EL PAPEL DEL ESTADO EN LA FINANCIACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Y
DESARROLLO
Actualmente existe una gran controversia sobre el papel que juega el Estado en la
financiación de los gastos en I&D. Por una parte, hay evidencia de que los
propagadores provenientes de la investigación académica y algunos tipos de I&D del
gobierno y del sector privado no alcanzan a generar ampliamente los beneficios esperados.
Ahora bien, al aceptar que la I&D tiene características de un bien público, el
gobierno debería asumir ciertos gastos para inducir una mayor acumulación de capital
humano y tecnología que contrarresten la subinversión del sector privado. Sin embargo,
algunos estudios demuestran que sólo un reducido número de firmas se apropian de la
propagación tecnológica.
Por otra, puede existir un desplazamiento ( crowding out)
de la I&D privada porque el gobierno encuentra que el
esfuerzo en este sector es mínimo, por lo tanto desearía garantizar metas de mayor
contenido social. Además algunos investigadores han señalado que los proyectos que
financia el Estado usualmente son mal dirigidos, y que con frecuencia se realizan con el
único objetivo de lograr metas sociales que la I&D del sector privado no tendría
interés en adelantar.
El gobierno debería asumir gastos en I&D en donde se alcancen metas de mayor
contenido social y no en actividades que desplacen la iniciativa privada. Existe un gran
número de posibles argumentos: la I&D implica un alto riesgo e incertidumbre, tiene
cualidades de bien público, como se anotó anteriormente, y allí pueden presentarse
fallas si la financiación la asume el sector privado. Sin embargo, para garantizar que se
lleven a cabo los proyectos de I&D por parte del Estado, es comparativamente difícil
obtener de manera conjunta efectos directos en la productividad como beneficios sociales.
Según la argumentación de Katz (1996) sobre el tipo de instituciones e instrumentos
de política pública sectorial que podrían ser necesarios para acelerar los procesos de catch
up con la frontera tecnológica internacional, sugiere que a partir de la
heterogeneidad estructural de las industrias de los países en desarrollo se mida el
alcance del proceso de la I&D. Es decir, apartándose del análisis convencional de
firma representativa y argumentando que en el tejido industrial no todas las firmas tienen
acceso perfecto a la información y al mercado de los factores, la política pública para
el acceso ala I&D de ser selectiva y enfocada a aquel segmento donde las fallas
del mercado no pueden superarse fácilmente (Katz, 1996)
(3).
En este sentido se resalta la importancia que la literatura económica le ha dado alas
externalidades en el proceso de desarrollo, especialmente en la educación, el aprendizaje
y la adquisición de capacidades tecnológicas de países en desarrollo. Por el contrario,
en países desarrollados algunas externalidades están internalizadas en grandes
corporaciones, que a su vez pueden asumir algunas fallas del mercado (Stwewart Ghani,
1991).
Por otra parte, el crecimiento económico depende esencialmente del modo en que las
firmas gestionan el proceso de desarrollo tecnológico y organizacional. A diferencia de
lo que supone la teoría ortodoxa, la tecnología no es un bien del todo transferible y
codificable, sino que tiene elementos tácitos que hacen necesario para el comprador
invertir en el desarrollo de nuevas capacidades y en la adquisición de información.
Éste es un proceso costoso de alto riesgo y de alcances inciertos, que además de insumos
físicos requiere diversos factores relacionados con los sistemas educativos,
instituciones de capacitación y servicios técnicos. Además, a medida que se profundiza
en el desarrollo industrial y tecnológico, los costos de aprendizaje se elevan
progresivamente y se enfrentan diversos tipos de fallas del mercado y externalidades
(Lall, 1994).
El gobierno es el encargado de reconocer la incidencia de las fallas del mercado, y la
única forma de corregirlas es asumiendo un papel selectivo. Lall ( 1995 ) desarrolla una
serie de argumentos focalizados en la adquisición de capacidades tecnológicas y en las
fallas que se enfrentan en dicho proceso. Las capacidades tecnológicas de las firmas son
un conjunto de elementos combinados que les permiten funcionar como una organización, con
flujos efectivos de información y con interacción constante entre sus miembros y en sus
decisiones lo cual constituye una sinergia, que es mayor que la suma de sus habilidades
individuales. En este sentido se debe considerar el desarrollo de la competitividad a
nivel de firma como inversión en tecnología incorporadora.
La exposición al mercado internacional estimula el desarrollo de las capacidades
tecnológicas, al promover la reducción de costos, mejorar la calidad, introducir nuevos
productos y buscar información constante sobre mejoras de diseño y de proceso, que en
últimas incrementan la tasa de productividad. Las firmas, si quieren alcanzar niveles de
eficiencia en tecnología en el menor tiempo posible para enfrentar la competencia global,
deben asumir altos costos e inversiones. Ante este evento la política industrial deberá
aceptar una discriminación de protección cuando las industrias sean nacientes y con
requerimiento tecnológicos altos.
La necesidad de que los gobiernos asuman la intervención de las fallas del mercado
surge cuando es necesario estimular y mejorar las condiciones tecnológicas que el mercado
no puede superar. El éxito o fracaso de la intervención del gobierno depende del grado
de mejoramiento y del esfuerzo requerido para enfrentar las fallas del mercado. En este
sentido, está ampliamente reconocida la bondad de una cierta provisión por parte del
gobierno de educación básica y servicios de infraestructura para promover el desarrollo
industrial y tecnológico. En este sentido, como lo sugiere Lall ( 1995 ), es importante
fortalecer las capacidades del Estado y su desempeño burocrático. Sin embargo, al
presentarse formas de intervención más selectivas, el diseño de política requiere
enormes habilidades, información y disciplina que determinan la naturaleza y el éxito
del desarrollo industrial.
En el proceso del desarrollo de las capacidades tecnológicas, por lo general, el
mercado no muestra señales claras y únicas acerca de la orientación que se le debe dar
a los recursos en la educación, la inversión física, la adquisición de tecnología y
el esfuerzo tecnológico. Por ejemplo, en el caso de la naciente industria, dadas la falta
de información y las imperfecciones del mercado de capitales en países en desarrollo, la
exposición a la competencia plena de las importaciones puede impedir la entrada a
actividades con tecnologías sofisticadas. Así, al considerar los diferentes costos de
aprendizaje entre diversas actividades de innovación e incorporación tecnológica se
vislumbra la necesidad de que la intervención sea selectiva y no uniforme (López 1995).
Asimismo, Arrow ha demostrado que el libre mercado puede fallar en asegurar una
actividad innovadora óptima, por imperfecciones en la pertinencia de la información y de
las capacidades creadas. A su vez, en los países en desarrollo se enfrenta un problema
adicional derivado del hecho de que es más fácil importar tecnología empaquetada
que realizar esfuerzos endógenos para adquirirla. Sin
embargo, como lo señala Lall, esto dificulta las adquisición de capacidades locales
indispensables para una correcta asimilación de los conocimientos tecnológicos generados
en el exterior. Lundvall ( 1994) señala que en las economías modernas el
principal recurso económico es el conocimiento, y que, por lo tanto, el proceso
económico fundamental es el aprendizaje. Si éste es el caso, la teoría neoclásica,
incluso en el reconocimiento de las fallas de mercado, no provee reglas Útiles para
señalar cuáles son las opciones de intervención pública más adecuadas. Apoyándose en
una visión de sistema nacional de innovación (López y Lugones, 1997), la acción del
Estado debería orientarse hacia el modelamiento de la estructura productiva y la
organización institucional, de manera que permita promover un autoaprendizaje organizado
y, por lo tanto, reduzca la necesidad de recurrir a intervenciones de sinfonía fina
en la economía.
3 Mediante el análisis diferenciados grandes conglomerados y las
empresas transnacionales han podido asumir las fallas del mercado por mecanismos
diferenciales que tienen sobre la capacidad tecnológica y empresarial en cada grupo, las
formas directas de interdependencia e integración vertical, y que no poseen en general
las pequeñas medianas empresas.
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