EL ESTADO Y LA POLÍTICA INDUSTRIAL
En el contexto actual de internacionalización de los países en desarrollo, la
actividad del Estado adquiere gran significado para el análisis y puesta en marcha de
programas de desarrollo. Así, el tema de la intervención gubernamental en la política
industrial ha generado diversos debates intelectuales y pragmáticos. De una parte, están
las posiciones radicales que defienden que la libre acción de las fuerzas del mercado
asigna eficientemente los recursos y eleva el crecimiento, y de otro, los que justifican
la intervención como mecanismo para aprovechar ventajas dinámicas, corregir fallas
de mercado y crear el ambiente regulatorio y normativo favorable
al desarrollo económico de los países.
La utilización del término política industrial es de origen reciente en las
economías capitalistas, en contraste con el de política macroeconómica, que ha
prevalecido por largo tiempo. El término fue utilizado en Japón en la década del
cincuenta en el marco de la discusión del papel del gobierno en el desarrollo industrial.
Son varias las definiciones que existen de política industrial -PI-
(4), sin que se presente consenso alguno. En general, ésta se relaciona con
diferentes grados de intervención del Estado. Hay quienes la definen como "la
iniciación y coordinación de actividades gubernamentales para apalancar incrementos de
productividad y competitividad de toda la economía y, en particular, de la industria.
Todo lo anterior estriba en que la política industrial positiva implica la incorporación
de criterios estratégicos bien orientados en la política económica pública".(Jhonson,
1984).
Otros definen la PI
como la "manera de
contribuir a incrementar el nivel de bienestar de la economía cuando la libre competencia
encierra ciertos tiPos
de problemas desde el punto de vista de la
asignación de los recursos o de la distribución del ingreso, causados por las
deficiencias y fallas del mercado.Mas aún, esto se refiere a la totalidad de las
políticas públicas diseñadas para alcanzar como objetivo la intervención en la
reasignación de industrias individuales (Itoh y Samura , 1988).
Una forma de abordar la política industrial se basa, según la teoría neoclásica, en
la superación de las fallas
del mercado. Con la
intensificación de la competencia en los países desarrollados durante la década del
ochenta, principalmente en actividades consideradas como
high tech,
varios de ellos, por medio de la intervención gubernamental,
replantearon la conveniencia de diseñar estrategias en sectores dinámicos con el fin de
fortalecer ventajas competitivas, no sin enfrentar la posición de quienes consideran que
la
mano invisible
del mercado adecúa y
asigna eficientemente los recursos. En este contexto, son varias las vertientes que
analizan las ventajas y desventajas de la intervención del Estado en la política
industrial.
Retomando algunos de los aspectos más relevantes sobre la conceptualización y
justificación de la política industrial para países desarrollados, Grossman realiza una
síntesis tanto teórica como de las evidencias empíricas que aportan elementos
distintivos de las diversas vertientes sobre el grado de intervención del Estado en la
promoción de actividades productivas. Como se aprecia en la Tabla 2.4, la justificación
de la intervención del Estado se basa en la fallas
del
mercado -economías de escala, externalidades e imperfecciones en los mercados de capital
y de bienes-, señalando algunos efectos que distorsionan los supuestos de libre mercado
en una situación de competencia.
Grossman establece un rango de posibles intervenciones gubernamentales y sintetiza las
principales referencias teóricas y empíricas que fundamentan la promoción de nuevas
actividades industriales. Así entonces, en una situación donde
los mercados no trabajan perfectamente existiría la necesidad de intervención
gubernamental para el mejoramiento del desempeño industrial. La conveniencia de una
política industrial depende de la naturaleza de las
fallas
de mercado y de la capacidad de los gobiernos de aplicar las
intervenciones
deseables
y necesarias.
En este sentido, Okimoto presenta una comparación entre esquema conceptual, objetivos
y tipo de intervención gubernamental en el diseño de las políticas industriales
adelantadas por los Estados Unidos y Japón. Destaca dos tipos básicos de política
industrial: uno consiste en la búsqueda del fortalecimiento de la dinámica industrial
para alcanzar niveles superiores de desarrollo y superar el retraso con respecto a otros
competidores (catch up);
otro es de carácter
estratégico, con el propÓsito de aprovechar ventajas competitivas dinámicas y colaborar
con los agentes privados para la selección de industrias potencialmente competitivas
(targeting)
(Kagami, 1995; Tabla 2.5).
En efecto, la experiencia de política industrial de los Estados Unidos ha estado muy
asociada con elementos que privilegian la elección de ganadores por parte del Estado. En
realidad, diferentes gobiernos no sólo han seguido utilizando la política comercial con
el objetivo de proteger preferentemente ciertas industrias -textiles, automotriz y con
alto contenido tecnológico-, sino que también han llevado a cabo iniciativas en materia
de política tecnológica que ponen en evidencia un punto de inflexión en la tradición
del diseño de la política norteamericana. De hecho, dados los problemas que enfrenta la
industria en los últimos años, se ha producido una modificación gradual de la
concepción de política pública.
En el caso de Japón es evidente que el desarrollo económico ha estado sujeto al
diseño de política industrial y tecnológica, dentro de un modelo de capitalismo
organizado por el Estado. Es así como ha predominado una compleja red de relaciones con
el sector privado, fijándose orientaciones a largo plazo. En efecto, la política de
desarrollo industrial seguida por el Japón ha estado orientada ala creación de ventajas
competitivas dinámicas. La estrategia, a diferencia del caso de los Estados Unidos, fue
impulsar en forma selectiva
las ramas con mayor
posibilidad de crecimiento y desarrollo sostenido (Chudnosvsky, 1993).
Una visión reciente sobre las desigualdades de desarrollo sostiene la conveniencia de
políticas industriales en países en desarrollo para crear capacidades tecnológicas y
habilidades para la competencia global. Se destaca el trabajo adelantado por Lall, quien
centra la atención en el papel de la política pública y la creación de capacidades
tecnológicas. El autor aborda el grado de intervención y la política industrial bajo
tres enfoques. El primero consiste en la visión neoclásica que plantea que todos los
mercados son perfectos y que cualquier intervención afectaría la asignación óptima de
recursos y la subsecuente maximización del crecimiento.
El segundo consiste en la visión market friendly,
según la cual los países en desarrollo presentan
fallas
del mercado y, por lo tanto, son necesarias las
intervenciones funcionales y selectivas, aduciéndose que en la práctica sólo las
primeras son factibles y
deseables,
mientras
que las segundas requieren de remedios selectivos que son insignificantes para el
desarrollo industrial y pueden ser más costosas que las mismas fallas
que buscan corregir (Lall, 1992; 1994; 1995).
Esta perspectiva relaja algunos de los supuestos neoclásicos, aceptando que el mercado
de los factores no opera perfectamente y que mercados como el de la educación pueden
ameritar intervenciones para crear la base de capital social -como el conocimiento y el
capital humano- requerido por los procesos de industrialización. En este sentido, Nelson
(1996) plantea una noción de capacidades sociales:
"Para el desarrollo influyen no solamente los niveles educativos en las
universidades líderes y laboratorios de investigación sino también los procesos
sociales y políticos que afectan el sistema educativo, los sistemas de transporte y
comunicación y el aparato legal regulatorio de los gobiernos".
La tercera visión es la relacionada con el enfoque estructuralista;
señala que tanto las intervenciones funcionales como selectivas
son necesarias para promover el desarrollo industrial. Debido a que las
fallas
difieren en incidencia e intensidad a través de las diversas
actividades, se da cabida a intervenciones selectivas. Sobre esta visión Lall desarrolla
una serie de argumentos que se focalizan en la
adquisición de capacidades
tecnológicas
-CT– (5) y en las
fallas
que se debe afrontar en dicho proceso. La adquisición
de las CT depende de cómo las firmas e instituciones combinan una serie elementos
-gestión, tecnología, inversiones, etcétera- para funcionar como organizaciones con
interacción constante entre sus miembros y transmisión de flujos efectivos de
información, a fin de generar unas sinergias que permitan alcanzar rendimientos mayores
que la suma de las habilidades y conocimientos individuales de las firmas.
En una situación en la que las firmas se orientan a los mercados internacionales puede
darse otra serie de estímulos para la creación de las CT, ya que la competencia estimula
a las firmas a reducir costos, mejorar la calidad, introducir nuevos productos, aprovechar
economías de escala y adquirir información actualizada sobre mejoras de diseño y
proceso. Sin embargo, para que las firmas alcancen niveles competitivos requieren incurrir
en un conjunto de costos -diferenciados según la complejidad tecnológica de la
actividad- y gasto de tiempo -dependiente del grado de la trayectoria de aprendizaje-, que
no pueden ser recuperados con una rentabilidad privada suficiente como para justificar la
realización de inversión en la actualización tecnológica y la modernización. Tal es
el caso de las industrias nuevas y las que transitan trayectorias dinámicas de
aprendizaje y actualización tecnológica.
En el proceso de desarrollo de CT pueden presentarse varias fallas
de mercado. En los mercados libres suele haber dos tipos de
fallas
que afectan la asignación óptima de las inversiones
entre actividades simples y complejas y entre inversiones físicas, compra de tecnología
y esfuerzos tecnológicos internos. En cuanto al primero, una
industria naciente
con presencia de costos de aprendizaje que ingrese
rezagadamente a lacompetencia debe enfrentar desventajas frente a Ias trayectorias de
capacitación recorridas por las ya instaladas. En el segundo caso, la capacitación y
adecuación tecnológica presentan
fallas
de
mercado debido a la imperfecta apropiabilidad de la información y las habilidades
(Arrow,1962). De igual manera, Nelson (1996) argumenta que:
"La tecnología y la ciencia interactúan de manera diversa y compleja. Tanto las
instituciones privadas orientadas a obtener ganancias como las públicas desempeñan
funciones en casi todos los campos del avance tecnológico, por la que no resulta obvia
una división eficiente de labores entre ellas. No es totalmente claro si se deben otorgar
subsidios o protección o, por el contrario, realizar inversión pública o desarrollar un
marco regulatorio y de coordinación".
La promoción del desarrollo industrial puede necesitar intervenciones para superar las
fallas
del mercado en la asignación de recursos
entre actividades y dentro de las firmas. Estas intervenciones deben estar asociadas al
proceso de aprendizaje dentro de las firmas. Pero la naturaleza y el proceso de desarrollo
para crear capacidades enfrentan
fallas
de
mercado que sugieren formas muy variadas de intervención. La experiencia demuestra que
las diferencias de desempeño entre países están asociadas al diseño institucional de
políticas, e indica que el fracaso de las políticas es uno de los peligros de no aplicar
oportuna y adecuadamente los correctivos necesarios.
Desde la perspectiva de la teoría evolucionista, Nelson ( 1996) afirma:
"La diversidad de firmas es un aspecto esencial del proceso que genera progreso
económico. El monopolio u oligopolio con fuertes barreras a la entrada, son un problema
económico serio no tanto por el diferencial entre precio y costos, sino especialmente
porque no motivan la generación de nuevas rutinas ni atienden debidamente la
localización de recursos de la que depende el progreso económico. En efecto, en la
teoría evolucionista se plantea que una política industrial activa es un juego no
necesariamente de suma negativa [...} Por supuesto las fallas de mercado
y la eficiencia gubernamental varían entre actividades [...} De
ahí que no sea posible definir una política activa
deseable
con base en reglas simples".
La política industrial se justifica en la medida en que provea eficientemente
mecanismos de coordinación ausentes en una economía de mercados libres.
Como mecanismo de coordinación institucional, la política
industrial puede ser más eficiente en un contexto en el que se presenten
interdependencias entre organizaciones de la sociedad, particularmente empresarios,
trabajadores y gobierno, por su impacto favorable en la reducción de costos de
transacción. La coordinación es un mecanismo para reducir y socializar el riesgo
individual a través de la interacción estatal. La política industrial debe ayudar ala
coordinación del cambio económico, a fomentar la experimentación ya preservar la
diversidad (Kosacoff y Ramos, 1997). Adicionalmente, como señala Nelson ( 1993 ):
"Los despilfarros asociados con la duplicación de esfuerzos innovativos son
convenientes cuando se transiten trayectorias con un mínimo de diversidad ante la
incertidumbre sobre su éxito futuro antes que avanzar en una sola dirección que puede
resultar equivocada".
En este sentido, Chang sostiene que el crecimiento se explica porque los agentes han
experimentado con nuevas cosas y nuevas formas de hacerlas, y para hacerlo posible
surgieron muchas instituciones que permitieron socializar los riesgos inherentes ala
actividad innovativa (citado por Kosacoff y Ramos, 1997). Así, el espacio de la política
industrial en relación con la innovación tecnológica reside en la complementación de
un mercado de capitales imperfecto, en el subsidio de firmas en actividades con altos
costos fijos de entrada, y en la coordinación de la investigación universitaria y su
articulación con el mundo de la producción, entre otros.
Ahora bien, el Estado debe estar en capacidad de asumir el papel de agente de última
instancia para apoyar la autonomía de los agentes en el desarrollo de sus esquemas de
acción y de nuevas capacidades, para definir el arreglo social de relacionamiento entre
agentes con miras a enfrentar el problema de coordinación y promover el interés
colectivo. En este contexto el Estado debe contribuir, como institución de
instituciones,
a superar las
faltas
de mercado, para crear las condiciones básicas que incentivan
el crecimiento económico. El carácter que determina la obligatoriedad para que la
intervención gubernamental sea lo más acertada posible, depende, entre otros factores,
de las reformas estructurales y los cambios institucionales que se deban dar. Es evidente
la necesidad de producir un cambio de carácter institucional en la organización estatal
con el fin de que ésta asuma un papel coordinador y catalizador en el diseño de la
política industrial (Tabla 2.6).
El actual debate sobre política industrial en América Latina se centra en la
cuestión de la competitividad, con el propósito de aumentar la productividad factorial,
mejorar la calidad de los bienes y servicios y promover la generación y difusión
tecnológica. En general, esta visión se refiere a políticas de fomento productivo y
tecnológico más que a políticas industriales de tipo selectivo. El desafío actual es
fortalecer la inserción internacional, orientando la estructura productiva en la
dirección de las tendencias dinámicas del comercio mundial, acrecentando el contenido de
conocimientos y valor tecnológico en los productos, privilegiando la promoción de
eslabonamientos productivos y de servicios en torno a las exportaciones, y estimulando los
servicios a la producción, el desarrollo de los proveedores y la producción de los
insumos intermedios y bienes de capital asociados (Rosales, 1994).
En el escenario de internacionalización de la economía, varios países de América
latina han iniciado sendos debates en torno de las estrategias de desarrollo industrial.
Las políticas hasta ahora adelantadas presentan varias diferencias de diseño,
secuencialidad y prioridad de acuerdo a las estructuras productivas y la organización
institucional. El resurgimiento de políticas públicas, a diferencia de las estrategias
condicionadas por el modelo de sustitución de importaciones, se enmarca en un entorno
económico, institucional y de estrategias de desarrollo totalmente diferente.
Las políticas industriales giran fundamentalmente en torno a la creación de ventajas
competitivas en los países. Según esta concepción, Pérez plantea algunos hechos
estilizados
que diferencian el diseño de las
políticas en los países de la región: 1. Políticas industriales de tipo horizontal y
orientadas a
nivelar el campo de juego
mediante
la corrección de
fallas
de mercado
claramente identificadas. 2. Políticas industriales para aumentar los niveles de empleo y
de crecimiento económico, basado en la efectividad de la política industrial de los
países del este asiático.
En este escenario, Colombia, al igual que países como Brasil y México, abrió el
debate acerca del papel del Estado, principalmente en el diseño de las políticas
industrial y comercial en un contexto de apertura económica. Así, en lo corrido de la
presente década se han presentado dos fases en el diseño de la política pública
industrial del país.
Tabla 2.4
Tabla 2.5
Tabla 2.6
4 Diferentes concepciones de política industrial: 1. Política
diseñada para incrementar el bienestar en una economía cuando las fallas de mercado
dificultan su funcionamiento como mecanismo para la asignación de recursos a través de
la libre competencia. Incluye el conjunto de estrategias orientadas a una mejor
asignación de recursos entre industrias o sectores y en la organización de industrias
individuales (Itoh, Kiyono, Okuno y Suzumura, 1988).2. Conjunto de políticas empleadas
para superar las limitaciones del mecanismo de mercado, que permiten la intervención de
la industria para lograr algún objetivo de interés público (Goto, P.M e Irie, K.).
mercado. Más aún, esto se refiere a la totalidad de las políticas públicas diseñadas
para alcanzar como objetivo la intervención en la reasignación de recursos entre
industrias y sectores y en la organización de industrias individuales" (Itoh y
Samura, 1988 )
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5 "Mucha de la literatura trata a la tecnología como si fuera un
bien público, reconociendo apenas que hay alguna fricción en trasladarla
entre firmas. A diferencia, lo relacionado con el manejo y
administración de la tecnología es típicamente una cuestión organizativa especifica a
la inversión y el aprendizaje. La capacidad tecnológica es más un tipo de
bien
privado
que de
bien público
(Nelson R. , 1996).
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