ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL PARA EL RELACIONAMIENTO PÚBLICO-PRIVADO
En el contexto planteado anteriormente, surge la necesidad de producir un cambio de
carácter institucional a nivel de la organización estatal establecida bajo el modelo de
sustitución de importaciones y de los organismos de representación, para propugnar por
la efectiva implantación de un modelo de desarrollo de competencia abierta en medio del
proceso de globalización económica.
En este sentido Sunkel y Zuleta (1992) estudian, bajo una visión estructuralista
-versión latinoamericana-, el comportamiento económico de los agentes individuales en
diversos contextos históricos de carácter socioeconómico e institucional. Consideran
que los individuos se asocian en grupos sociales organizados bajo una multiplicidad de
instituciones públicas y privadas, que desarrollan con el tiempo un conjunto de normas y
reglas de comportamiento. Estas formas de organización social constituyen, a su vez, verdaderas
culturas que delimitan y orientan las conductas individuales.
De este modo, en virtud de las experiencias históricas nacionales y de sus relaciones
internacionales diferenciales, las economías latinoamericanas han desarrollado
características estructurales e institucionales propias y distintivas, que es preciso
tener en cuenta en el momento de evaluar y diseñar su funcionalidad y construir la
modalidad para su adecuación a los propósitos de las políticas de desarrollo (Sunkel y
Zuleta, 1992). Así, el carácter de la organización institucional está determinado por
la forma como se conciben tanto las prácticas normas y reglas- de organización de la
sociedad como por el funcionamiento de los organismos estatales.
Bajo este enfoque y con referencia al marco institucional, resulta necesario, primero,
adoptar una aproximación conceptual sobre las instituciones. Así, siguiendo a North
(1993), las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más
formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma ala interacción
humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político,
social o económico. Las instituciones se pueden definir como:
"patrones de comportamiento estables, recurrentes y valorados. En términos
generales, las organizaciones dan las guías donde las unidades -individuos o grupos- se
relacionan entre ellas y con otras instituciones. La organización implica un sentido del
orden donde cada parte tiene una función específica en su operación" (Fadul,
1996).
El desarrollo económico evoluciona gracias a los diversos cambios que ocurren y que a
su vez resultan renovados en la sociedad, por ejemplo en las instituciones. Las
instituciones reducen la incertidumbre, al menos en principio, por el hecho de que
constituyen una guía para la interacción humana. En el lenguaje de los economistas, las
instituciones definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos. La existencia
de instituciones afecta tanto los costos de información como los costos de producción y
comercialización. En este sentido, como lo plantea North (1993),
"es innegable que las instituciones afectan el desempeño de la economía.
Además, el desempeño diferencial de las economías a lo largo del tiempo está influido
fundamentalmente por el modo como evolucionan las instituciones".
Las instituciones sientan las reglas formales e informales de comportamiento de los
agentes, establecen los derechos de propiedad y sus límites, facilitan y garantizan los
contratos privados y públicos, ofrecen información sobre precios y plazos y generan la
atmósfera que es conducente o no al desarrollo (Kalmanovitz, 1997). Al igual que las
instituciones, las organizaciones proporcionan una estructura política, económica,
social y educativa a la interacción humana. Las organizaciones incluyen cuerpos
políticos, cuerpos económicos, cuerpos sociales y órganos educativos, entre otros. Son
grupos de individuos enlazados alrededor de alguna actividad con determinados objetivos
(North, 1993).
En este sentido, la economía neoinstitucional ENI- busca concentrar la atención en
las relaciones existentes entre reglas, instituciones y prácticas, y el desarrollo y
eficiencia económicos, desde una perspectiva situacional particular: "la resolución
de problemas de fallas humanas a través de la acción colectiva exclusivamente en
términos de instituciones que limitan la habilidad de los actores de tomar ventaja de sus
interdependencias (Storper y Salais, 1997).
Para la ENI, los agentes actúan con una racionalidad restringida (bounded
rationality) y por naturaleza tienden a adoptar comportamientos oportunistas,
generándose un problema innato de credibilidad y el surgimiento del riesgo moral
(moral hazard) y, como respuesta, la necesidad de creación de arreglos
institucionales de diversa naturaleza e impacto en términos de eficiencia económica.
Por su parte, el análisis neoinstitucional-ANI- utiliza el individualismo para
explicar la estructura de grupos conformados por escogencia individual para representar
intereses propios, siendo las instituciones una especie de mercado de intereses de grupos.
Como lo señalan con razón Storper y Salais (1997):
"Para la economía del neo-institucionalismo las motivaciones y Comportamientos
son constantes; los objetos/activos y los ambientes institucionales son variables
independientes, y los arreglos institucionales son el fenómeno a ser explicado. Para el
análisis neoinstitucionales motivaciones y comportamientos son también constantes y las
estructuras de intereses son la variable independiente; la evolución a largo plazo de los
ambientes institucionales es el fenómeno a ser explicado. Ambas escuelas construyen una
visión de Estado versus mercado con el imperativo de defender la superioridad del
mercado en términos normativos".
De cualquier forma, la incorporación de las instituciones y organizaciones en el
análisis contribuye a aclarar las implicaciones de los costos de la información
incompleta y de la complejidad del entorno institucional en el comportamiento de los
agentes económicos. El mercado es más que el relacionamiento de la oferta con la
demanda. En efecto, si la información y el cumplimiento obligatorio de contratos no
tuvieran costo, y, fundamentalmente, si no se valorara la estructura organizativa de los
recursos productivos en el proceso de producción, distribución y en el posicionamiento
de la unidad productora en el mercado, sería difícil encontrar una función
significativa para las organizaciones. Como lo afirma Nelson ( 1996):
"El progreso técnico y el crecimiento económico son enlazados a través de la
operación de un conjunto complejo de instituciones: algunas privadas para obtener
ganancias, algunas privadas pero no para obtener beneficios y algunas gubernamentales.
Aún entre las instituciones privadas para obtener ganancias, hay interdependencia y
apertura como también rivalidad en cuestiones de tecnología. Los elementos no mercado
del sistema institucional no sólo son el resultado de fallas de mercado o de
fallas del sector público. Más bien el conjunto de las instituciones (privadas,
públicas, rivales, cooperadoras) se desarrolla a través de un conjunto complejo de
procesos que envuelven acciones tanto individuales como colectivas. El cambio
institucional, así como el cambio tecnológico, deben ser entendidos como un proceso
evolutivo".
La existencia de elementos no mercado tiene su influencia en la configuración
de las organizaciones. Así, por ejemplo, la firma como organización económica se
configura de acuerdo con la estructura institucional de las reglas de juego, con el
entorno competitivo y, entre otros, con los costos de información y de cumplimiento de
contratos, bajo el propósito básico de ser eficiente en el uso de los recursos, y no
solamente de minimizar el conjunto de costos de producción, información y asignación de
recursos. Este conjunto de costos es denominado bajo la acepción costos de
transacción. En efecto, como lo señala con razón Dietrich (1994):
"La mera existencia de los Costos de transacción no puede dar cuenta de la
existencia de las firmas; resulta fundamental reconocer como característica distintiva de
la firma la organización de los recursos para la producción-distribución. En este
contexto se enfatiza el carácter organizacional dinámico de la firma como unidad de
producción-distribución y, por ende, de localización".
De otra parte, la racionalización y organización del Estado resultan de la acción
combinada de las organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil para establecer
unidad de criterios y de prácticas, en el conjunto de las instituciones, en torno a una
estrategia común de carácter social.
Bajo este entendido, una forma alternativa de interpretar la acción del Estado
también se centra en el concepto de costo de transacción. Debido a que los
individuos poseen una racionalidad limitada, tienen que destinar recursos para establecer
salvaguardas contra las conductas oportunistas de la contraparte comercial o de la acción
estatal -por ejemplo, los costos de redactar y hacer cumplir un contrato- (Kosacoff y
Ramos, 1997). En este sentido si los costos de transacción son aquellos en los que se
incurre con el propósito de definir y redefinir los derechos de propiedad de los agentes
económicos, o de escribir, monitorear y hacer cumplir los contratos bajo la estructura
existente de derechos, entonces los costos de la intervención gubernamental pueden ser
también reinterpretados como costos de transacción. Los costos de información
necesarios para la toma de decisiones y la implantación de las políticas son de este
tipo.
Una función del Estado es establecer y hacer cumplir un sistema de derechos de
propiedad bien definido que ahorre costos de transacción en todas las actividades
productivas. Si esto no ocurre, los agentes gastan de forma extraordinaria recursos
para enfrentar individualmente el problema de las externalidades. En la práctica, tanto
la intervención estatal como las transacciones del mercado generan costos. Se hace
necesario, entonces, el fortalecimiento y la coordinación institucional que faciliten una
razonable evaluación de la bondad social de la política pública con base en una
comparación entre los costos sociales de asignar los recursos a través de transacciones
exclusivas y excluyentes de mercado vis a vis los costos sociales de hacerlo a
través de las intervenciones estatales (Gráfico 2.1 ).
Este desarrollo teórico reciente (Kosacoff y Ramos, 1997) enfatiza que el logro de la
eficiencia ---o la coordinación de las conductas de agentes interdependientes, pero ala
vez independientes- conlleva costos que van más allá de aquellos que provienen de no
lograr el mayor grado de bienestar social posible. Desde este punto de vista, los costos
de la producción no son los únicos, sino que una parte significativa corresponde a los
costos de asignar recursos entre las unidades de producción y de administrar los procesos
de producción dentro de las unidades.
Con base en lo anterior resulta claro que la hipótesis central que explica la
economía de los costos de transacción -ECT- es la existencia de ciertas
condiciones bajo las cuales no es posible alcanzar unas relaciones de mercado eficientes,
ante lo cual se requiere seleccionar aquellas "estructuras
organizacionales-jerárquicas" que posibiliten reducir los costos de transacción con
respecto a los del propio mercado. Así, en palabras de Dow (1993):
"El mercado emerge cuando los costos de negociación son bajos y las distorsiones
jerárquicas son onerosas. Por el contrario, la jerarquía resulta apropiada cuando los
costos de negociación son altos y la coordinación jerárquica es fácil de
alcanzar".
Así, la ECT está soportada en determinados supuestos básicos, cuya consideración
permite alcanzar una mejor comprensión de las ventajas y limitantes de este enfoque.
Estos supuestos son:
"La racionalidad acotada (el poder cognitivo y el lenguaje limitan las habilidades
de los individuos para procesar la información), la especificidad de activos
(especialización de activos con respecto a su uso o usuarios) y el oportunismo (búsqueda
del beneficio propio a costa de otros). Si las tres condiciones están presentes, puede
impedirse la operación efectiva del mecanismo de mercado.. (Kay, 1993).
La ECT supone que los costos para una estructura organizacional dada son una variable
cardinal y que es posible adicionar las utilidades individuales, dado que las partes en el
mercado buscan satisfacer sus propios intereses individuales y no de las otras partes. En
caso contrario, "la agenda de la ECT se quiebra al no poder recurrirse a una
función objetiva cardinal para evaluar y comparar formas organizacionales" (Dow,
1993).
Además, la ECT se sustenta en un análisis típico de estática comparativa entre
situaciones alternativas que resulta inadecuado para condiciones caracterizadas por la
incertidumbre y los cambios en el entorno, como ocurre respecto al cambio técnico. En
este sentido Seravelli muestra que minimizar costos de transacción, tanto antes
como después de haber tomado decisiones organizativas, no siempre lleva a que se brinden
entre agentes económicos las señales e incentivos adecuados para invertir (Seravelli,
1992). Así, entonces, en palabras de Storper y Salais (1997):
Ni la aproximación de los costos de transacción ni la de los derechos de propiedad
ofrecen una manera mediante la cual los actores pueden basarse en señales ex ante para
decidir los mejores arreglos institucionales ex post. Economizar los costos ex
ante no es suficiente: los arreglos deben ser adaptados ex post, y no hay nada ex
ante que garantice ni la mejor dinámica innovativa posible ni los mejores arreglos
institucionales ex post.
Si bien uno de los avances más importantes de la ECT es el de mostrar que las
características intrínsecas de los activos son decisivas en la definición de los
mercados, contratos, jerarquías y estructuras organizacionales-gubernativas para guiar
las acciones de los individuos, esto resulta insuficiente para comprender el papel central
del Estado en la institucionalización, interpretación y cumplimiento de las reglas y
normas que gobiernan el proceso de intercambio -la realización de transacciones-. Al
requerir el mercado su institucionalización mediante la definición y protección de los
derechos de propiedad, contando ineludiblemente con la soberanía del Estado, resulta
prioritario avanzar en la comprensión de la institucionalidad en un régimen de mercado.
Claramente las concepciones neoinstitucionalistas y la de los costos de transacción
sobre las instituciones el Estado resultan insuficientes. No sólo las instituciones no
eliminan lasfallas de coordinación entre los diferentes agentes -apenas buscan
enfrentarlas de la manera más eficaz posible-, sino que el Estado en lugar de ser una
institución cualquiera es la institución de última instancia encargada de la
construcción y preservación del interés colectivo, sin obstaculizar la libertad
de los agentes para optar por esquemas eficientes de acción, y además contribuyendo con
condiciones propicias al desarrollo de nuevas capacidades.
El Estado es, al fin de cuentas, la institución de las insituciones. En
palabras de Dugger (1993):
"Los mercados no pueden existir sin los derechos de propiedad que son a su vez
definidos y protegidos por el Estado. Además el mercado no es espontáneo. El mercado es
institucionalizado. La soberanía del Estado es requerida para la resolución de disputas
que surgen en la mayoría de las transacciones".
Un problema esencial consiste en cómo definir el interés colectivo, aun dentro
del mismo régimen democrático de mercado, y cómo ponderar los diferentes intereses
individuales con relación al colectivo predominante. La dificultad intrínseca para la
resolución de esta problemática no se supera con la negación de la existencia del
Estado, como lo pretenden algunas ópticas teóricas radicales, ni tampoco con la
deificación de un Estado externo omnímodo y magnánimo por encima de la sociedad, como
lo argumentan posiciones estatizantes extremas. No queda otra opción que reconocer su
carácter como actor social interactuante de última instancia en la construcción,
deconstrucción y funcionamiento de la misma sociedad. Infortunadamente todavía no se ha
desarrollado una aproximación teórica y conceptual suficientemente comprehensiva del
papel del Estado bajo las condiciones actuales del proceso de globalización del régimen
capitalista.
No obstante lo anterior, es ineludible avanzar en el planteamiento de algunos elementos
básicos de la función del Estado en un contexto de transición económica como el que
está atravesando la economía colombiana, en unmarcreferencia general para el análisis
de la función y la política pública.
Gráfico 2.1
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