CAMBIO INSTITUCIONAL
Antes de abordar el papel del Estado en la transición actual conviene hacer una breve
mención al tema de la reforma estructural y el cambio institucional. En un modelo de
internacionalización de la economía, es evidente que las reformas económicas per se
no son suficientes para lograr un mayor nivel de desarrollo; por
lo tanto, es necesario considerar el importante papel que juegan el Estado y el arreglo
institucional en el desarrollo, planeación y ejecución de las políticas. Según Naim
(1995), en los procesos de internacionalización es necesario distinguir dos tipos
básicos de reformas. Las denominadas como de
primera generación
se refieren a la puesta en marcha de ciertas políticas
económicas que abarcan la liberalización comercial, la apertura de la cuenta de
capitales y la eliminación de los controles de cambios, la liberalización financiera, la
desregulación de mercados como el laboral, la reforma del Estado y la privatización de
determinadas órbitas de la actividad pública.
El segundo tipo de reformas -las de segunda generación-
se refiere a las de carácter institucional, que tienen el fin
de crear un sistema socioeconómico eficiente y efectivo. Dentro de las posibles reformas
de carácter institucional se encuentran las de sectores como la justicia, el servicio
civil, el mercado laboral -incluyendo las relaciones entre los sindicatos, empresas y el
gobierno-, la seguridad social y la organización político-administrativa del Estado
mediante su descentralización. Asimismo, se abarca el fortalecimiento de la estructura
institucional para la provisión de
reglas de juego,
normas de conducta, códigos de relaciones y procedimientos para
la solución de diferencias y cumplimiento de contratos entre individuos y organizaciones,
que sean claros, transparentes y previsibles con el propósito de reducir la incertidumbre
y los costos de transacción en el sistema.
La denominación primera y segunda generación
no
debe asociarse con una connotación de secuencialidad: las reformas de política
económica son implantadas primero, por razones técnicas y políticas, mientras que las
reformas institucionales son pospuestas, para ser incorporadas en etapas posteriores.
Razones estrictamente teóricas, además de recientes experiencias, sugieren que la
adherencia a esta secuencia temporal puede resultar ampliamente contraproducente, costosa
e ineficiente. No debe olvidarse que la problemática de la secuencialidad de reformas en
situaciones diferentes alas de competencia perfecta corresponde al campo de la teoría del
segundo mejor (second best policy),
sin que
se pueda llegar a conclusiones genéricas definitivas.
Sin embargo, existe un creciente acuerdo entre especialistas en algunos casos como el
de la apertura comercial y de la cuenta de capitales diferentes a la inversión extranjera
directa -IED-, en el sentido de proceder gradualmente primero con la cuenta corriente y
luego con la de capitales, una vez se haya establecido una rigurosa estabilidad
macroeconómica y se hayan implantado una serie de normas de regulación y supervisión
financiera (Capítulo 4). Un ejemplo ilustrativo fue el caso de Chile durante los setenta
y ochenta, donde la liberalización del sector financiero sin la creación de una
adecuada institucionalidad de vigilancia y control, resultó en
una mayor crisis financiera.
Posponer las reformas institucionales no sólo afecta el grado de eficiencia de la
economía, sino que también podría reproducir un indeseable efecto distributivo, debido
a rentas generadas por la desviación de recursos públicos, a la apropiación de rentas
por operadores privados, a la socialización de pérdidas por la privatización de
utilidades excesivas en la prestación de ciertos servicios o la adquisición de empresas
públicas, y al deterioro de la calidad de la seguridad social, entre otros.
Todo lo anterior sugiere un reconocimiento de la necesidad de contar con un cambio de
la organización institucional del Estado para la ejecución de programas de desarrollo.
Sin embargo, el conflicto de fondo que enfrentan los programas de reforma se encuentra en
la discordancia entre los defensores que aducen que las reformas a la economía per se
son suficientes para lograr la estabilidad y el crecimiento
económico, y los representantes de grupos privados y de sectores vinculados al Estado con
interés en la preservación del
statu quo.
Es por estas razones que en la literatura especializada frecuentemente se argumenta que
una crisis económica profunda siempre precede aun esfuerzo de implantación de reformas
estructurales. Para Bates y Krueger (1993), no hay ningún antecedente de reforma en el
que se hubiera presentado un crecimiento económico satisfactorio con niveles estables de
precios y situación holgada de balanza de pagos. Según la visión de Williamson ( 1994),
es necesaria la percepción pública de crisis para poder crear condiciones políticamente
viables para llevar a cabo amplias reformas de carácter estructural.
De otra parte, en un modelo de internacionalización de la economía sustentado en
principios de descentralización y mayor participación ciudadana, puede ocurrir en la
práctica que el mismo aparato del Estado sea quien ejerza el papel determinante en la
orientación y definición de las características de los programas de política
económica. Pero la experiencia reciente muestra también que el hecho de que el Estado
por definición represente el interés de la comunidad en su conjunto no garantiza
necesariamente que sus acciones respondan al bienestar colectivo.
Con esta orientación varios trabajos han abordado el tema de la eficiencia de la
burocracia gubernamental como medio para generar la información necesaria para el
eficiente logro de las metas asignadas a las políticas públicas. Así, entonces, la
posición de los funcionarios en los organismos responsables de las políticas públicas
resulta ser en la práctica un factor determinante para su éxito o fracaso. De acuerdo
con Haggard y Webb (1994), con frecuencia la mayoría de los oponentes a las reformas no
provienen de grupos de interés, legisladores o votantes, sino de funcionarios y
burócratas del gobierno. Es así como es común encontrar posiciones conformistas o
indiferentes supuestamente justificadas por el escepticismo sobre las posibilidades de
cambio efectivo a través de los programas de reforma. En este caso, como lo señala
López ( 1997), opera la influencia de los diferentes estamentos interesados en el
mantenimiento de prácticas tradicionales en la sociedad, que favorecen el
acondicionamiento de funcionarios y burócratas en favor de la preservación del statu
quo.
De ahí que durante la fase inicial del proceso, un gobierno reformista necesite
construir coaliciones y obtener apoyo de algunos grupos de influencia en la sociedad. En
muchos episodios de reformas, bajo diferentes regímenes políticos, el apoyo inicial ha
venido usualmente de los sectores más relacionados con el exterior y de agentes
vinculados a actividades modernas que esperan beneficiarse de las reformas; sin embargo,
la permanencia de los buscadares de renta
constituye
un factor decisivo para obstaculizar que otros grupos de interés presionen por la
implantación de cambios en la organización institucional. En la Tabla 2.2 se ilustran
algunos factores determinantes y
fallas
de
coordinación institucional en la planeación y ejecución de programas y políticas de
desarrollo.
Tabla 2.2
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