AJUSTE y ESTABILIZACIÓN DEL SECTOR EXTERNO 1982-1989
La difícil situación de la economía, especialmente a partir de 1982, cuando se
cerraron los flujos de capital hacia América Latina, obligó a la administración
Betancur a plantearse la necesidad de realizar un fuerte proceso de ajuste y
estabilización. Inicialmente, sin embargo, no se optó por un programa integral de
estabilización y las primeras medidas estuvieron básicamente encaminadas a solucionar el
problema del déficit del sector externo. Bajo esa perspectiva, se hizo un fuerte énfasis
en revertir la política de liberación de importaciones ocurrida desde mediados de
los setenta y fortalecida bajo la anterior administración.
Diversos mecanismos se utilizaron con el fin de reducir el flujo de bienes importados
al país. Se trasladó gran proporción del universo arancelario del régimen de libre
importación al de licencia previa. Así, mientras en 1982 el 70.8% del universo estaba
bajo el régimen de libre importación, en 1984 únicamente el 0.5% de los artículos se
podía importar libremente. Además se reactivó el régimen de prohibida importación,
alcanzando su tope en 1984 con el 16.4%
del
universo arancelario (Ocampo, 1991). Adicionalmente la proporción de licencias rechazadas
sobre las solicitadas aumentó significativamente, al pasar del 1.9% en 1979 al 6.9% en
1981 (Garay
et al.,
1987).
En concordancia con la política de reducción de importaciones, la Junta Monetaria del
Banco de la República también adoptó medidas encaminadas a reducir el flujo de divisas
hacia el exterior. Con el fin de evitar que los importadores aceleraran sus giros hacia el
exterior, se introdujeron plazos mínimos de giro con lo que se buscaba forzar a los
importadores a obtener financiamiento externo. De esta forma se pretendía evitar la
acelerada caída de las reservas internacionales y, por la menos, mantener el nivel de
endeudamiento externo. En la misma dirección, en febrero de 1984 la Junta Monetaria
estableció un cupo para importaciones de US$ 3.900 millones anuales, el cual se rebajó
todavía más en junio del mismo año a US$ 3.300 millones.
Se tomaron algunas medidas encaminadas a modificar instrumentos dirigidos a la
promoción de exportaciones. Sobresale el reemplazo del CAT por el certificado de
reembolso tributario -CERT .El primero consistía en un subsidio a los exportadores, el
cual se fijaba anualmente. En 1983 se estableció el CERT cuyos principales objetivos eran
el estímulo de las exportaciones, así como la promoción de aquellas actividades
orientadas hacia el exterior. Las principales ventajas del CERT eran su mayor flexibilidad
al poder ajustarse libremente en cualquier momento, así como la discriminación selectiva
entre productos y países. El CERT, por tanto, no se creó como subsidio, sino como
elemento de estímulo a las exportaciones, pues los agentes que la poseyeran podrían
descontar hasta e135% del valor del impuesto ala renta y complementarios.
Ojo INSERTAR .. gra 32
Las medidas adoptadas surtieron efecto en el aspecto cambiario, pues el ritmo de
devaluación, tanto nominal como real, se aceleró significativamente (Gráfico 1.6). Sin
embargo, prosiguió un fuerte deterioro en la balanza de cuenta corriente y la cuenta de
capitales ya no estaba en condiciones de financiar ese nivel de déficit.
Las condiciones reinantes en la economía obligaron a plantearse en 1984 un ajuste
mucho más estricto e integral, con énfasis no sólo en el sector externo sino también
en los campos fiscal, monetario y crediticio. La primera decisión tomada tuvo que ver con
la secuencia de las medidas a adoptar. Se decidió buscar primero el ajuste fiscal para
luego realizar los ajustes externo y cambiario necesarios.
De cualquier forma, en este proceso de ajuste la política cambiaria desempeñó un
papel fundamental. Como se desprende del Gráfico 1.6, se venía de un fuerte proceso
revaluacionista que afectaba negativamente el comportamiento de la economía colombiana.
Desde mediados de 1984 se introdujeron mecanismos de ajuste fiscal, los cuales se
complementaron con una devaluación real muy baja (del 3.2%) entre julio de 1984 y marzo
de 1985. A partir del segundo trimestre de 1985, la política cambiaria se hizo mucho más
intensa, dándose una devaluación nominal de más del41 % para el año 1985, con una
devaluación real en ese mismo año de casi el 30%. Lo novedoso de esta devaluación fue
que se hizo por medio del mecanismo existente del crawling peg.
sin que los diferentes agentes económicos lo percibieran sino
hasta bien avanzado el proceso, de manera que no se generaron expectativas
especulativas-devaluacionistas en la economía. Además varios factores ayudaron a que las
medidas adoptadas tuviesen éxito. En primer lugar, el impacto inflacionario se vio
mermado por algunos factores exógenos, entre los que se destacan dos: la caída del
precio internacional de las materias primas durante 1985 y la excelente cosecha de bienes
alimenticios, cosa que proporcionó una adecuada oferta y, por ende, un bajo crecimiento
de los precios. A la anterior se adicionó la reducción en las tasas internacionales de
interés y sus consecuentes efectos sobre la tasa interna.
Los efectos de estas medidas se pueden apreciar en la evolución de la balanza
cambiaria. Los ingresos corrientes -exportaciones de bienes y servicios- comenzaron a
aumentar a partir del segundo trimestre de 1985, superando a final de año en más de US$
360 millones la alcanzado el año anterior. La cuenta corriente de la balanza de pagos por
primera vez en cinco años fue superavitaria (US$ 109 millones). Además, los egresos de
la balanza cambiaria se mantuvieron constantes, lo que unido a otros acontecimientos,
contribuyó al éxito de las políticas adoptadas. Entre otros factores exógenos se
encuentran las medidas adoptadas por las autoridades del Estado de la Florida en los
Estados Unidos dirigidas a fortalecer el control sobre los movimientos y la procedencia de
capitales extranjeros con lo cual se buscaba dificultar el lavado de dólares.
Ojo INSERTAR ..gra 1.6
Aparte de las acciones sobre la política cambiaria, también se adoptaron medidas en
el frente de pagos externos, como el establecimiento de los plazos mínimos de giro. Esta
medida fue sumamente eficaz, pues no solamente las importaciones continuaron hasta 1986
la caída iniciada en 1983, sino que el monto de los giros de importación cayó en
US$ 774 millones entre 1984 y 1985. Por su parte, el mecanismo de la licencia previa
siguió siendo utilizado aunqute de una manera más racional: se buscaba un menor trámite
burocrático, con lo cual se dejaron bajo el régimen de libre importación tanto aquellos
bienes que no se importaban como los bienes en los que el país poseía una clara ventaja
comparativa. De esta forma, mientras que en junio de 1985 únicamente el 2.4% del universo
arancelario se encontraba bajo el régimen de prohibida importación y el 82.8% estaba
bajo el régimen de previa, en diciembre de 1985 tales proporciones eran del 1.4% y 71.6%,
respectivamente. Para diciembre de 1986 las participaciones respectivas eran del 1.1% y
62.7%.
El otro objetivo clave
del proceso de ajuste de
mediados de los ochenta radicaba en lograr la normalización de las relaciones con la
banca internacional, recobrando así la credibilidad crediticia del país. La deuda
externa en Colombia no alcanzó nunca las proporciones de los otros países
latinoamericanos, lo cual no implicó que no hubiera sido un factor importante en la
desestabilización sufrida por la economía entre finales de los setenta y mediados de los
ochenta. La deuda externa inició una fuerte expansión a partir de 1979, como respuesta a
la política de expansión del gasto público; entre 1978 y 1982, ambos incluidos, el
crecimiento anual promedio de la deuda externa pública colombiana fue, en términos de
dólares, de más del 36% , alcanzando un saldo total de más de US$ 6.000 millones en
1982.
Dada la suspensión del crédito fresco
por
parte de la banca comercial internacional a los países latinoamericanos y ante la
precaria situación cambiaria, era indispensable recuperar el financiamiento externo para
respaldar el repago de amortizaciones. El punto básico de la negociación era la
exigencia por parte de la banca comercial de un acuerdo formal
stand by
con el Fondo Monetario Internacional -FMI-, el cual no era
aceptado por las autoridades colombianas debido, entre otras razones, a que estos recursos
no son convertibles a moneda local, sino que deben utilizarse únicamente para pagos al
exterior de bienes, servicios y de capital, y además, a que son de disponibilidad
restringida, en momentos en que se requería financiación externa para culminar las
inversiones en los sectores del petróleo -Caño Limón- y carbón -Cerrejón-, fuentes de
exportaciones y del fortalecimiento del sector externo del país a mediano plazo.
Finalmente, después de intensas negociaciones, se aceptó la propuesta colombiana.
Esta consistía en montar un esquema de monitoría sobre la evolución trimestral de los
principales agregados económicos por parte del FMI, y sobre la política de comercio
exterior por parte del Banco Mundial. De esta forma, el contrato de crédito fresco
por mil millones de dólares se firmó en diciembre de 1985,
logrando el objetivo de recuperar credibilidad y el
status
de país
buen deudor
ante la banca internacional. Las condiciones
favorables
de la deuda colombiana, en términos de plazos amplios
e intereses fijos y el no haber afrontado crisis cambiaria lograron que no hubiese
necesidad de adoptar soluciones similares alas de los países vecinos latinoamericanos.
Así, Colombia no tuvo necesidad de suspender el pago de amortizaciones o intereses, ni de
entrar en la reestructuración de la deuda, y tampoco tuvo que nacionalizar buena parte de
la deuda privada externa.
Un factor inesperado en el proceso de ajuste fue la bonanza cafetera iniciada a finales
de 1985, pues ponía en peligro varias de las medidas adoptadas, tales como el estricto
control del gasto público y la devaluación del peso. Sin embargo se logró aplicar un
pacto entre los cafeteros y el gobierno para darle un manejo que impidiera el
desbordamiento del gasto, así como una excesiva revaluación del peso, al lograr congelar
buena parte de los recursos o sustituir otras fuentes
de financiamiento. Así, el manejo cambiario permitió que la devaluación real entre 1985
y 1986 fuera del 8.2%.
El Gráfico 1.7 permite observar el grave deterioro experimentado por el sector externo
en la primera mitad de los ochenta cuando, aún con una fuerte desaceleración del
crecimiento del PIB, tanto el coeficiente de exportación como de importación cayeron
radicalmente alcanzando los niveles más bajos de los últimos treinta años. La segunda
mitad de los ochenta, por el contrario, se caracterizó por una intensa actividad
exportadora, siendo especialmente dinámicas las exportaciones menores, lo cual, aunado
con el inicio de importantes exportaciones petroleras y al boom cafetero de 1986, dio como
resultado uno de los períodos con mayor coeficiente de exportaciones. Este proceso es,
sin duda, resultado en parte de medidas cambiarias y comerciales adoptadas a mitad de los
ochenta, y terminaron por una mayor competitividad al sector externo.
Las importaciones diferentes al petróleo y sus derivados se mantuvieron con
crecimientos muy discretos durante la segunda mitad de los ochenta, la cual favoreció una
balanza comercial superavitaria desde 1985 hasta 1992. Medidas comerciales adoptadas a
mitad de los ochenta, y terminaron por una mayor competitividad al sector externo.
Las importaciones diferentes al petróleo y sus derivados se mantuvieron con
crecimientos muy discretos durante la segunda mitad de los ochenta, la cual favoreció una
balanza comercial superavitaria desde 1985 hasta 1992.
Gráfico 1.6
Gráfico 1.7
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