POLÍTICA FISCAL
En los últimos treinta años las finanzas públicas en Colombia se han caracterizado
por el manejo serio y cauteloso que le han dado las diferentes administraciones. Ni en las
épocas de bonanza -especialmente las cafeteras de mediados de los setenta y de los
ochenta-, ni en las de crisis -primera mitad de los ochenta- se ha quebrado el criterio de
manejo relativamente prudente de las finanzas públicas. Esto no obstó para que hubieran
existido períodos durante los que se ha perdido, de cierta manera, el rigor en la
conducción de las finanzas públicas, con el consiguiente efecto desestabilizador sobre
la economía.
El déficit fiscal del gobierno nacional central GNC- es uno de los indicadores que
ilustra de manera clara y sintética la evolución de las finanzas públicas. A la luz de
lo expuesto en las secciones precedentes, parece relativamente sencillo analizar el
comportamiento del déficit fiscal del GNC (Gráfico] 14). El período de fuerte
crecimiento de la economía hasta 1974 estuvo en parte impulsado por un aumento en el
gasto público y, consecuentemente, de la demanda interna (Gráfico 1.2), lo cual generó
un incremento del déficit fiscal del GNC. El crecimiento del período se explica por los
buenos resultados obtenidos con las medidas de orden fiscal adoptadas bajo el decreto 444,
peto también y de manera significativa, por el aumento del gasto público, especialmente
a partir de 1970, el cual se financió en buena medida con crédito externa
(22). El excelente ritmo de crecimiento de las exportaciones menores, de la
industria y de la economía en general, durante este período, estuvo acompañado por un
crecimiento de la inflación y del déficit fiscal. Posteriormente, el boom
cafetero propició un período de mayores ingresos corrientes
en las arcas del Estado, con lo cual el déficit fiscal del GNC se redujo notablemente
hasta 1978. La nueva estrategia de gasto público adoptada a partir de ese año y basada,
además de los ingresos cafeteros, en el endeudamiento externo, provocó un cambio en la
tendencia del déficit, dando inicio al mayor descalabro de las finanzas públicas en la
historia reciente de Colombia. El proceso de ajuste iniciado en 1983 y profundizado en
1984 y 1985, sumado al impacto positivo del crecimiento de los precios del café desde
1985, logró la recuperación de las finanzas públicas de manera sostenida hasta lograr
un superávit fiscal en 1991. Las significativas reformas institucionales implantadas como
parte integral del proceso de apertura, vinieron acompañadas por una serie de
obligaciones fiscales asociadas con reformas instituidas por la Constitución de 1991, y
el notable crecimiento del gasto público en defensa, seguridad y en otros sectores como
el social, que nuevamente han llevado a un período de importante desequilibrio fiscal.
El Gráfico 1.15 presenta la evolución de las finanzas del sector público no
financiero desde mediados de la década de los ochenta. El boom
cafetero de mediados de la década pasada, explica el superávit
del Fondo Nacional del Café durante 1985 y 1986, alcanzando casi el 4% del PIB. La
evolución de las finanzas del FNC, sirve como indicador de la corta duración de la
bonanza, pues hasta 1996, no ha vuelto a tener comportamientos similares.
La reforma a la seguridad social adoptada por la ley 100 de 1993 significó el paso de
un nivel de equilibrio aun superávit de casi el 3% del PIB en 1996. Esto contrasta con
las fuertes transferencias a la seguridad social que ha tenido que realizar el GNC y que
son, en cierta medida, causa del creciente déficit del GNC en los últimos años.
La agrupación de otras entidades descentralizadas presentó déficit continuos hasta
1989, fundamentados en los sucesivos desequilibrios del sector eléctrico, Carbocol y el
Metro de Medellín.
(23) En 1990 registran un ligero
superávit debido exclusivamente a la Empresa Colombiana de Petróleos -Ecopetrol-, que
alcanzó un superávit de casi un 1% del PIB. Para 1996 nuevamente se observó un
significativo déficit del sector público no financiero -SPNF- de un 1% del PIB, debido a
que únicamente Telecom y Carbocol presentaron superávit del 0.07% y 0.02% del PIB,
respectivamente.
Cabe mencionar que aquellas entidades diferentes al GNC representan aproximadamente el
70% del SPNF. En promedio, entre 1985 y 1996 los ingresos del GNC alcanzaron el 28.5% de
los ingresos totales del SPNF, mientras que los pagos representaron el 30.1% del total de
egresos del SPNF. Esta brecha se ha incrementado de manera especial desde 1993, siendo los
promedios para el período 1993-1996 del 30% y 35%, respectivamente.
Para profundizar en el estudio de las políticas fiscales adoptadas desde 1967,
conviene recordar que con anterioridad al período de fuerte crecimiento, 1967-1974, se
presentaron enormes dificultades financieras, en especial la escasez de divisas originadas
en la caída en los precios del café. A esto se sumaba la exigencia del Fondo Monetario
Internacional de realizar una devaluación masiva, pues de lo contrario se amenazaba con bloquear
el crédito externo. El gobierno siempre se negó a
aceptar este tipo de acciones, bajo el argumento de que los efectos de la devaluación se
diluirían rápidamente en el tiempo, sin lograr cambios
estructurales
benéficos para la economía.
Bajo este ambiente se expidió el decreto 444, con el cual se buscaba una reactivación
sostenida de la economía. Además de lo analizado en secciones anteriores, el decreto
permitió que el diferencial cambiario fuera reemplazado tanto por un impuesto del 16%,
cuyo destino sería la cuenta especial de cambios -CEC- como por otro del 4% destinado al
Fondo Nacional del Café.
Cabe destacar que la reforma constitucional de 1968 creó el denominado situado
fiscal,
mecanismo por medio del cual se debían
redistribuir una parte de los ingresos de la nación entre los departamentos, las
intendencias y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá. Esta norma se reglamentó en
1971, cuando se aprobó que el 13% de los ingresos corrientes de la nación irían a los
entes territoriales. Este porcentaje pasaría a ser del 14% en 1974 y 15% de 1975 en
adelante.
Especialmente a partir de 1971, bajo el esquema presentado en el plan Las cuatro
estrategias,
se buscó desarrollar tres objetivos
fiscales específicos. Se debía aumentar el gasto como mecanismo para lograr mayores
niveles de desarrollo, el cual debía estar acompañado de mayores niveles de ahorro,
especialmente del público (Gráfico 1.11), como condición necesaria para lograr mayores
niveles de inversión(24). Además, este aumento del gasto se centraba
en la inversión, intentando mantener bajo control el rubro de gasto de funcionamiento.
Por último, se requería de una estabilidad fiscal y monetaria que garantizase
certidumbre a los agentes económicos. Con este fin era indispensable aumentar los
ingresos tributarios a través del mejoramiento de la administración impositiva. Se
buscaba, a través de la política fiscal, una mejora en la distribución del ingreso,
así como un mayor crecimiento económico.
El crecimiento de la inflación registrado en los primeros años de la década de los
setenta fue el foco de preocupación con el cambio de gobierno. Oficialmente se concluyó
que dicho aumento en el nivel de precios tenía su origen en el significativo déficit
acumulado. Por este motivo, el gobierno entrante decidió realizar un plan de
estabilización encaminado a controlar el creciente desbalance en las finanzas públicas.
Inicialmente se buscó redistribuir las cargas tributarias de una manera que se
consideraba más equitativa, combatir la evasión y utilizar eficientemente los recursos
públicos, para destinarlos a sectores de salud y educación y a los estratos más bajos
de la población. En conjunto, lo que se planteó fue una política fiscal fuertemente
contraccionista, cuyo principal fin era la disminución del déficit fiscal.
A finales de 1974, la administración López declaró la emergencia económica, bajo
cuyo marco expidió su primera reforma tributaria. El objetivo principal era atacar el
déficit fiscal, considerado como la principal causa de la inflación en Colombia. Los
ingresos del gobierno se hacían insuficientes, y existía cierto consenso sobre la
necesidad de reducir la cada vez más evidente evasión tributaria
(25). La reforma modificó tres de los impuestos más importantes en
Colombia: el de ventas, el de renta y el impuesto a las herencias y las donaciones. La
reforma al impuesto de ventas buscaba simplemente lograr mayores niveles de ingresos para
el Estado. Con este fin se aumentaron tanto la base gravable como las tarifas,
(26) pasando la tarifa general al 15% .Con la reforma al
impuesto de renta se buscó disminuir los impuestos pagados por los salarios, así como
tornar más efectivo el recaudo sobre las rentas mixtas y de capital.
A mediados de 1975 el precio internacional del café se elevó notablemente, como
consecuencia de las heladas registradas en el Brasil. Esto significó un flujo sin
precedentes de divisas al país que ponía en peligro las metas macroeconómicas de
estabilización, tanto desde el punto de vista fiscal como monetario. Las nuevas
condiciones condujeron a desarrollar un nuevo plan de estabilización. Las principales
medidas fueron adoptadas en los frentes monetario y cambiario descritas con anterioridad.
Desde el punto de vista fiscal se diseñó un programa de austeridad que impidiese un
crecimiento desbordado de los medios de pago vía mayor déficit público. Con este
propósito se logró que el presupuesto fuera el mecanismo a través del cual se impedía
un desborde del gasto público. Así, se consiguió reducir el déficit fiscal del GNC, al
obtener mayores ingresos tributarios que gastos (Gráfico 1.14), permitiendo así unos
menores desembolsos de crédito tanto externos como internos.
(27)
A partir de 1978 se dio un giro radical en el manejo fiscal, cuando se le dió
prioridad a las inversiones en los sectores de transporte, comunicaciones, energético y
minero. Estas metas requerían ingentes esfuerzos fiscales y por tanto se hacía necesaria
la búsqueda de mecanismos para financiar el aumento del gasto,
(28) decidiéndose acudir al crédito externo, abundante en la época. A la
dificultad de financiar el gasto se sumaba la incapacidad de lograr un eficiente recaudo
tributario. La reforma de 1974 había buscado disminuir en la posible la evasión fiscal,
sin embargo, como muestra López (1996) a pesar del crecimiento en los recaudos reales en
1975 con motivo de la reforma, éstos nuevamente se estancaron entre 1978 y 1980. Por esta
razón, la estrategia tributaria de este período buscó la adopción de medidas
destinadas a disminuir la evasión, así como el fortalecimiento de mecanismos de control
tributario. El resultado global de la política de gasto publico en el período 1978-1982
fue el desbordado aumento del mismo y la consecuente elevación del déficit fiscal del
GNC (Gráfico 1.14). El período se caracterizó por el mayor crecimiento registrado del
gasto público en los últimos treinta años, alcanzando en 1983 un déficit fiscal del
GNC de casi el 8% del PIB.
El creciente déficit fiscal del GNC, unido al deterioro de la balanza de pagos, hacía
necesario un proceso de estabilización macroeconómico. En 1982 comenzaron a aplicarse
medidas principalmente en el sector externo. La insuficiencia de los resultados obtenidos
obligaron a realizar un proceso de ajuste más profundo e integral a partir de 1984, el
cual se centraría no sólo en el frente externo sino también en el frente fiscal. Se
decidió que, antes de realizar el ajuste externo, era necesario realizar el fiscal,
mediante el aumento de impuestos y el recorte de gastos.
Ya desde 1983 se venían tomando medidas en términos de restricción fiscal. Así, se
eliminaron las transferencias de las utilidades de la cuenta especial de cambios, con lo
cual se buscaba obligar al gobierno aun manejo más racional de las finanzas públicas, al
tiempo que se lograba neutralizar el crecimiento de los medios de pago. Adicionalmente, se
buscó el fortalecimiento y transformación de la estructura tributaria. Nuevamente, el
problema de la evasión fue uno de las principales preocupaciones de las autoridades
económicas que debía abordar la reforma tributaria de 1983. Con este objetivo en mente
se ampliaron las retenciones, se creó la renta presuntiva sobre ingresos netos
(29) y se extendió el impuesto de ventas alas
actividades comerciales.
(30)
En 1984 se tomaron dos medidas adicionales. Por una parte, se redujeron las exenciones
del IVA, simplificando su administración al fijar una tasa básica del 10%, mientras que
por otra, se impuso una sobretasa del 8% sobre el valor CIF de los productos importados.
Con estas medidas, los ingresos corrientes del gobierno nacional pasaron de un crecimiento
anual promedio --en términos nominales- del 22% entre 1980 y 1984 al 54% en 1985 y 47% en
1986 (Cifras de Garay y Carrasquilla, 1987). Adicionalmente, las finanzas públicas se
vieron favorecidas con el incremento --en términos reales- de las tarifas de servicios
públicos, así como con el comienzo de las exportaciones petroleras provenientes de los
yacimientos de Caño Limón.
Por el lado de los egresos, en 1985 el gobierno también realizó un importante
esfuerzo de restricción fiscal, al lograr bajar en términos reales el gasto de
funcionamiento y el de inversión en 2.4% y 1.8%, respectivamente (Cifras de Numpaque et
al.,
1996). Estos resultados fueron posibles, entre
otros, por el control impuesto al crecimiento de la planta de personal oficial, así como
por el aumento ponderado de los sueldos oficiales de únicamente el 10% en comparación
con una inflación del 22.4% en dicho año. Además, se buscó la racionalización de los
grandes proyectos iniciados en los años previos, razón por la cual se aplazó la
ejecución de algunos de los grandes proyectos eléctricos, dada la existencia de estudios
en el sentido de que la oferta disponible era suficiente para satisfacer la demanda por lo
menos hasta comienzos de la década de los noventa. La veracidad de dicha apreciación se
haría cuestionable durante el primer semestre de 1992, cuando se llegó a soportar un
severo racionamiento eléctrico.
Estas medidas, junto con las adoptadas en el frente externo, lograron recuperar el
control de las finanzas públicas, reduciendo considerablemente el déficit fiscal del GNC
(Gráfico 1.14), así como aumentando los ingresos, especialmente los tributarios, incluso
como proporción del PIB (Gráfico 1.16).
En el segundo semestre de 1986 se impulsó una nueva reforma tributaria con el fin de
consolidar tanto los ingresos tributarios como las transferencias del sector público. Los
principales campos de esta reforma fueron la reestructuración del impuesto a la renta y
la eliminación de la doble tributación. En lo referente al primero, se redujeron las
tarifas al tiempo que se eliminó una buena cantidad de exenciones, descuentos y
deducciones. En el segundo campo, se pretendía estimular la inversión, al eliminar el
concepto de ganancia ocasional para los dividendos y participaciones obtenidos por los
socios 0 accionistas de las empresas, siempre que aquellos tuviesen el carácter de
persona natural residente en el país. Además, la reforma incluyó a las empresas
públicas ya las cajas de compensación familiar como nuevos contribuyentes. Esto fue de
especial importancia dado que incluía a Ecopetrol, la mayor empresa del país.
La recuperación se consolidó con la bonanza cafetera, que se prolongaría hasta 1986,
aunque a su vez ponía en peligro la estabilidad del proceso de ajuste. Esto, sin embargo,
se pudo manejar adecuadamente al lograrse un acuerdo entre el gremio cafetero y el
gobierno nacional.
El desarrollo de las reformas impulsadas por la administración Gaviria exigía asumir
nuevos gastos y requerimientos financieros de una magnitud apreciable, ante las
dificultades enfrentadas por las finanzas públicas en el país. Además, algunas
disposiciones establecidas por la nueva Constitución Política de 1991, entre las que se
destacan las reformas al aparato judicial, el fortalecimiento de las fuerzas militares, la
profundización del proceso de descentralización y la ejecución de planes en otros
sectores obligaban a la adopción de estrategias encaminadas a evitar la configuración de
un desequilibrio estructural de las finanzas públicas.
Por estos motivos se llevó a cabo una nueva reforma tributaria. Así, en 1990 se
amplió la base del IVA, elevando la tarifa del 10% al 12%, como mecanismo para compensar
los efectos de la reducción de aranceles. Además, se adoptó otra serie de medidas
encaminadas a incentivar el ahorro e impulsar la inversión. Las principales medidas de
este paquete fueron las exenciones tributarias a las ganancias de capital originadas por
transacciones de bolsa, la reducción de los impuestos de remesas y renta a la inversión
extranjera y la amnistía a los capitales fugados. Con estas y algunas otras medidas
adicionales, los recaudos por renta e IV A aumentaron entre 1990 y 1992 más de dos puntos
como proporción del PIE, superando en conjunto el 9% del PIE. Como resultado, en 1991 y
1992 las finanzas públicas presentaron un superávit fiscal (Gráfico 1.14). Sin embargo,
el incremento en los gastos derivados de la nueva Constitución, así como otros gastos
públicos, obligaron a realizar otra reforma tributaria con el fin de poder cumplir con
los compromisos adquiridos. Nuevamente se amplió la base y la tarifa del IVA, pasando
ahora al 14%. Como complemento, también se incluyeron en la base tributaria, empresas
industriales y comerciales del Estado y se aumentó el impuesto ad valorem
a la gasolina.
Desde 1993, y especialmente a partir de 1994, se inició un proceso de deterioro de las
finanzas públicas fundamentado en tres factores: los compromisos adquiridos con la
seguridad social, las transferencias a las regiones y municipios y el importante
crecimiento de los gastos tanto en defensa y seguridad como en el social. El primero de
estos factores tiene que ver con el aumento en el número de pensionados a cargo de la
nación y con los efectos de la ley 100.
La mayor novedad en el tema de la descentralización del Estado tuvo que ver con lo
estipulado en la Constitución Política de 1991, posteriormente reglamentado por la ley
60 de 1993. Dicha ley estableció que el situado fiscal aumentaría anualmente hasta
llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que permitiese atender
todos los servicios para los cuales está destinado. Para las transferencias a los
municipios, la ley estableció que la participación en los ingresos corrientes de la
nación partirían de114% en 1993, incrementándose anualmente hasta alcanzar el 22% en el
2002. Según cifras de Ocampo (1997b), las transferencias alas entidades territoriales
pasaron de menos del 30% de los ingresos corrientes totales de la nación en 1990 a más
del 40% en 1996. Cabe resaltar que estos recursos se deben destinar ala educación
preescolar, primaria, secundaria ya la salud, con lo cual, en la práctica, los municipios
deberían haber asumido la responsabilidad de la prestación de dichos servicios.
Desafortunadamente, ello no ha ocurrido así: mientras que el gobierno central sigue
siendo responsable de buena parte de las erogaciones en servicios supuestamente
descentralizados y cumple con las transferencias a los gobiernos regionales y locales,
éstos no asumen en consonancia la prestación de servicios y pueden al final incrementar
su nivel de gastos para otras finalidades, especialmente para funcionamiento en buen
número de casos. En estas circunstancias se genera una dinámica perversa que tiende a
aumentar el gasto del sector público en su conjunto. Así, a pesar de las mayores
transferencias recibidas por los entes regionales, estos han pasado de tener unas finanzas
equilibradas a alcanzar unos niveles de déficit fiscal de casi un 1% del PIB (Gráfico
1.15 ).
Todo este conjunto de factores ha obligado a la realización de nuevas reformas
tributarias, para evitar una mayor crisis de las finanzas públicas, pues como se observa
en el Gráfico 1.14, nuevamente se presenta un serio déficit fiscal del GNC, alcanzando
en 1995 el 3% del PIE, con el agravante de que las raíces del desequilibrio de las
finanzas públicas son de carácter estructural.
Así,
nuevamente, en 1995 se realizó una reforma tributaria, cuyo fin es aumentar los ingresos
para financiar los mayores gastos del gobierno. Entre 1990 y 1995 la tasa general del IVA
aumentó del 10% al 16%, al tiempo que la tasa del impuesto de renta pasó del 30% en 1990
al 35.5% en 1995.
El carácter estructural
del desequilibrio
fiscal en Colombia se percibe con mayor claridad al analizar el comportamiento de
entidades del SPNF. Entidades como Ecopetrol y Telecom han presentado superávit en los
últimos años que de alguna manera han ayudado a compensar el desequilibrio de las
finanzas públicas. Pero, los resultados esperados en años próximos de estas empresas,
unido ala caída prevista del superávit de la seguridad social, muestran un panorama poco
atractivo para la finanzas públicas. Por el lado del GNC, la magnitud de las
transferencias y de manera especial, la duplicidad de funciones por parte de los gobiernos
nacional, regionales y municipales en el sentido de no haber logrado una adecuada
transferencia de funciones, complementan el difícil panorama de las finanzas del sector
público. Cabe mencionar, por último, que las profundas transformaciones llevadas a cabo
en los últimos años, han reducido el margen de maniobra del GNC a tal punto que el 85%
de su gasto total se encuentra preasignado.
(31)
Otras medidas deberán adoptarse con el fin de lograr un equilibrio estable en las
finanzas públicas. Como se ha mencionado a lo largo de este capítulo, desde los años
setenta se han realizado diferentes esfuerzos por lograr una mayor eficiencia en el
recaudo de los diversos tipos de impuestos, además, uno de los preceptos para lograr un
proceso de ajuste hacia un Estado más moderno acorde con las reformas estructurales
propias de un proceso de apertura es, precisamente, reducir los niveles de evasión. En
Colombia esto no se ha logrado, pues la evasión estimada del impuesto ala renta no sólo
no ha disminuido sino que ha crecido hasta alcanzar niveles superiores al 30% .El caso del
impuesto al valor agregado es similar, manteniéndose los niveles de evasión alrededor
del 30%.
(32)
Desafortunadamente, aunque se ha centrado la atención en el diseño de diversos
mecanismos, generalmente vía reforma tributaria, para lograr un aumento en el recaudo de
los impuestos, no se ha brindado la atención que amerita al tema de la eficiencia del
manejo estatal. Al respecto resultan preocupantes problemas como por ejemplo: la
duplicidad de erogaciones alas que ha llevado en la práctica real la profundización del
proceso de descentralización, el escaso margen de maniobra en el manejo del presupuesto
nacional u otros como el desconocimiento del Estado del número de funcionarios oficiales
0 la falta de claridad en la aplicación de normas como la ley 60 de 1993 y la ley 100 de
1993, las cuales competen a la administración descentralizada de la salud y la
financiación de la misma (Comisión de racionalización del gasto y de las finanzas
públicas, 1997).
Los problemas de eficiencia del gasto público deben ser tenidos en cuenta además en
sectores como la defensa y la justicia, los cuales se han beneficiado de un aumento
sustancial en el presupuesto destinado a dichos servicios públicos pero a cambio no han
ofrecido los resultados esperados.
Gráfico 1.14
Gráfico 1.15
Gráfico 1.16
22 El crecimiento promedio de la deuda externa en el período
1968-1973 fue del 15.8%, mientras que en el período 1974-1978 fue de sólo 7.5%
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23 Cabe destacar que en el período analizado en el Gráfico Carbocol
y el Metro de Medellín registran déficit hasta 1995.
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24 En el período 1967- 1974, según series de Numpaque et al
(1996), el gasto total aumentó en promedio 9.5%, siendo el
crecimiento del gasto de inversión del 17.9% y de funcionamiento de 4.6%
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25 Bernal (1993) muestra que los ingresos directos de la nación con
relación al ingreso nacional cayeron de 9.5% en 1970 a 8.6% en 1974.
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26 Hasta ese entonces existían cuatro categorías para el impuesto a
las ventas: 25%,15%, 10% y 4%. Éstas se reemplazaron por tres: 35%, 15% y 6%, quedando
como general la de 15%.
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27 Sarmiento ( 1978) menciona que los desembolsos del Banco de
la República cayeron en 1977 $ 2.000 millones, mientras que la amortización de la deuda
externa del gobierno excedió los desembolsos en US.$ 122 millones.
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28 Con series de Numpaque et al.
(1996), se encuentra que en el período 1978-1981, el aumento
del gasto fue del 12.6%, siendo el incremento del gasto público de115% y el de inversión
de solo 7.9%.
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29 Con la implantación de este régimen, se pretendía lograr una
tributación mínima por parte de la actividad comercial algunas otras actividades de
servicios.
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30 Hasta 1983, el impuesto a las ventas era un gravamen que afectaba
únicamente la venta inicial de los bienes y servicios de los productores e importadores.
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31Cifra del informe preliminar presentado por la comisión para
la regulación del gasto público (1997).
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32 De acuerdo a cifras y cálculos de la Dian hasta 1993 en el
caso del impuesto a la renta y 1995 en el caso del IVA.
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