APERTURA COMERCIAL 1990-1996
En 1989 el gobierno decidió implantar importantes reformas económicas, entre ellas la
apertura comercial y la desregulación de mercados como el cambiario y el laboral. Sin
embargo, dos factores influyeron de manera negativa para que estas decisiones tuvieran que
postergarse. En primer lugar, la guerra contra el narcotráfico, cuyos momentos de máxima
intensidad se alcanzarían en la campaña preelectoral de 1989, con el asesinato de varios
precandidatos a la presidencia, y, en segundo lugar, el colapso del Acuerdo Internacional
del Café en julio de 1989. Mediante este Acuerdo los países productores tenían un
determinado grado de control sobre el precio internacional del grano para así propender
por una adecuada estabilidad.
A principios de 1990 se volvió a plantear la necesidad de realizar la reforma
comercial con el fin de permitir que fuese el sector externo el motor de crecimiento de la
economía y que se facilitara la inserción de Colombia en los mercados mundiales. La
administración Barco decidió iniciar la ejecución de un programa de apertura para la
economía colombiana. Este programa tenía la particularidad de ser gradual. En efecto, en
una primera etapa, a partir de febrero de 1990 y durante los siguientes dos años, se
debían reducir progresivamente las restricciones cuantitativas mediante un mecanismo de
asignación de cupos de importación por ítem bajo el régimen de licencia previa,
compensando esta mayor exposición de la producción doméstica con protección
arancelaria, y sobre todo con una devaluación favorable de la tasa real de cambio. Así,
en marzo de 1990 el 55.6% del universo arancelario quedó bajo el régimen de libre
importación, mientras que el 43.3%
se mantuvo bajo
el régimen de licencia previa y el 1% en el de prohibida importación. Esto contrastaba
con la estructura existente hasta ese momento que representaban el 38.1%, 60.1% y 1.1%,
respectivamente (Ocampo, 1991).
En una segunda fase se reduciría de manera gradual y sostenida el arancel, hasta
alcanzar en tres años un nivel promedio, incluida la sobretasa del 25%. Paralelamente, la
devaluación nominal en 1990 se aceleraba, alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la
liberalización comercial indujera una excesiva demanda de importaciones que pudiera
atentar contra la estabilidad cambiaria y por ende pusiera en riesgo la profundización
del propio proceso de apertura. Sin embargo, desde enero de 1991 se inició un proceso de
revaluación real, tendencia que se mantuvo prácticamente invariable hasta 1996.
Para octubre de 1990, el nuevo gobierno estimó que el programa de apertura requería
de una mayor profundización, pues bajo su perspectiva, la apertura comercial no había
alcanzado resultados suficientes. El arancel promedio seguía siendo alto (34.5%) y la
protección efectiva era del 60%, nivel inferior al 87% de 1985 o al 88% de 1988, pero
excesivamente elevada en términos internacionales. Se decidió, por tanto, reprogramar el
proceso de apertura y darle una mayor rapidez, transparencia y claridad al programa de
desgravación arancelaria.
Con este fin se eliminaron las licencias previas de importación durante el último
trimestre de1990, salvo para productos agropecuarios considerados sensibles
como los cereales y las oleaginosas. Al finalizar 1990 el 96.
7% del universo arancelario era de libre importación y únicamente el 3.3% permanecía
bajo el régimen de licencia previa (Ocampo, 1991). Con miras a simplificar la estructura
tarifaria, se redujo el número de los niveles arancelarios de 14 a 7, con la meta de
llegar a sólo 4 niveles antes de tres años. Por último, se buscó reducir de manera
gradual el nivel promedio de los aranceles del 34.6% aun 16% al final de la
administración Gaviria. Esta disminución se haría a partir de 1991 con rebajas al final
de cada año.
En agosto de 1991 la situación no era la más apropiada. Por una parte, el país se
encontraba pasando por un período de alta inflación y el comportamiento del sector
externo no era el esperado. Si bien las exportaciones habían crecido ligeramente,
especialmente las menores, ésta era una tendencia ya sostenida desde mediados de la
década pasada. Las importaciones, en cambio, habían caído en términos de dólares
corrientes en cerca del 11% , incrementándose únicamente las importaciones de bienes de
consumo en casi un 10%. Estos resultados iban en contravía con los objetivos de la
apertura, que buscaba, por una parte orientar la producción hacia los mercados externos y
aumentar sustancialmente la participación de las exportaciones en el PIB, y, por otra,
facilitar el acceso a insumos y bienes de capital con el fin de reactivar la economía y
elevar la capacidad productiva de la industria doméstica.
Las autoridades argumentaban que la causa del descenso en el ritmo de importaciones era
la decisión del sector privado de esperar a una mayor reducción de aranceles para
ejecutar sus decisiones de inversión.
Además, en ese mismo período se comenzó a registrar un importante flujo de capitales
hacia Colombia producto del diferencial entre las tasas de interés doméstica e
internacional, la escasez de crédito interno y las amnistías tributaria y cambiaria en
ausencia de una verdadera
política de lucha contra
el lavado de dólares y el enriquecimiento ilícito. A partir del segundo trimestre de
1991 se disparó el diferencial de la tasa de interés de Colombia respecto a la externa,
la cual, según Ocampo y Tovar (1997b), fue un factor estadísticamente significativo en
el ingreso de flujos de capital. Resultados similares presenta Gómez (1997), quien
muestra cómo los márgenes de intermediación colombianos durante los años noventa han
sido, en promedio, los más altos del mundo, sólo por detrás de los países del Oriente
Medio. Encuentra, también, que las tasas de interés reales de Colombia, con relación al
resto del mundo, son las más elevadas con excepción únicamente de algunos pocos países
en vías de desarrollo.
Así, debido al ingreso de cuantiosos capitales de corto plazo, la cuenta corriente de
la balanza de pagos que había sido negativa durante toda la década de los ochenta
-excepto 1986-, se tornó positiva a partir de 1990, siendo superavitaria en más de US$
2.350 millones en 1991, y destacándose especialmente el rubro de transferencias que
creció en más del 65%. Steiner (1997) presenta evidencia que sugiere que buena parte del
significativo crecimiento del rubro de transferencias durante la segunda mitad de los
ochenta y primeros años de los noventa pudo deberse al ingreso de divisas provenientes de
dineros ilícitos. Destaca, mediante diferentes ejercicios, que son dos los principales
mecanismos por medio de los cuales ingresan dineros ilegales a Colombia: transferencias
privadas y contrabando abierto. Las reservas internacionales en ese año aumentaron un
40%, al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500 millones en 1991. Todo este
proceso ponía en peligro la estabilidad macroeconómica, por la cual se hacía necesario
actuar en los frentes monetario, cambiario, comercial y fiscal.
Con el fin de dar señales suficientes a los agentes económicos, en el sentido de que
esta política era un hecho cumplido, se decidió eliminar el concepto de gradualidad de
la apertura. De esta forma se eliminaba la supuesta incertidumbre sobre el comportamiento
de la rebaja de aranceles. Por la tanto, los aranceles se ajustaron a los niveles
previstos para 1994 y se establecieron los cuatro niveles de gravámenes programados para
esa fecha. El arancel promedio quedó en 11.4% , alcanzando la protección efectiva un
nivel promedio del 26.2%.
En el frente cambiario, aunque no directamente relacionado con el problema coyuntural
al que se enfrentaba la economía colombiana, se realizó, por primera vez desde 1967, una
reforma estructural. Ésta se dictaminó en 1991 y se ejecutó en dos etapas a partir de
1992 y 1993.
La ley 9a de 1991 derogó el decreto 444 de 1967. Por medio de esta ley se eliminó el
monopolio del Banco de la República sobre el control de divisas, con la cual el grueso de
las operaciones financieras empezaron a realizarse a través de los intermediarios
financieros. Además, se dio vía libre al régimen de inversión extranjera, consagrando
la igualdad de derechos entre inversionistas nacionales y extranjeros. La reglamentación
de dicha ley correspondió a la Junta Monetaria del Banco de la República primero y,
luego, a la Junta Directiva del mismo. Esto como consecuencia de la autonomía del Banco
Central estipulada en la Constitución de 1991.
Así, entre 1992 y 1993 el Banco de la República modernizó y facilitó las
operaciones cambiarias. En primera instancia se buscó descentralizar el régimen de
control de cambios, permitir una mayor participación del mercado en la determinación de
la tasa de cambio y facilitar a los nacionales la tenencia de divisas y activos en moneda
extranjera. De esta forma, se sustituyó el crawling peg
por una mayor intervención de las fuerzas del mercado en la
fijación del tipo de cambio. Sin embargo, con el fin de mantener cierto control sobre la
tasa de cambio, se estableció el mecanismo de la banda cambiaria: así, si se alcanza la
cota superior o inferior de la banda, el Banco debe intervenir con el fin de evitar
excesivas fluctuaciones en el precio del dólar. .
Entre otras medidas que afectan el comercio exterior colombiano es de destacar la
reactivación del Grupo Andino. Se estableció un arancel externo común con el objetivo
de crear una unión aduanera, aunque imperfecta y parcial por la presencia de excepciones,
entre Colombia, Ecuador y Venezuela. Además, en junio de 1994 se firmó el Tratado de
Libre Comercio entre Colombia, Venezuela y México, conocido como el Grupo de los Tres,
según el cual el universo arancelario se desgravaría de manera gradual en diez años,
con algunas excepciones para los sectores agropecuario, agroindustrial y automotor.
Adicionalmente se tomaron algunas medidas de carácter institucional con el fin de
modernizar el manejo y la promoción del sector externo. Entre éstas sobresalen la
creación, en 1991, del Ministerio del Comercio Exterior que asumió la ejecución y el
diseño de las políticas de comercio exterior; la reestructuración de las funciones del
Instituto Colombiano de Comercio Exterior lncomex-, que era el encargado de aprobar las
licencias de importación y que ante la eliminación de éstas, orientó su función a la
prevención y corrección de prácticas desleales del comercio; la reestructuración de
Proexpo, que pasa a denominarse Banco de Comercio Exterior Bancoldex-, cuyo papel es
facilitar acceso a líneas de crédito a los exportadores colombianos; y, por último, la
creación de Proexport Colombia con el fin de proveer información actualizada sobre los
mercados internacionales a los exportadores nacionales.
La apertura en los frentes comercial y cambiario surtió efecto rápido sobre la
balanza comercial. Las importaciones aumentaron de manera desmedida al tiempo que las
exportaciones, como proporción del PIB, cayeron de forma inesperada (Gráfico 1.7). El
proceso de revaluación real se mantuvo hasta mediados de 1994 (Gráfico 1.6), lo cual
afectó negativamente el objetivo de dinamizar y diversificar las exportaciones
nacionales. La misma revaluación, coincidiendo con la disminución de las restricciones
cuantitativas, favoreció las importaciones, y si bien la de bienes de capital creció
(19.8% entre 1990 y 1996), se observó un verdadero auge de importaciones de bienes de
consumo -crecieron en promedio, entre 1990 y 1996, un 33%, con un máximo del 100% entre
1992 y 1993-. En este punto es necesario aclarar que las importaciones de bienes
estrictamente clasificados como bienes de capital, en el sentido de una relación directa
con la actividad productiva, fue apenas, en promedio, de un 31% del valor de las
importaciones realizadas entre 1991 y 1994 de bienes agrupados indiscriminadamente bajo el
rubro de bienes de capital
(9).
Este resultado no alcanza a ocultar el efecto contrario al buscado por el proceso de
apertura. Las exportaciones no lograron ser el motor de la economía y, por el contrario,
se redujo su contribución al crecimiento del PIB, lo cual se compensó de manera decidida
con el aumento de la demanda doméstica, reflejada en el significativo aumento de las
importaciones de bienes de consumo (Gráfico 1.2).
El ciclo de fuerte crecimiento impulsado por las medidas estructurales tomadas en los
primeros años de los noventa se mantuvo hasta 1995. El año 1996 reflejó el fuerte
descenso del boom
de demanda iniciado el año
anterior y se manifestó en una caída en las importaciones, incluidas las de consumo.
Hacia 1994 el país crecía con base en el incremento de la demanda doméstica, entre
otros factores por el importante aumento del gasto público pero con problemas como el
proceso revaluacionista o el deterioro en la cuenta corriente de la balanza de pagos
financiada en parte con el aumento de flujos de capitales hacia el país (Gráfico 1.8). A
pesar de ello, el proceso de apertura, en esencia, se mantendría bajo la nueva
administración, centrando sus objetivos de política económica en
controlar la demanda agregada y la revaluación a través de un
freno de los flujos de capital y un aumento del ahorro interno.
Se argumentó que la tasa de cambio estaba siendo fuertemente presionada por los altos
niveles de endeudamiento privado externo neto que aumentó, en el período 1991-1994, en
US$ 1.248 millones, al pasar en este lapso el flujo de capitales de US$ -404 millones a
US$ 844 millones. En conjunto, la cuenta de capitales de la balanza de pagos pasó de ser
negativa en 1991 a tener un superávit de más de US$ 4.700 millones en 1995. Con el
propósito de frenar la revaluación, una de las primeras medidas tomadas fue privilegiar
los flujos de inversión extranjera directa con respecto a los de endeudamiento privado
externo. Así, los ingresos netos por inversión extranjera pasaron de US$ 439 millones en
1991 a US$ 717 en 1993, alcanzando US$ 2.973 en 1996, sin que estos resultados favorables
puedan aún considerarse una tendencia. A la inversión extranjera se la dejaba totalmente
libre, mientras que el endeudamiento privado externo se reguló de acuerdo con medidas
tomadas por la Junta Directiva del Banco de la República. No obstante, la devaluación
nominal alcanzó en 1995 un 10.4%, resultado insuficiente para lograr frenar el proceso de
revaluación.
En 1996 disminuyó el ritmo de crecimiento de la demanda doméstica y se aceleró la
devaluación real, aunque no sólo no logró acelerarse el crecimiento de las
exportaciones, sino que las exportaciones menores tuvieron un crecimiento negativo en 1996
por primera vez desde 1983. Estos resultados se dieron a pesar de la necesidad de realizar
una apertura de doble vía, en el sentido de que no podía darse únicamente un
crecimiento de las importaciones sin un fortalecimiento de la dinámica exportadora. Con
este propósito se estableció el denominado Plan estratégico exportador, que buscaba
fomentar las exportaciones colombianas mediante la creación y fortalecimiento de
mecanismos de apoyo a los productores nacionales.
(10)
Se concluye que la estructura del sector externo co
lombiano ha presentado un importante cambio entre 1967 y 1996.
Se pasó de una economía cuyo principal producto de exportación, el café, representaba
en 1970 el 60% de las exportaciones totales a ser tan sólo el15% en 1996. Además, las
exportaciones menores, que en 1970 eran el 29% de las exportaciones totales, en 1996
representaron más del 45%. Por último, las reformas estructurales en materia comercial
han tenido efecto positivo en la tramitología necesaria para comerciar con el exterior,
pero no han logrado implantar una base decisiva para lograr que el sector exportador se
convierta en el motor definitivo del crecimiento económico.
Sin embargo, la diversificación de las exportaciones no ha sido aún un determinante
del crecimiento de las exportaciones tanto tradicionales como industriales. Así, la
composición de las exportaciones industriales no ha variado de manera significativa, en
especial desde inicios de los ochenta, siendo los principales productos de exportación
aquellos intensivos en mano de obra -alimentos, textiles y confecciones- y los
relacionados con 1 sector petroquímico -básicamente refinerías del petróleo y
sustancias químicas industriales-. Por el lado de las exportaciones tradicionales, éstas
siguen siendo principalmente el café, las flores y el banano, además de productos
relacionados con el sector minero como petróleo, carbón y ferroníquel. Finalmente, por
países de )rigen y destino, el principal socio comercial siguen siendo los Estados
Unidos, seguido del Grupo Andino, especialmente Venezuela.
Gráfica 1.8
9 Cárdenas, A., (1997) realiza una clasificación propia de los bienes
de capital. Define estos como: "...las marquillas, aparatos, equipos, instrumentos
etc. que tengan/ simultáneamente las siguientes características:
a. Que sean/ complejos, es decir esté/ compuestos por varias partes o piezas.
h. Que cumplan/ una función propia, es decir que
se
pueda descrihir su uso.
c. Que pueda/ utilizarse el/ procesos de transformación/ que agregue/ valor a otros
niveles o para la prestación/ de servicios, que generen/ ingresos y en/ consecuencia, de
alguna manera, aumente/ el/ el tiempo el capital del usuario. y que incluya / los
componentes y repuestos para los niveles de esta categoría".
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10 El Plan estratégico exportador, consistía en cinco estrategias
básicas. I. Los acuerdos sectoriales de competitividad mediante los cuales se pretendía
solucionar los problemas y dificultades para el desarrollo de largo plazo en diferentes
sectores industriales y agropecuarios, al concertar las acciones entre el sector público,
el sector privado y los trabajadores. 2. Impulso a las negociaciones internacionales,
siendo la más importante en la actualidad, la que se desarrolla con el Mercosur. 3. La
unidad especial contra el neoproteccionismo, cuyo fin es realizar una labor de generación
de información, sobre aquellos países que introdujeran prácticas proteccionistas a
productos potencialmente exportables por Colombia. 4. Ampliación de los esquemas de
fomento a las exportaciones -CERT, drau back,
Bancoldex,
Proexport, Plan Vallejo, Zonas Francas- y 5. Fomento y promoción a la exportación de
servicios.
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