EL PAPEL DEL ESTADO EN EL SISTEMA FINANCIERO
Muchos países en desarrollo adolecen de bases impositivas precarias y presiones
tributarias bajas, por lo que el financiamiento del Estado debe apoyarse obligatoriamente
en el sistema bancario -con frecuencia por medio de encaje legal-. Una base tributaria
precaria e insuficiente tradicionalmente ha conducido a los gobiernos a recurrir a la
impresión de moneda para financiar su gasto. Adicionalmente, en una situación en la que
el crédito escaso se distribuye de acuerdo con criterios no económicos, como las
influencias políticas, predominan las inversiones que aportan poco a la economía, lo
cual se traduce en bajas tasas de crecimiento global. Cuando se introducen cuotas de
crédito en los bancos con el fin de promover el desarrollo de las regiones y de sectores
prioritarios, los segmentos no privilegiados pueden quedar marginados.
Las anteriores estrategias distorsionantes promueve lo que McKinnon calificó como
represión financiera, que conduce a los sistemas financieros más débiles y pequeños, y
con menor capacidad para movilizar el ahorro, a canalizar la inversión y realizar
transacciones a bajo costo, sistemas menos aptos para promover el desarrollo económico.
la solución de McKinnon-Shaw entraña un programa antiinflacionario creíble, la
liberalización financiera -eliminación de los techos sobre las tasas de interés y las
cuotas para otorgar créditos- y la canalización de recursos para la inversión del
sector privado.
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La esencia de la banca es la ventaja comparativa de obtener información en un mundo
donde ésta es asimétrica. La vigilancia por parte del Estado es restringida, tanto por
el elevado grado de información necesaria sobre las actividades de los bancos y de sus
prestatarios, como por la subjetividad en el análisis de la misma.
En esta situación, la eficacia del Estado regulador reside en el poder de consecución
de la información, más que en el poder sancionatorio que pueda ejercer. La falta de
protección de las autoridades ante eventuales acusaciones de intervención injuriosa, e
incluso de expropiación indebida, impide que éstas actúen de forma oportuna y
contundente en la prevención o resolución de crisis bancarias. Esto explica que las
acciones de los reguladores sean casi siempre reactivas, tímidas ya veces negociadas con
los mismos bancos afectados. Los reguladores en la mayoría de países han sido incapaces
de forzar el cierre
de instituciones insolventes en
el instante en el que esta situación se produce. ¿Cómo podría esperarse que estos
mecanismos reguladores logren evitar o prevenir las crisis bancarias? la falta de
transparencia en la valoración de los bancos dificulta la acción preventiva de las
autoridades en un Estado de derecho.
Como agravante de esta situación, es claro que la calidad de la gestión y
supervisión bancaria es endógena a la situación patrimonial de los bancos. La calidad
de la gestión depende del capital que esté en juego y la calidad de la información que
posea el regulador sobre el banco y sus prestatarios. En el contexto de una crisis
bancaria, tanto el capital de riesgo del banquero como la información fehaciente del
regulador tienden a menguar rápidamente. Ello genera una dinámica perversa, ya que los
mecanismos internos y externos de protección del depositante tienden a ser menos útiles
cuando más se necesitan.
La inevitable falta de efectividad de la regulación y supervisión no tendría mayor
consecuencia si no tuviera como coletazo la responsabilidad moral y legal del Estado por
cualquier quiebra
bancaria. Al emprender la vía de
la regulación, éste asume una responsabilidad fiduciaria que desemboca en la asunción
de una garantía prácticamente ilimitada por la solvencia y liquidez de los bancos.
Más aún, el ámbito de la regulación bancaria tiende a expandirse con el tiempo,
englobando a otros estratos de intermediación financiera que no afectan directamente la
operación del sistema de pagos. Este esquema regulatorio se produce bajo el argumento
válido y justo de segmentar el mercado y evitar un efecto anticompetitivo por el subsidio
implícito otorgado a las instituciones financieras con la garantía de los depósitos o
por la contrapartida de los costos de revelar la información y las restricciones a las
actividades corporativas en que incurren los bancos por efectos de la regulación. El
resultado es alejar la regulación de su razón original -la protección del sistema de
pagos- y expandir la responsabilidad pública ante quiebras
financieras privadas.
Es por estas razones que la garantía de los depósitos es, en la práctica, total y
universal. Merton y Bodie (1992) explican este fenómeno por el problema de inconsistencia
dinámica, time inconsistenry,
al cual sucumbe el
Estado: por más que prometa no
salvar
a los
bancos con problemas, la fragilidad del sistema bancario hace que
ex post facto
tenga que asumir la responsabilidad. Si bien el Estado tiene el
incentivo de no responsabilizarse por las
quiebras
bancarias antes de que éstas se produzcan, una vez que se
desencadena una crisis, el incentivo que tiene para intervenir es mitigar los costos
macroecónomicos. La capacidad del Estado de diseminar costos y socializar pérdidas es
una
trampa
que revierte en su contra. Este
esquema plantea cuestiones de equidad -distribución de pérdidas bancarias como juego de
suma cero- y eficiencia -incentivos creados que hacen que el juego sea de suma positiva,
por la reducción de riesgo de
corrida
bancaria
y las externalidades concomitantes, o de suma negativa por problemas de
riesgo
moral-.
Se forma un juego de incentivos incestuosos
entre el Estado y
los
bancos: el
riesgo
moral
se expresa en la práctica cuando el Estado
sucumbe ante la inconsistencia dinámica,
lo
cual
revierte en mayor costo.
Además, este esquema impone limitaciones a la formulación de la política
macroeconómica, al convertir al Estado en cautivo de la situación financiera de los
bancos. En países con inestabilidad macroeconómica, la política económica está
condicionada a las políticas financieras en apoyo del sistema bancario. Éste fue el caso
de repetidas crisis financieras ocurridas en América Latina en los años setenta, y
continúa presentandose, aun cuando recientemente se instauró una supuesta disciplina
financiera (Mas, 1995 ).
Ahora bien, el Estado puede intervenir en el mercado financiero por medio de la banca
de desarrollo. Esto le permite compensar las fallas
en
el mercado que resultan de la existencia de tecnologías con costos decrecientes o la
reproducción de externalidades, aumentar el bienestar social mediante la reasignación de
recursos que mejoren el bienestar de algún individuo sin empeorar el de otro, y
contribuir a mejorar la eficiencia del sistema financiero.
14 Muchos países de Suramérica, incluyendo a Colombia, introdujeron
amplias medidas de liberalización financiera en los años setenta y principios de los
ochenta con resultados que se han considerado como catastróficos. Actualmente existe
consenso en que el problema no fue la liberalización per se,
sino que ésta se desarrolló en el marco de políticas
monetarias y cambiarias inadecuadas, agravada por la aplicación de regulaciones y
supervisiones financieras inapropiadas. Liberalizaciones más recientes, como las México
e incluso Colombia, han sorteado en alguna forma estos obstáculos y logrado ciertos
frutos en el mejoramiento del tamaño y la eficiencia del sector financiero.
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