Capítulo 2
INSTITUCIONALIDAD Y POLITICA INDUSTRIAL
"Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más
formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano sea político,
social, o económico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio
histórico".(North, 1993).
A comienzos de la década del noventa, en Colombia se dio inicio a una serie de
reformas de carácter estructural. Se asumió un nuevo modelo de desarrollo económico
basado en la internacionalización y apertura de la economía, consecuente con la
implantación de un conjunto de reformas de tipo estructural y, después de un siglo, se
reestructuró el esquema sociopolítico con la reforma de la Constitución
político-administrativa del país.
El programa de apertura económica, adoptado en 1990, incluyó una serie de medidas
tendientes a la modernización y mejoramiento de la organización institucional del
Estado, acordes con el reordenamiento económico y sociopolítico. Por ejemplo, con las
reformas de carácter comercial se modificó el papel y la organización del ministerio de
Comercio Exterior y demás entidades adscritas; la reforma fiscal transformó la Aduana
Nacional con la instauración de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian);
con la reforma a la justicia se reformaron y crearon diversas entidades; con la de la
seguridad social se buscó modernizar el Ministerio del Trabajo, el Instituto de Seguros
Sociales -ISS- y el Sena. Adicionalmente, con la descentralización
político-administrativa se le dio mayor autonomía a las regiones.
No obstante los procesos de reformas estructurales adelantados durante la presente
década, el comportamiento de la economía se ha visto particularmente vulnerable, sin que
se hayan observado, al menos hasta ahora, importantes transformaciones en el aparato
productivo para poder afrontar en mejores condiciones las nuevas relaciones de competencia
y los retos de la inserción en el mercado internacional. En este escenario, los recientes
debates de carácter económico han intentado determinar si el modelo de
internacionalización de la economía fue acertado, y si fue implantado en todas y cada
una de sus instancias determinantes, así como discutir qué otro tipo de reformas se
tendrían que haber adoptado.
En este sentido se presentan en el debate dos temas recurrentes. De una parte, está la
creencia en que las reformas, en general, tienen poco efecto en el desempeño de la
economía; de otra, la opinión de que las reformas, y específicamente la liberalización
comercial, han tenido un impacto negativo en las condiciones sociales y, en particular, en
la distribución del ingreso.
A este respecto es importante mencionar que estudios realizados por organismos como el
BID y autores como Edwards (1997) argumentan que las reformas han traído efectos
positivos en el desempeño económico, y especialmente en la productividad factorial en
una perspectiva a mediano plazo; y que las reformas económicas, en particular la
liberalización comercial, no han tenido efectos claramente discernibles sobre las
condiciones sociales 0 de distribución del ingreso. De acuerdo con dicha argumentación,
el deterioro de la distribución del ingreso observado en algunos países no puede ser
atribuido directa y exclusivamente a las reformas de la apertura (Edwards, 1997).
De otra parte, diversos estudios plantean que el solo esfuerzo de las reformas
económicas de tipo estructural per se no conlleva un mayor desarrollo y
crecimiento económicos, sino que además se requiere de la realización de cambios
sustanciales en la organización de los procesos laborales, de innovación e
incorporación tecnológica, de especialización y de inversión, y, en buena medida, en
la profundización y perfeccionamiento del proceso de reformas.
En efecto, las reformas económicas no son suficientes para lograr un nivel de
desarrollo superior. Es necesario considerar el importante papel que cumplen en la
reorganización institucionallas reglas de juego, ya que éstas afectan los costos de
producción y de intercambio: la reforma del Estado influencia el desarrollo, planeación
y ejecución de las políticas, y afecta incluso las decisiones y planes de acción
empresariales. Bajo esta visión se considera imprescindible el análisis del cambio de la
organización del Estado como un factor de índole mesoeconómica en el desempeño de la
economía.
El propósito del presente capítulo es determinar, de una manera introductoria y
experimental que será profundizada en la tercera fase del programa de estudio del que
hace parte este trabajo, si el esquema de reformas de la economía colombiana ha sido
conveniente y suficiente para lograr cambios sustanciales en los esquemas institucionales
de coordinación para el diseño y puesta en marcha de la política económica, y
particularmente de la industrial y comercial. Es así como se analizan los cambios
estructurales ocurridos en Colombia, exclusivamente desde la perspectiva de la política
económica. Indudablemente, un análisis más urgente e integral de las reformas de
carácter institucionalllevaría al entendimiento de los objetivos, intereses, estrategias
yalianzas entre los diferentes grupos de la sociedad nacional, y de los condicionamientos
esenciales en el entorno internacional y las instancias políticas, económicas,
culturales y geoestratégicas que determinan el cambio de modelo de desarrollo, el
reordenamiento institucional y el patrón de relacionamiento internacional.
El análisis que a continuación se presenta intenta mostrar cómo en el contexto de
apertura e internacionalización y bajo una nueva visión, por lo menos para el caso
colombiano, resulta indispensable profundizar en la reforma institucional y en la
coordinación organizativa para reducir tanto la incertidumbre (mediante el
establecimiento de una estructura estable de normas y reglas de juego) como los
costos de transacción en la economía. La primera parte presenta un breve marco
conceptual para el análisis de la institucionalidad y el cambio institucional bajo el
nuevo modelo de desarrollo hacia afuera en medio del actual proceso de
globalización del sistema capitalista, centrándose en el debate sobre la intervención
del Estado y la modernización de sus organizaciones. En la segunda parte se realiza una
descripción de las diferentes orientaciones de política que se han adoptado en el país
durante los dos últimos gobiernos. En la tercera sección se pretende avanzar en la
reflexión sobre la efectividad de las estrategias industriales y comerciales enmarcadas
en el esquema de organización institucional vigente, tomando en consideración
específicamente los Acuerdos Sectoriales de Competitividad. Por último, en el anexo se
esboza la organización institucional estatal por medio de la cual se diseñan y ejecutan
las políticas macroeconómica, industrial y comercial del país.
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