INTERVENCIÓN DEL ESTADO Y CAMBIO INSTITUCIONAL
ACERCA DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO Y LA POLÍTICA ECONÓMICA: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN
Son varios los estudios que a nivel teórico y con cierta evidencia
empírica (Chudnosky y López, 1996) analizan el tema de la intervención del
Estado. Dentro de la corriente neoliberal se propone que el Estado sólo debe actuar en
donde el mercado presente fallas. Pero, aún reconociendo la existencia de fallas
de mercado o de externalidades, se cuestiona o pone en duda el alcance de la
intervención gubernamental. Se argumenta que el Estado no siempre puede remediar las fallas
y, además, se alerta sobre la posibilidad de que surjan externalidades negativas o
nuevas fallas en el mercado, o que los agentes privados neutralicen las acciones
del Estado
(1)
Existen otros enfoques, que al criticar la validez de los supuestos y la capacidad
prescriptiva de la perspectiva teórica que da prioridad a la importancia del libre
juego de las fuerzas del mercado en el desarrollo de los países
(2), señalan la necesidad de que el Estado afronte determinados compromisos
con miras a contribuir en la construcción de una economía competitiva
internacionalmente.
La evidencia que brindan algunos países de industrialización tardía que han tenido
políticas de desarrollo exitosas, plantea la necesidad de un cierto grado de intervención
del Estado en el diseño de políticas para mejorar la eficiencia y estimular el
crecimiento (Amsden, 1996 Stiglitz, 1996 Lall, 1995). Pero aún si se acepta la
pertinencia de tal tipo de experiencia, surge de inmediato el cuestionamiento de si
cualquier aparato estatal, estructura organizacional o jerarquía burocrática es capaz de
adoptar un conjunto de políticas activas deseables y socialmente eficientes, y si,
a nivel operativo, los funcionarios observan estrictamente los lineamientos de política
acordados, o si por el contrario introducen sesgos en la aplicación práctica de las
medidas e instrumentos de política, basados en su propio interés o sus motivaciones políticas
o ideológicas.
De una parte, existe una serie de enfoques teóricos que enfatizan el problema de la
información.
(3) Entre éstos pueden distinguirse dos
vertientes: la primera involucra el carácter dinámico y fragmentado de la información,
que complica el proceso de toma de decisiones en forma centralizada y la segunda contempla
la existencia de asimetría de la información, modelada a partir del concepto
agente-principal (Grossman y Hart, 1983). Por ejemplo, puede haber asimetría
informacional entre los que diseñan la política (policy makers) y los
funcionarios de menor rango o, también, entre el Estado y los agentes privados a quienes
afecta la política, con las consecuentes complicaciones para el diseño y ejecución de
políticas coherentes y eficaces.
La presencia de información como proceso dinámico, costoso e imperfecto conduce a que
los agentes tengan que actuar bajo condiciones de incertidumbre, con severas consecuencias
en el funcionamiento del mercado y la toma de decisiones. Knight, en su conocido libro Riesgo,
incertidumbre y ganancia (1921), argumenta que:
"La información imperfecta debe reflejar algo más que riesgo, y lo denomina
incertidumbre. En este caso, los eventos (acciones individuales o colectivas) deben ser
impredecibles. Ahora bien, al aceptar a la incertidumbre como fuente de ganancias, se
afecta la explicación de la existencia de las firmas si se piensa que las firmas existen
para obtener ganancias. Si la información perfecta obvia los problemas de organización
interna (como ocurre en el caso de la firma neoclásica perfectamente competitiva),
entonces la existencia de problemas organizativos reside al menos parcialmente en la
presencia de un conocimiento costoso e imperfecto." (Demsetz, 1997).
Es así como una respuesta al interrogante de Coase sobre por qué existen las
organizaciones -firmas- cobra relevancia en términos del concepto no-probabilístico de
incertidumbre (Hodgson, 1988). Precisamente, en situaciones caracterizadas por incertidumbre
estructural, en las que sea imposible formular contratos contingentes, el mercado
resulta sustituido por diversas organizaciones, siendo éste el mecanismo más apropiado
para la asignación y localización de recursos. En este sentido, la escuela institucional
creada por Akerlof y Stiglitz concibe el origen de las instituciones en presencia de
varios tipos de problemas de información, tales como mercados incompletos, información
asimétrica, riesgo moral, etcétera (Knudsen, 1993).
El principal aspecto demostrado por el teorema fundamental de la economía del
bienestar es que en una amplia variedad de situaciones en las que la información se
vuelve imperfecta y costosa -como ocurre frecuentemente en la realidad- la intervención
gubernamental podría mejorar el bienestar colectivo si los hacedores de la política
tuvieran los incentivos correctos y aplicaran las políticas idóneas. El hecho de que los
mercados con información costosa e incompleta no funcionen perfectamente constituye una
justificación fundamental para la existencia de posibles acciones gubernamentales.
A este respecto, bajo una perspectiva institucionalista, se argumenta la existencia de
restricciones de economía política originadas en fallas del mercado y en
fallas en la intervención del Estado, que dificultan la eficiencia de las políticas
públicas (Wiesner, 1997). La teoría de los escogimientos públicos señala que los burócratas
y políticos, al tomar decisiones sobre el bienestar colectivo, buscan aumentar más su
beneficio inmediato que el de quienes aseguran representar en el mejor de los casos, las
decisiones adoptadas dependen de la interpretación que hace el burócrata de los
intereses de la colectividad, interpretación que no necesariamente coincide con la
voluntad colectiva real.
Adicionalmente, la existencia de agentes buscadores de renta (rent seekers) que
usufructúan de las rentas generadas por la desviación de los recursos públicos,
reproduce comportamientos oportunistas y egoístas en favor de los intereses
particulares de ciertos grupos específicos y en contra de los intereses colectivos de la
comunidad como un todo. La injerencia de agentes privados a través de gestiones de
cabildeo -Iobbying- y la interferencia de funcionarios estatales para su propio
beneficio y de terceros, generan serias fallas en la acción del gobierno, que
atentan contra la implantación rigurosa de políticas socialmente deseables .
En este contexto se argumenta que la acción del Estado no sólo acarrea ineficiencias
en la asignación de los recursos sino que también desvía recursos hacia actividades
improductivas. Así, por ejemplo, en el caso de políticas de protección de naturaleza
discrecional y selectiva bajo criterios ad hoc no claramente establecidos, se
afirma que a la pérdida de bienestar generada por las barreras al comercio, deben sumarse
los costos derivados de las acciones encaminadas a la búsqueda de rentas que los
potenciales beneficiarios o perjudicados despliegan ante el gobierno para influir en sus
decisiones (Krueger, 1974).
Aunque estas restricciones existen en todas las economías, su capacidad de afectar
adversamente la eficiencia y la equidad se fortalece donde hay tradición favorable a
determinadas modalidades ad hoc de intervención gubernamental discrecional. Este
argumento, según López (1997), es válido en el modelo de industrialización por
sustitución de importaciones, dado que la permanencia, cubrimiento y magnitud de la
protección otorgada le confirió un apreciable grado de monopolio a la industria doméstica.
Así, los beneficiarios tuvieron incentivos para desplegar acciones con el fin de
ampararse debidamente detrás de la protección. Una vez creadas la rentas, se arraigó el
mal concebido proteccionismo, generándose la práctica de búqueda de rentas, a
fin de impedir cualquier iniciativa para removérselas.
Aceptando la existencia de buscadores de renta, lo más prudente en la práctica
real para la aplicación de políticas socialmente deseables requiere la realización
de ciertas acciones de índole precautelativa: identificar las distorsiones en la
competencia que favorecen la práctica y buscar eliminarlas en la medida de lo posible
evaluar la capacidad de los grupos de interés para modificar y neutralizar el alcance de
las políticas deseables y, en lo que hace al proceso de formulación de la política,
partir de las restricciones y condiciones existentes y no exclusivamente de la bondad intrínseca
de las políticas o reformas.
Ahora bien, en la medida en que se acepta que el diseño y aplicación de política
económica no es un problema técnico, como lo señala Dixit (1996), "el proceso político
puede ser visualizado como un juego entre participantes (principales) quienes tratan de
afectar las acciones del hacedor de políticas (agente)... [siendo que] típicamente
el resultado del juego no maximiza nada en particular."
En estas circunstancias se quiebran los supuestos de benevolencia y dictadura
representativa de la colectividad en el proceso de elaboración de políticas, y
surge la perspectiva evolucionista como el esquema de análisis apropiado para el proceso
institucional de política económica.
Las propias características del proceso político resultan propicias para la
reproducción de verdaderos costos de transacción políticos. Estos costos de
transacción están asociados al hecho de que los contratos políticos se realizan entre múltiples
partes contratantes, no todas claramente identificables -votantes, políticos, partidos- y
que constituyen una promesa de política en retorno a votos -o contribuciones-, en términos
más vagos e imprecisos que los contratos económicos (Dixit, 1996).
Consecuentemente, siguiendo a Dixit, los costos de transacción políticos pueden ser
clasificados así: primero, costos por información incompleta ante la falta de mecanismos
de solución de diferencias entre las partes contratantes y la ausencia de verificación
precisa y, especialmente, ante los problemas de selección adversa (adverse selection) y
riesgo moral (moral hazard) segundo, costos por oportunismo ante la
presencia de múltiples agencias de índole política y debido a la dificultad de hacer
seguimiento al cumplimiento de los contratos suscritos por ciertas agencias públicas;
tercero, costos por evolución institucional ante la debilidad y lentitud de los procesos
de selección y reforma institucional y debido al poder discrecional de manipulación de
la información por parte de las autoridades políticas, que impide a los ciudadanos
-votantes- formarse un juicio sustentado sobre la eficiencia de las acciones públicas.
Para concluir, retornando a Dixit (1996):
"La aproximación positiva alternativa a la normativa busca entender
la políica económica en una sociedad donde los individuos o grupos guiados por sus
propios intereses, operan a través del proceso político que define en última instancia
la política. Primero, se postula que el proceso político opera en favor de los grupos
concentrados y en contra de los dispersos. Esto porque cada miembro del primer grupo tiene
más intereses en juego y porque puede controlar mejor el problema del oportunismo (free
rider). Segundo, se argumenta que las industrias establecidas ganan a expensas de las
nuevas emergentes. Pérdidas de puestos de trabajo y para dueños de industrias
establecidas por su eventual declinio pesan más que proporcionalmente en los cálculos,
que futuras posibles ganancias en sectores donde los lobbies o grupos de presión
no son todavía fuertes. Por último, las medidas de políticas adoptadas tienden a ser
indirectas y opacas. De tal manera que los grupos perdedores no perciban claramente el vínculo
causal y, por lo tanto, no ejerzan oposición efectiva".
Un esbozo del tipo de relaciones existentes entre grupos de presión, costos de
transacción políticos y reforma de política se ilustra en la Tabla 2.1.
Tabla 2.1
1.El cuestionamiento a la efectividad de la acción estatal para la
solución de las externalidades no es atributo de las posiciones liberales. Por ejemplo,
si bien las políticas de planificación-regulación tendrían el objetivo de intenalizar
externalidades, en la medida en que exista una fragmentación del proceso de toma de
decisiones entre las distintas unidades que conforman el aparato estatal, no se puede
asegurar que las decisiones tomadas sean evaluadas en función del interés general (Nove,
1987). Así mismo, al existir un reparto de responsabilidades entre distintas áreas del
Estado, no es evidente que exista una unidad de criterio entre ellas ni que compartan la
misma motivación (Vernon, 1989).
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2 Una revisión de algunos supuestos no válidos del enfoque de libre
mercado se encuentra en Amsden, 1996.
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3 Particularmente la corriente de la economía de la información
analiza la existencia de la información imperfecta, costosa y asimétrica. La economía
de la información ha contribuido a explicar fenómenos como la creación de instituciones
y, de manera amplia, la volatilidad económica. (Stiglitz 1997). Información, en
Enciclopedia de Economía, Fortune.
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