Caquetá y la región del
Ariari-Guayabero...
Del total de 432 municipios con
presencia guerrillera el 66% es decir 287 se presentan sin otros factores generadores de
violencia. En 88 que representan el 20%, se han detectado cultivos y/o laboratorios.
En 830, correspondientes al 7%, se detectan grupos de autodefensa. En los 27 restantes,
que representan el 6%, tienen además guerrilla, grupos de autodefensa y cultivos y/o laboratorios"
(8)
* Abogado
Contitucional. Asesor de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL.
(regresar)
1. Cfr. BOBBIO.
NORBERTO. El problema de la guerra y las vías de la paz. Gedisa. Barcelona,
1982. pag 179.
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2. RESTREPO, DARÍO. Descentralización
y Neoliberalismo. Fondo Editorial (CEIR-Realidad Municipal). Bogotá, 1992. pag 127.
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3. Vid: El Plan
Social por la Paz. DANE-DAPRE. Bogotá, julio de 1986, pag 9. 4. Idem, pag 15.
Regresar a (3)
4. Idem, pag 15.
Regresar a (4)
5. Cfr. proyecto de ley
elaborado por el grupo "lniciativas por la paz y en contra de la guerra", por el
cual se reglamenta el artículo 22 de la Constitución, elaborado de manera colectiva por
ONG'S de todo el país y redactado por el suscrito.
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6. Vid. "El
Tiempo". Enero 20 de 1993.
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)
7. REYES POSADA,
ALEJANDRO y BEJARANO, ANA MARÍA. "Conflictos agrario luchas armadas en la Colombia
contemporánea: una visión geográfica". Revista Análisis Político. Instituto
de Estudios políticos y Relaciones Internacionales No.5. septiembre a diciembre de 1988.
Universidad Nacional. Bogotá, 1988. pag 10.
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)
8. PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA. Consejería para la Defensa y Seguridad. Violencia
y
Desarrollo
en el Municipio Colombiano. 1987-1992. Trabajo elaborado por Camilo Echandía.
Bogotá, 1992.
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