APLICACIÓN DEL PROGRAMA DE ACCIÓN PARA EL TERCER DECENIO DE LA LUCHA CONTRA EL RACISMO Y LA DISCRIMINACIÓN RACIAL ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS O.N.U.

Informe del Sr. Maurice Glèlè - Ahanhanzo, Relator Especial, encargado de examinar la cuestión de las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia

Misión en Colombia

INTRODUCCIÓN

A. Fines de la misión

1. En virtud del mandato que se confirió nuevamente en la resolución 1996/2 1 de la Comisión de Derechos Humanos, aprobada en la decisión 1996/259 del Consejo Económico y Social, el Relator Especial visitó a Colombia del 28 de junio al 15 de julio de 1996, de acuerdo con el Gobierno de Colombia.

La visita tenía por finalidad examinar con las autoridades colombianas los obstáculos que se oponen a la plena aplicación de las medidas destinadas a luchar contra el racismo y la discriminación racial. También respondía a las expectativas de las Organizaciones No Gubernamentales Colombianas que han transmitido al Relator Especial información en la cual se destaca la persistencia, en diversas formas, del racismo y la discriminación racial 1/.

B. Desarrollo de la misión y método de trabajo

2. La atención del Relator Especial se centró esencialmente en las Comunidades Afrocolombianas e indígenas que, según afirma, son las más afectadas por el racismo y la discriminación racial. Los árabes o "turcos" 2/, la mayoría de ellos procedentes del Líbano, y los judíos, están bien integrados y no tienen ningún problema de racismo o discriminación racial.

3. Los departamentos del Chocó y de Nariño, visitados por el Relator Especial, que figuran entre los más pobres del país, son prueba de la márginación de los afrocolombianos y de los indígenas. En ellos es notable la falta de infraestructuras básicas ylas condiciones de vida de sus habitantes son precarias, contrariamente a la región andina, donde se concentra la mayor parte de las inversiones. Además, el Relator Especial visitó, no sin dificultades, a la ciudad de Buenaventura, en el departamento del Valle, tras un vi aje épico por un camino estrecho, única vía de acceso, que serpentea entre montes y valles, poniendo de manifiesto el deterioro de parte de ese departamento.

4. El Relator Especial lamenta no haber podido visitar un resguardo 3/ para familiarizarse con las condiciones de vida de las poblaciones indígenas en las zonas rurales, a pesar de varias tentativas hechas ante las autoridades colombianas. La última tuvo lugar en Quibdó, pero fracasó debido a las actividades de la guerrilla en la región. Con todo, habida cuenta de los testimonios de representantes de las organizaciones indígenas que se reunieron con él, estima que ahora comprende los problemas a que se enfrentan los miembros de las comunidades autóctonas.

5. El Relator Especial estuvo acompañado por un funcionario del Centro de Derechos Humanos y dos intérpretes de los Servicios de Conferencias de las Naciones Unidas. El programa detallado de la visita, que contiene los nombres de las personas, instituciones y organizaciones con que entró en contacto, figura en el Anexo 1 del presente informe.

6. El Relator Especial desea expresar su gratitud al Gobierno de Colombia por la acogida prestada, así como por las condiciones de trabajo que le permitieron llevar a cabo su misión, y entrevistarse con funcionarios de alto rango (ministros, jefes de departamento, defensores del pueblo, personeros, representantes de la Procuradurfa y de la fiscalía, parlamentarios como la señora Zulia María Mena García, el Senador señor Lorenzo Muelas, los jefes de la oficina de Asuntos Indígenas y de la oficina de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior, representantes de las comunidades indígenas y afrocolombianas de las diferentes regiones del país) en Bogotá, Buenaventura, Cali, Cartagena, Quibdó y Tumaco. Desea, asimismo, expresar su agradecimiento a las municipalidades que lo recibieron, en particular las de Cali, Buenaventura y Quibdó, así como a las comunidades que visitó, en especial a las de origen africano, con las que pudo compartir veladas de intercambio cultural: historia, antropología y danzas de África. Estas manifestaron su apego por sus raíces ancestrales y expresaron su determinación de establecer relaciones interculturales con el Africa de sus antepasados. El Relator Especial prometió actuar de portavoz de esas comunidades ante la UNESCO, que ha preparado importantes publicaciones sobre las culturas africanas y sus relaciones con la diáspora africana, así como sobre las culturas autóctonas y del Caribe. Los encuentros fueron muy interesantes y sumamente instructivos.

C. Comprobaciones generales

7. El Relator Especial comprueba que en Colombia existe desde la época colonial una discriminación racial persistente, estructurada y económica, debida a la dominación de los blancos sobre los indígenas y los afrocolombianos, sistema que está perpetuado por la educación, los medios de comunicación y la economía y a través de las relaciones interpersonales, aunque ha surgido una gran esperanza con el campo histórico e
institucional que representó para el país la promulgación de la Constitución de 1991 y el
artículo transitorio 55, que hoy se conoce como la Ley No. 70, de 27 de agosto de 1993. El Relator Especial ha comprobado que: a) las poblaciones indígenas y los Negros han sido y son marginados, son los más pobres y vulnerables y viven en condiciones económicas y sociales desfavorables en siniestros barrios de tugurios, como Aguablanca en la ciudad de Cali y el mercado, de insoportables condiciones higiénicas de Quibdó; b) la discriminación racial parece casi natural e inconsciente, como lo demuestra la emisión semanal de televisión "Sábados Felices", en que se hace burla del Negro; ni siquiera los principales militantes de los derechos humanos tienen conciencia del carácter discriminatorio y de incitación al odio racial que entraña este popular programa cuando se le señala a su atención; c) las respuestas son confusas o los silencios incómodos cuando se hacen preguntas sobre el número o el porcentaje de indígenas y que prestan servicios en el ejército o la marina, la diplomacia o la jerarquía católica, como si se tratara de preguntas insólitas.

8. En la Constitución de 1991 y la Ley No. 70 de 1993 se reconocen y garantizan los derechos y las libertades fundamentales de las comunidades indígenas y afrocolombianas, en particular el derecho a la propiedad colectiva de las tierras y el derecho a preservar su identidad cultural.

Por ello, el Gobierno de Colombia ha declarado lo siguiente en un informe presentado al Grupo de Trabajo sobre las Formas Contemporáneas de la Esclavitud 4/: "El gran cambio institucional que implicó para el país la expedición de la Constitución de 1991 hace que en la actualidad se cuente no sólo con una política y el interés del gobierno nacional de propender por el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, sino que además exista todo un complejo aparato normativo que respalda el proceso de desarrollo de las Comunidades Negras del país y por lo tanto de condena a la discriminación racial". Colombia ha superado la discusión en cuanto al reconocimiento de las diferentes etnias y sus derechos, y se ha pasado a la elaboración de preceptos constitucionales y legales que establecen las condiciones necesarias para elevar el nivel de vida de los miembros de las Comunidades Negras e indígenas, como lo demuestran las disposiciones del artículo transitorio 55 de la Constitución de 1991, que hoy se conoce como la Ley No. 70.

9. Pero la igualdad de derechos no se traduce aún en la vida cotidiana debido a poderosas fuerzas sociológicas y políticas, a la resistencia que impone el poder del dinero y a los conflictos de intereses económicos, así como a la violencia consiguiente, que es endémica en el país. La voluntad política de los liberales y de los demócratas de aplicar las reformas tropieza con diversos obstáculos. Las comunidades indígenas y afrocolombianas, amparadas únicamente por la Constitución de 1991 y la Ley No. 70, que invocan constantemente, se sienten inquietas ante la lentitud administrativa y temen perder las ventajas que les reconoce la Constitución, en vista de los grandes proyectos de desarrollo que, a su juicio, tienden a arrebatarles sus tierras. Denuncian también la creación de "zonas especiales de orden público" destinadas a luchar contra el tráfico de estupefacientes pero que, en su opinión, son "auténticas dictaduras" donde se comete un gran número de asesinatos de miembros de sus comunidades. Además, según los interlocutores del Relator Especial, la detención administrativa por simple sospecha de infracción o de atentado contrael orden público tiene por consecuencia desplazamientos de poblaciones. Esas poblaciones temen los cambios que imponen a su modo de vida las gandes explotaciones modernas, tanto agrícolas como pesqueras, y el daño que supone para la biodiversidad la destrucción del medio ambiente. Sin embargo, esas comunidades se organizan y se movilizan, unidas con las fuerzas del progreso, para que las esperanzas suscitadas por los textos fundamentales se traduzcan en hechos, puesto que existe una laguna entre los textos y la realidad; el Gobierno de Colombia declara que tiene en consideración esta legítima esperanza.

1. UN PAIS EN VIAS DE INTEGRACIÓN RACIAL Y ETNICA

A. Datos etnodemográficos

10. De una población total estimada en 37 millones de habitantes 5/, las poblaciones autóctonas o indígenas representan 600.000 personas, o sea un 2 por ciento del total de la población 6/, subdivididas en 81 grupos étnicos repartidos en todo el territorio colombiano, con fuertes concentraciones en las regiones andinas y amazónicas 7/.

11. Los afrocolombianos, término que abarca a los descendientes de africanos y a los mestizos descendientes de africanos y europeos o criollos 8/ o de africanos e indígenas, son unos 6 millones de habitantes (un 16 por ciento de la población nacional) 9/. Viven en todo el territorio, sobre todo en los grandes centros urbanos (Cali, Cartagena, Barranquilla) y en las regiones costeras del Atlántico y del Pacífico.

B. Garantías constitucionales y legislativas

12. La Constitución de 1991, que fue resultado de un movimiento político y social de gran escala en que participaron las comunidades indígenas y afrocolombianas, reconoce la diversidad étnica y cultural de Colombia y crea en el país los meçanismos necesarios para proteger esa diversidad y suprimir toda forma de discriminación.

13. En el artículo 13 de la Constitución se estipula que todos los colombianos y todas las colombianas son iguales ante la ley y gozan de la misma protección y trato de las autoridades. Esta disposición prohíbe en particular la discriminación por razones de raza, de origen nacional o familiar, lengua o religión. Además, prescribe explícitamente que el Estado "promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados".

14. A partir de este marco constitucional se han adoptado medidas legislátivas y reglamentarias para garantizar el respeto de las tradiciones y promover el desarrollo económico de las Comunidades Afrocolombianas e indígenas reconocidas como sujetos colectivos claramente definidos en el seno de la nación colombiana.

15. De conformidad con las disposiciones del artículo transitorio 55 de la Constitución de 1991, en que se ordena la promulgación de una ley que reconozca a las Comunidades Negras la propiedad colectiva de las tierras baldías de los territorios que ocupan, el Gobierno de Colombia ha entablado una concertación con las comunidades. Este proceso ha conducido a la creación de una comisión nacional y de diversas comisiones regionales consultivas, que presentaron al Congreso de la República un proyecto de ley sancionado en 1993 como la Ley No. 70. En esta ley se prevé un marco normativo preciso para mejorar las condiciones de vida de las Comunidades Negras. Los aspectos más significativos de dicha ley son:

a) La institución de una circunscripción especial que permita a las Comunidades Negras disponer de un mínimo de dos escaños en el Congreso de la República.

b) El derecho a la propiedad colectiva para las comunidades que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico.

e) Los derechos relativos a los recursos del subsuelo.

d) El derecho a una enseñanza conforme a las necesidades de estas comunidades y a sus aspiraciones culturales (etnoeducación).

e) La participación de las Comunidades Negras en los mecanismos fundamentales de definición de las políticas sociales, como los Consejos Territoriales de Planeación y los Consejos Directivos de las Corporaciones Regionales.

16. La Ley No. 70 debería resolver, en particular, un problema de las Comunidades Negras directamente vinculado con la cuestión del derecho a la vivienda, legalizando una situación de hecho: la atribución a sus miembros instalados desde hace mucho tiempo en las zonas ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico de tierras nunca antes demarcadas, respecto de las cuales nunca antes habían poseído títulos de propiedad. Se encontraban así en una situación de aparente ilegalidad frente a los colonos y a los grandes terratenientes de la región, y sin defensa alguna de sus medios de subsistencia.

17. En cuanto a las poblaciones indígenas, hay que señalar ante todo que sus reivindicaciones en materia de identidad y sus aspiraciones a la autonomía condujeron, desde la época colonial, a la delimitación de territorios que gozan de cierta autonomía - los resguardos - sobre los cuales ejercían su autoridad los jefes indígenas, en los denominados cabildos. Al acceder Colombia a la independencia se intentó desmantelar estas entidades territoriales pero, gracias a la resistencia de las poblaciones indígenas, pudieron mantenerse y consolidarse, en virtud de la Ley No. 89 de 1890, las zonas protegidas sobre las cuales las comunidades ejercen un derecho de propiedad colectiva inalienable. Sobre este logro se fundan las leyes subsiguientes y se siguen creando nuevos resguardos.

18. Por ejemplo, en virtud de las disposiciones del artículo transitorio 56 de la Constitución de 1991 se adoptaion los Decretos Nos. 1088 y 1809, de 1993, que rigen el derecho de las comunidades indígenas a gobernarse según sus propios usos y costumbres, consagrado por el artículo 330 de la Constitución nacional. En el artículo 330 se estipula los siguiente:

"De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones:

1) Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios.

2) Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

3) Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecuclon.

4) Percibir y distribuir sus recursos.

5) Velar por la preservación de los recursos naturales.

6) Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio.

7) Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del gobierno nacional.

8) Representar a los territorios ante. el gobierno nacional y las demás entidades a las cuales se integren.

9) Las que les señalen la Constitución y la ley.

Parágrafo: La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades.

19. Por otra parte, el artículo 246 de la Constitución Nacional otorga funciones jurisdiccionales a las comunidades indígenas y en el artículo 171 se prevé la institución de una circunscripción especial para la elección de dos senadores para las comunidades, que deberán ser personas que hayan ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad.

20. Las nuevas disposiciones constitucionales que garantizan una política de no discriminación permiten dirigirse a una integración gradual de los diferentes elementos de la nación colombiana, integración que se advierte en algunos progresos ya realizados.

C. Progresos realizados

21. En general, a nivel nacional, departamental y municipal las autoridades colombianas son cada vez más sensibles a los problemas de los afrocolombianos y de las poblaciones autóctonas. Esto se refleja en un esfuerzo por mejorar la participación y la representación política de esas comunidades y en la creación de departamentos ministeriales y de otra índole encargados de examinar sus problemas y darles solución. La elaboración de programas especiales de desarrollo económico y social se lleva a cabo en el marco de este esfuerzo.

22. Conforme a la legislación en vigor (Ley No. 115 de 1994), el Ministerio de Educación ha organizado un Programa Nacional de Etnoeducación que define el marco en que deben enseñarse las lenguas y culturas de los diferentes grupos étnicos en los territorios donde viven. Este programa debe contribuir a rehabilitar las culturas afrocolombianas e indígenas y a invertir el proceso de aculturación a que se hallaban sometidas las poblaciones interesadas 10/

23. Las instituciones nacionales encargadas de promover y proteger los derechos humanos prestan una atención cada vez más sostenida a la lucha contra el racismo y la discriminación racial. Por ejemplo, el Defensor del Pueblo nacional y los Defensores del Pueblo regionales de Cali, Cartagena y Quibdó han iniciado programas de educación en materia de derechos humanos destinados al público, en que se hace hincapié en la igualdad y la no discriminación entre las personas.

1. En favor de las Comunidades Afrocolombianas

24. Las Comunidades Negras comienzan a participar en el Sistema de Planeación Nacional. En particular, se dispone que participen en los trabajos del Consejo Nacional de Planificación con un representante que deberán proponer al Gobierno. Asimismo, estarán equitativamente representadas en los Consejos Territoriales de Planeación.

25. En materia de participación en los organismos de planeación del desarrollo, las Comunidades Negras estarán representadas en las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan competencia sobre las áreas en las que se realice la titularidad colectiva de tierras.

26. Se estima que úno de los mecanismos esenciales para la participación efectiva de las Comunidades Negras es la Comisión de Estudio encargada de formular un plan de desarrollo de esas comunidades. La Comisión, creada mediante el Decreto No. 2314 de 1994, está integrada por cinco expertos procedentes de las Comunidades Negras, especializados en diferentes esferas. Un economista, un planificador ambiental, un médico y ocho técnicos comunitarios que trabajan directamente con las comunidades de base.

27. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos de la Ley No. 70 es el fortalecimiento de la organización comunitaria, el 29 de septiembre de 1994 se instaló oficialmente la Comisión Consultiva de Alto Nivel encargada de verificar el cumplimiento de las disposiciones de dicha ley. Está integrada por representantes de las Comunidades Negras de los departamentos de Antioquia, Valle, Cauca, Nariño, Chocó, Costa Atlántica y San Andrés y Providencia y por representantes del Gobierno, en primer lugar por el Viceministro del Interior, que preside la Comisión, y sus homólogos del Ministerio de Desarrollo Económico, de Minas y Energía y del Medio Ambiente, así como por funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, del Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (INCORA), del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y del Instituto Colombiano de Antropología. La Comisión materializa un viejo anhelo de las Comunidades Negras, a saber, contar con un espacio de diálogo directo entre sus representantes y altos funcionarios del Gobierno encargados de atender las cuestiones de su interés.

28. En cada departamento una comisión consultiva regional estudia las cuestiones regionales que interesan a las comunidades a fin de darlas a conocer a la Comisión Consultiva de Alto Nivel. Estas comisiones departamentales son lugar de reunión de un gran número de organizaciones que acuden de todas las regiones a exponer sus problemas.

29. Desde el punto de vista institucional, se ha creado en el Ministerio del Interior una Dirección de Asuntos de Comunidades Negras cuya tarea es ocuparse, a nivel gubernamental, de las diferentes cuestiones atinentes a esas comunidades. Está dotada de los recursos tecnológicos y administrativos necesarios para cumplir su misión. Ha elaborado un Plan de Acción que, en principio, atenderá aspectos como la realización de un mapa de localización de las Comunidades Negras, la determinación de sus necesidades y el seguimiento del proceso de organización y de desarrollo económico y social.

30. En ciertas municipalidades, las Comunidades Negras están representados en el Concejo Municipal y se han creado unidades administrativas especiales con miras a garantizar su desarrollo económico y social. En Cali, donde existe una fuerte presencia negra (de 400.000 a 600.000 personas de una población estimada en 2 millones de habitantes), se ha creado una División de Negritudes y Grupos Etnicos, que emplea a cuatro personas de origen afrocolombiano. Entre los miembros del Concejo Municipal de la ciudad figuran también representantes de esta comunidad. En Cartagena, donde viven unos 600.000 negros, 20 de los miembros del Concejo Municipal pertenecen a esta comunidad y el alcalde ha iniciado un programa de formación de los funcionarios. La Secretaría de Servicios Administrativos de la alcaldía y la Secretaría de Desarrollo Comunitario están a cargo de afrocolombianos.

2. En favor de las poblaciones indígenas

31. El Departamento de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior ha organizado un programa de apoyo y fortalecimiento étnico de las poblaciones indígenas, para el período 1995 -1998, que se refiere a distintas esferas, entre ellas el fortalecimiento de los programas de etnoeducación, el mejoramiento de los medios sanitarios, en particular la rehabilitación de la medicina tradicional, la continuación de la reforma agraria a fin de otorgar tierras a las comunidades indígenas que no disponen de ellas, la inversión económica y la protección de los ecosistemas y de los bosques situados en territorios indígenas.

32. La adquisición de tierras de particulares y empresas a cambio de una indemnización en favor de las comunidades indígenas, realizada por el INCORA, ha permitido aumentar el número de resguardos. Un 80 por ciento de las poblaciones autóctonas (unas 482.958 personas) viven en 408 resguardos que tienen una superficie de 27.821.257 ha.

33. En materia de educación, varias universidades públicas han adoptado programas de acceso preferenciales para estudiantes procedentes de comunidades autóctonas. En la Universidad Nacional de Bogotá se han matriculado 176 estudiantes indígenas. Por otra parte, los institutos de enseñanza superior como el Centro Colombiano de Estudios de Lenguas Aborígenes de la Universidad de los Andes, la Universidad de la Amazonia y las universidades de los departamentos del Cauca y de Antioquia han preparado programas especiales dedicados a los idiomas y la cultura de las poblaciones indígenas 11/.

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