EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO
Durante los años
setenta se introdujeron una serie de innovaciones al sistema financiero, en respuesta a la
gran demanda de crédito que caracterizaba a una economía en crecimiento como la
colombiana. En particular, se crearon las corporaciones de ahorro y vivienda -CAV-
(15) y el sistema de ahorro Upac
(16), mediante los decretos 677 y 678 de mayo de 1972, como instrumentos
para la captación de recursos para préstamos a largo plazo. Para contribuir a la
ampliación del sistema financiero, en 1979 se crearon las corporaciones de financiamiento
comercial -CFC-. A pesar de lo anterior, en los años sesenta y setenta el sistema
financiero colombiano era bastante limitado, operaba bajo un esquema de banca
especializada, había muy poca diversidad en las operaciones, estaba altamente
sobrerregulado y se restringía la entrada de nuevas instituciones, lo que reducía la
competencia.
Como se aprecia en
el Gráfico 3.1, las tasas anuales de interés reales antes de 1970 presentaban fuertes
oscilaciones, e incluso llegaron a ser negativas. A comienzos de la década del setenta se
presentó una disminución paulatina de las mismas, llegando a ser negativas en 1972 y
1973, hecho que impidió un margen de ganancia ala actividad financiera; a partir de
1974-1975, gracias a la introducción de las reformas al sistema financiero, las tasas de
interés reales permanecieron positivas, incluso superaron niveles del 10% a mediados de
los ochenta, para luego ir reduciéndose hasta llegar a los niveles más bajos en
1992-1993.
En los ochenta el
mercado financiero continuaba rigiéndose por criterios legalistas, sin avanzar en
conceptos de evaluación de riesgo: el seguimiento se realizaba mediante información muy
heterogénea, que no cumplía con el propósito de informar a los clientes sobre los
diferentes riesgos y el manejo de los activos de los intermediarios. En el primer
quinquenio de los ochenta persistían fuertes barreras a la entrada de nuevas
instituciones. El estricto control de cambios imperante decreto -Ley 444 de 1967- limitó
la gama de negocios cambiarios que podía ofrecer la banca colombiana a sus clientes, lo
que aumentó los costos de estas operaciones. A lo anterior se sumaba el hecho de que el
sector tenía que soportar un complejo sistema de cargas cuasifiscales, entre las que se
destacaban los altos encajes y las inversiones forzosas substitutas del encaje. Este
esquema introdujo graves distorsiones a la captación y asignación de los recursos, creó
cargas administrativas importantes y se convirtió, con el paso del tiempo, en obstáculo
de las propias fuentes de financiación para el sector real, al cual debía contribuir a
desarrollar (Gómez, H.J ., 1996).
Como se describió
en el Capítulo 1, la economía colombiana atravesó por un período de recesión a
principios de los ochenta. Esto, unido a las deficiencias en la supervisión de las
instituciones financieras, condujo al deterioro de los índices de rentabilidad y de
calidad de la cartera, lo que produjo el descalabro de varias instituciones. Las medidas
que se tomaron para conjurar la crisis fueron de dos tipos: por una parte se encontraban
las de corto plazo, como la nacionalización u oficialización de los bancos cuya
situación era más crítica
(17), con lo que se
pretendía neutralizar las expectativas de los depositantes; por otra estaban las de largo
plazo, orientadas a recuperar la capacidad de generar utilidades por parte de los
intermediarios financieros, incrementar su solvencia mediante el fortalecimiento
patrimonial y reducir el peso relativo de los activos de difícil realización dentro del
total de los mismos. En particular, con el objetivo de ayudar a las instituciones con
problemas de liquidez se creó en 1986 el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
y se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los anteriores propietarios de las
entidades intervenidas pudiesen beneficiarse con las medidas que se adoptasen
(Superintendencia Bancaria, 1990).
Durante el segundo
quinquenio de los ochenta, la política financiera se centró en el saneamiento del
sistema mediante el establecimiento de normas de regulación prudencial y prácticas de
supervisión profesional, siguiendo estándares internacionales -Acuerdo de Basilea-. De
igual manera, se inició el desmonte de las inversiones forzosas y de los subsidios a los
créditos de fomento, al tiempo que se liquidaron los fondos de fomento ala actividad
privada y sus funciones fueron retiradas al Banco de la República, con el fin de separar
la política monetaria de la de crédito de fomento.
Dentro de los elementos que caracterizaban el funcionamiento del sistema financiero
colombiano a finales de la década de los ochenta se encuentran: primero, la alta
fragmentación de los intermediarios;
(18) segundo, las
tasas de interés eran reguladas y sólo a finales de los ochenta se vieron parcialmente
desreguladas; tercero, el esquema de fragmentación por nichos de operación creó
condiciones de protección agravadas por la extremada regulación, siendo que la
inversión estaba sujeta a una fuerte regulación y a obstrucciones que impedían acceder
de manera sencilla al mercado financiero; cuarto, el manejo cambiario afectó de manera
directa al sector, ya que se impedía intervenir en los mercados de divisas, de crédito y
de capital extranjero; y, quinto, la sobrecarga tributaria al sector financiero le restó
rentabilidad al negocio bancario.
(19)
En general, el
sistema financiero colombiano como institución superó con relativo éxito la crisis
financiera mundial de 1982. Sin embargo, durante la década de los noventa retomó algunas
características que presentaba antes de la crisis. En particular, se hizo evidente que el
esquema de funcionamiento del mercado financiero no era compatible con el nuevo entorno de
apertura y globalización de la economía colombiana, ya que la banca había experimentado
un retraso como consecuencia, entre otros factores, de la escasa competencia y de las
limitadas posibilidades de ingreso del capital extranjero, que le restaron eficiencia y
competitividad.
Fue así como, con
el propósito de garantizar una acumulación de capital y la existencia de un soporte al
crecimiento de la economía, resultaba indispensable iniciar una serie de transformaciones
en el interior del sistema financiero nacional. Desde finales de la administración Barco
se dio inicio a la eliminación de un amplio número de obligaciones de los intermediarios
financieros, entre las que se destacaban las inversiones en títulos emitidos por el
Estado. Adicionalmente, en 1990 se permitió que inversionistas extranjeros participaran
en la banca colombiana sin necesidad de compartir la propiedad con socios colombianos.
Posteriormente se fomentó la privatización de las entidades financieras nacionalizadas
durante la crisis financiera de los ochenta. Este proceso comenzó en la administración
Gaviria y continuó durante la de Samper. A 1996 habían sido privatizados seis bancos
(Gómez, 1996).
En 1990 se
promulgó la ley 45, por medio de la cual se abandona el esquema de banca especializada y
se da paso al esquema de banca universal regulada. Las medidas tomadas permiten la
existencia de un holding -filiales y matrices- con reglas que facilitan la entrada,
salida, transformación, fusión y disolución de sociedades financieras, dentro de una
normatividad para el manejo de eventuales conflictos de interés, buscando no restringir
la movilidad del sector (Banco de la República, 1992). Así, el proceso de desregulación
del mercado financiero y de liberación de las decisiones empresariales ha venido
configurando un sistema de banca múltiple, en el que la especialización de la
intermediación depende principalmente de decisiones gerenciales. El sistema de filiales
se adoptó como solución para reducir la brecha entre la banca múltiple y la
especializada.
En 1993 se
reestructuró la ley 45 de 1990, lo cual facilitó el paso hacia un sistema de banca
múltiple mediante la intervención de los intermediarios financieros en diferentes
sectores de la economía. A pesar de esto, todavía se mantienen las grandes categorías
de intermediarios.
Mediante la ley 35
de 1993 se crearon condiciones de intervención estatal, orientadas a facilitar el libre
funcionamiento del mercado financiero, preservar la competencia, prevenir riesgos y
dirimir con claridad conflictos internos de intereses.
Dos de los
elementos importantes introducidos por la reforma financiera fueron el nuevo enfoque de la
supervisión de las entidades financieras y el refuerzo de la capacidad técnica y
analítica de los organismos de vigilancia y control. Siguiendo los parámetros del
Acuerdo de Basilea, se fijó un sistema de prevención de riesgos a través del
establecimiento de normas de solvencia, ponderación de los activos por riesgo,
seguimiento y control de la cartera y de las provisiones de acuerdo con su calidad, y de
mejoras en la valoración de activos (Correa, 1996).
Es así como en lo
corrido de los noventa el mercado financiero ha ido adelantando un proceso de
liberalización, en el que cada vez son menos frecuentes tanto las intervenciones sobre la
tasa de interés como las restricciones entre intermediarios, al tiempo que se ha
estrechado la supervisión prudencial a las entidades. En este contexto se presentó un
importante incremento del capital de las entidades financieras, que sirvió para adelantar
proyectos de modernización, expansión e internacionalización de estas entidades.
Adicionalmente, el sistema financiero se ha vuelto más dinámico, lo que ha generado un
ambiente propicio para la entrada de inversionistas extranjeros. Finalmente, estas
reformas se han traducido en un mayor grado de competencia dentro de un sector que aún es
pequeño y concentrado con respecto a los de otros países latinoamericanos (Chica, 1997).
Grafico: 01
15 Establecimientos especializados en la financiación de vivienda.
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16 Con la Unidad de poder adquisitivo constante -Upac- se
pretendía reajustar automáticamente los ahorros con la tasa de inflación, con lo que se
esperaba incentivar el ahorro mediante tasas de interés real positivas.
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17 Dentro de las instituciones nacionalizadas se encontraban el Banco
de Colombia y todas las entidades financieras pertenecientes al grupo Grancolombiano,
Banco Tequendama, Banco de los Trabajadores, Banco del Comercio y la Compañía de
Financiamiento Comercial Prisa.
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18 El ambiente era propicio para evitar la competencia, basado en un
supuesto esquema de especialización en el que los bancos servían al comercio, las
corporaciones financieras a la industria y a las CAV al sector de vivienda constructores y
compradores de vivienda.
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19 A pesar de varias iniciativas modernizadoras, no se había separado
el propósito de la política monetaria y fiscal del manejo de los balances de los bancos
y otros intermediarios. De hecho, cada vez que se producía un desequilibrio monetario, se
restringían los procesos de liberación y se imponían cargas tributarias.
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