SISTEMA FINANCIERO
El sistema financiero colombiano presenta tres momentos claves en el período
bajo estudio que merecen ser mencionados. El primero data de 1972, cuando en la
administración Pastrana se creó el sistema de la unidad de poder adquisitivo constante
-Upac-, por medio del cual se buscaba facilitar la adquisición de vivienda. El segundo,
es la crisis del sistema financiero de principios de la década de los ochenta que obligó
a la intervención de varias entidades financieras. El tercero se relaciona con las
importantes reformas al sistema financiero llevadas a cabo durante la administración
Gaviria.
Con los atributos otorgados por la reforma constitucional de 1968, el presidente de la
República podía intervenir en el manejo del ahorro privado. Así, mediante los decretos
677 y 678 de mayo de 1972 se creó el denominado sistema Upac y se autorizó la
constitución de las corporaciones de ahorro y vivienda. El plan de desarrollo,
Las
cuatro estrategias
, promulgaba como uno de sus cuatro vértices
la concentración de recursos en la industria de la construcción, centrado en la vivienda
urbana, como sector jalonador de otros sectores, especialmente de las manufacturas
industriales y, por ende, buscaba que este fuese un fuerte generador de empleos tanto
directos como indirectos. El diagnóstico oficial argumentaba la escasez de fondos para
préstamos a largo plazo debido a la ausencia de incentivos para el ahorro personal por
ser el interés real negativo. Se determinó, por lo tanto, que los ahorros se irían
reajustando automáticamente con la inflación, garantizándole así un interés real
positivo a los ahorradores. Además, con la creación de las corporaciones de ahorro y
vivienda se buscaba fomentar el establecimiento de una red de intermediarios financieros
cuyo principal objetivo fuese la atención de los ahorradores y prestatarios.
El sistema, en general, tuvo éxito, pues logró un fuerte incremento del ahorro
privado (Gráfico 1.11). Las principales críticas se centraron en que se estaba
privilegiando el acceso al crédito al consumidor de estrato medio y alto en perjuicio del
estrato bajo. Sin embargo, este sistema nunca tuvo la intención de sustituir los
programas de carácter social, sino más bien complementarlos. Además, al sistema Upac
también se le criticó porque, en su intento por mantener el poder adquisitivo constante,
siguiendo el ritmo de la inflación, ayudó a crear y sostener una fuerte inercia
inflacionaria que ha dificultado enormemente disminuir la inflación a niveles de un solo
dígito.
El segundo momento relevante en la evolución del sistema financiero colombiano tuvo
lugar durante la crisis experimentada por la economía colombiana en la década de los
ochenta. Los años de bonanza cafetera de mediados de la década anterior habían
propiciado una economía en expansión, lo cual se facilitaba por la abundancia de
recursos en el sistema financiero, tanto nacional como internacional. Dados los incentivos
existentes, las empresas manufactureras aumentaron sus niveles de endeudamiento con lo
cual la exposición del sector financiero al desempeño del sector real se agudizó
en gran medida.
(18) Las previsiones optimistas de la
economía en ese entonces estimularon aun número considerable de empresas que intentaron
apropiarse por bolsa de otras firmas. Estos intentos generalmente eran financiados por la
banca, lo cual ahondaba aún más la interdependencia entre el sector financiero y el
sector real. Cuando sobrevino la crisis, a partir del año 1982, los intermediarios
financieros se encontraron con una situación recesiva en la cual los deudores no estaban
en condiciones de satisfacer las obligaciones adquiridas.
(19)
Con esta situación, y en la medida en que los intermediarios no lograban recuperar la
cartera, se desató un aumento en la tasa de interés de captación, con el fin de lograr
superar la aversión al riesgo del público, que iba generando expectativas sobre el
eventual descalabro del sistema financiero.
(20)
Otros factores que influyeron en la crisis tuvieron que ver con la inadecuada
regulación existente en esos años para el sistema financiero. Así, por ejemplo, hasta
diciembre de 1981, los denominados autopréstamos sólo eran castigados con simples
multas. En ese mes se estableció que cualquier transacción cuyo objetivo fuese adquirir
más del 10% de las acciones de una entidad financiera, debería contar con la aprobación
de la superintendencia Bancaria.
Cabe mencionar que la crisis financiera se inició en 1982 y sus efectos se sintieron
al menos durante un lustro. La consecuencia final fue la intervención, entre julio de
1982 y agosto de 1987, de seis bancos, uno de los cuales fue liquidado, y de ocho
compañías de financiamiento comercial. Entre los primeros se encontraba el mayor banco
privado del país. Además, en el caso del segundo banco del país, el gobierno optó por
financiar buena parte de las pérdidas pero sin asumir la dirección y administración
del mismo.
La solución de la crisis consistió en medidas tanto de corto plazo tendientes
a recuperar la confianza del público, como de tipo estructural con las cuales se
buscaba dar solución definitiva y evitar situaciones similares en el futuro. Dentro de
las primeras se estableció la figura de la nacionalización
(21), con el fin de dar imagen de confianza en el sector financiero. El
primer banco intervenido fue liquidado, razón por la cual, para evitar que se
interpretara como el inició de una cadena, los demás fueron nacionalizados. Como es
sabido, una de las causas de la crisis fueron las acciones llevadas a cabo por algunos
empresarios financieros, que si bien no eran del todo ilegales, sí eran moralmente
inaceptables. Por ejemplo, se llegó a utilizar los depósitos del público para hacerse
al control de las entidades financieras. Estas acciones llevaron a la expedición de
normas encaminadas a establecer la obligación de actuar no sólo en el marco de la ley,
sino también en el marco de la buena fe. Además, se promulgaron normas cuyo fin era
evitar que los anteriores propietarios de las entidades intervenidas fuesen a verse
beneficiados con las medidas que se adoptasen.
De carácter estructural fue la decisión tomada en 1984, por medio de la cual se
congelaba el superávit por valorizaciones al nivel que presentaba a mayo de ese año, con
el fin de evitar que se diera un aumento ficticio del patrimonio. Adicionalmente se creó
en 1985 el Fondo de Garantías para las Entidades Financieras con el fin de proveer de
recursos al sistema financiero en caso de iliquidez. Por último, y con el precepto claro
de la estrecha relación entre el sector financiero y el real, a partir de 1986 se
diseñó y puso en marcha un programa con el fin de apoyar al sector real. El objetivo
básico de las medidas adoptadas era facilitar la capitalización de las empresas,
reestructurar sus deudas y atenuar el impacto de la fuerte devaluación dado el alto
componente de deuda externa.
Finalmente, como parte integral de las reformas institucionales adoptadas por la
administración Gaviria, se incluyó la reforma financiera. El sistema financiero
colombiano se ha caracterizado por ser de carácter oligopótico y segmentado. Así, los
bancos suelen trabajar con el comercio, las corporaciones de ahorro y vivienda con los
oferentes y demandantes de vivienda, y las corporaciones financieras con la industria. Por
este motivo, la competencia ha sido reducida, además de la existencia de escasos
incentivos para la inversión extranjera en el sector. Lo anterior, unido a la carga de
impuestos y obligaciones fiscales, no favorecían ni estimulaban la eficiencia en el
sector.
Desde finales de la administración Barco se había dado inicio a la eliminación de un
amplio número de obligaciones de los intermediarios financieros. Entre éstas se destaca
la eliminación de las inversiones en títulos emitidos por el Estado. Además, en 1990 se
permitió que extranjeros invirtieran en la banca colombiana sin necesidad de compartir la
propiedad con socios colombianos. Adicionalmente, se fomentó la privatización de las
entidades financieras nacionalizadas durante la crisis financiera de los ochenta. Este
proceso se inició con la administración Gaviria y continuó con la administración
Samper, privatizándose en total seis bancos.
En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de la cual se transformaba, pero no se
terminaba, con la figura de la especialización. Las medidas tomadas permitían la
existencia de holdings con acceso a los diferentes usuarios del sistema financiero,
aunque no se admitía que esto lo hiciese una sola entidad. Posteriormente, en 1993 se
reestructuró la ley 45 de 1990 facilitando el paso hacia un sistema de banca múltiple;
es decir los intermediarios financieros podían tener injerencia en los distintos sectores
de la economía. A pesar de esto, las grandes categorías de los intermediarios
financieros se mantienen.
Todas estas medidas han llevado a que el sistema financiero sea más dinámico, así
como a la llegada de grandes inversionistas extranjeros, especialmente de España. No
obstante, el carácter oligopótico del sistema no se ha logrado romper y, por el
contrario, se ha concentrado aún más, aunque la competencia existente ha favorecido en
algo al usuario final.
18 Kalmanovitz (1986) menciona que en los años sesenta el 30% de las
inversiones de las sociedades fueron financiadas por los bancos. Este porcentaje pasó a
representar el 55% entre 1968 y 1976 y el 70% en la primera mitad de los ochenta
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19 Montenegro (1983) muestra cómo la participación de las deudas de
dudoso recaudo como porcentaje del total de la cartera bancaria, paso de representar el
2.8% en 1978 al 3.3% en 1980 y el 8.4% en 1982.
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20 Cálculos propios muestran que la tasa de interés real de
capacitación -medida por CDTs a noventa días-, pasó de 9.6% en el último trimestre de
1982 a 14% en el mismo período de 1983, alcanzando un tope de casi 17% en el segundo
trimestre de 1984.
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21 Fernández Riva (1994), presenta las memorias del Ministro de
Hacienda de la época, en la cual se define nacionalización: "El decreto
2920
de
1982,
además,
permite al gobierno de turno, en casos extremos, para proteger la confianza del público,
y sin beneficio indebido para los responsables de la crisis de una entidad, asumir su
dirección, capitalizarla y otorga una garantía general a los acreedores, con gran
rapidez".
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