APERTURA ECONÓMICA 1990-1996
APROXIMACIONES TEÓRICAS EN TORNO A LOS PROCESOS
DE
APERTURA
El intenso debate llevado a cabo en los momentos previos a la apertura, hacen necesaria
una breve aproximación a diversos planteamientos teóricos desde un punto de vista
ortodoxo.
Como bien lo menciona Edwards (1994), el principal objetivo del proceso de
liberalización es detener las consecuencias del proteccionismo y su consecuente sesgo
antiexportador. Sin embargo, es claro que el proceso de apertura involucra muchos otros
aspectos además del comercial, aun cuando éste es uno de los más importantes.
Una de las consecuencias inmediatas esperadas de la liberalización comercial debe ser
un crecimiento significativo de las exportaciones, consecuencia directa del manejo de la
tasa de cambio y de otro elemento adicional: la promoción de exportaciones. Ésta no debe
centrarse en ayudas por parte del Estado sino, de manera especial, en facilitar el acceso
al crédito a las empresas privadas con el fin de que puedan llevar a cabo un proceso de
expansión. Se espera por tanto que la liberalización comercial venga acompañada de un
incremento de las exportaciones pero también de las importaciones, con el fin de
mantener, en la medida de lo posible, la balanza comercial, pero en niveles de comercio
mucho más altos.
En cuanto a la política fiscal, Mussa (1987) muestra que en las etapas iniciales del
proceso de apertura ocurre un significativo desajuste fiscal fruto del descenso en el
recaudo. Las causas de la disminución de los recaudos son: la caída de los aranceles y
de los impuestos a las exportaciones, la baja en los impuestos recolectados a empresas que
bajo un marco de protección producían beneficios positivos y pérdidas en empresas
estatales que compiten con los nuevos bienes importados. Este desajuste se debe superar
modernizando la recaudación tributaria y el control a la evasión, incrementando el
ahorro público y mejorando la asignación de la inversión pública (Sunkel y Zuleta,
1990). Sin embargo, estos mismos autores argumentan que acciones sugeridas para superar el
inicial desequilibrio fiscal como son las privatizaciones, no garantizan necesariamente un
impacto fiscal positivo, siendo importante analizar en este caso la estructura de los
mercados para anticipar adecuadamente el comportamiento de las empresas. Además,
advierten que debe quedar claro que no necesariamente el origen de todo el desequilibrio
surge del sector público: es posible que parte de la responsabilidad sea del sector
privado. Ignorar esta posibilidad puede conducir a políticas y ajustes socialmente poco
deseables.
En cuanto a la liberalización del mercado de capitales, Michaely et al.
style="font-style:normal">(1978), argumentan que debe dejarse para etapas tardías del
proceso de apertura, nunca para antes de la eliminación de las restricciones
cuantitativas. Justifican esta acción por el peligro de atraer un exceso de flujos de
capitales que dificulten el manejo de la tasa de cambio. Por otra parte, Mussa (1987)
coincide en que las reformas comercial y financiera no deben llevarse a cabo
simultáneamente. A su juicio, la reforma financiera debe preceder a la comercial, debido
a que deben corregirse inicialmente las distorsiones en los mercados de factores antes de
poner en marcha políticas que varíen la asignación de los recursos.
Pero aunque parece existir un consenso teórico en torno a los beneficios a largo plazo
de la inserción en los mercados internacionales, Rodrick (1997) afirma que, a la luz del
deterioro observado en diversos países, en especial en los aspectos sociales y laborales,
en algunos ámbitos se ha generado un serio cuestionamiento sobre los verdaderos
beneficios de la globalización. Concluye, de manera explícita, que la respuesta para
solucionar este tipo de tensiones no es retroceder e implantar de nuevo fuertes esquemas
proteccionistas. Para Rodrick la respuesta es actuar de manera creativa en el mejoramiento
y la creación de instituciones tanto nacionales como internacionales que logren
compaginar adecuada y eficientemente la globalización reinante con las metas de igualdad
social, con gobiernos que mantengan el balance entre las necesidades domésticas y las de
liberalización sin olvidar la importancia de mantener las adecuadas condiciones sociales
para la población.
En conclusión, el éxito de las reformas de apertura dependen en buena medida de la
credibilidad sobre su sostenibilidad a largo plazo así como en el adecuado manejo de los
instrumentos utilizados. No existe consenso absoluto en la gradualidad y secuencia de
muchas de las reformas pero se coincide plenamente en que el objetivo básico de la
liberalización comercial es darle un impulso a las exportaciones y que esto se logra
compensando la disminución de la protección con un manejo adecuado de la tasa de cambio.
Además, parece demostrado que con reformas políticas exclusivamente no se logra
encaminar el proceso hacia una expansión de la economía. Para lograr un desempeño
adecuado en el marco de apertura económica se debe realizar un proceso integral,
realizando modificaciones en el ámbito institucional con el fin de garantizar que los
nuevos instrumentos trabajen de manera eficiente.
DESEMPEÑO ECONÓMICO
style="font-style:normal">1990-1996
Las medidas adoptadas a finales de los ochenta fueron complementadas y profundizadas
por la administración Gaviria ( 1990-1994), la cual planteó la decidida apertura e
internacionalización de la economía. Las reformas estructurales
style="font-style:normal">llevadas a cabo abarcaron desde una Asamblea Constituyente que
daría origen a la nueva Constitución Nacional de 1991, hasta reformas estructurales e
institucionales en sectores como el laboral, el financiero, el cambiario, el comercial y
el tributario.
Entre las reformas institucionales se destacan dos consignadas en la nueva
Constitución: la autonomía del Banco Central -Banco de la República- y el proceso de
descentralización, mediante el cual el gobierno central debe realizar transferencias de
sus ingresos corrientes a las diferentes regiones, recursos que han ser destinados a
salud, la educación y los servicios públicos.
Inicialmente la reforma comercial se planteó de manera gradual con el fin de no
golpear excesivamente al sector productivo doméstico. Entretanto, se iba avanzando en la
realización de otras reformas como la de las instituciones del comercio exterior,
destacando la creación del Ministerio de Comercio Exterior. La reforma financiera buscaba
facilitar el ahorro privado, promover la competencia entre los intermediarios y estimular
la inversión extranjera. La reforma laboral establecía una nueva estructura normativa
para el trabajo. Con la reforma comercial y cambiaria se pretendía agilizar la movilidad
de bienes, servicios y capitales con el exterior.
Además, se realizaron dos reformas tributarias. En 1990 se incrementó el impuesto al
valor agregado –IVA del 10% al 12% con el fin de compensar lo que se dejaría de
percibir debido a la caída de los aranceles y de la sobretasa a las importaciones. La
reforma de 1992 aumentó el IVA del 12% al 14%, para contribuir a la financiación de las
nuevas responsabilidades instituidas en la Constitución de 1991.
La reforma cambiaria eliminó el sistema del crawling peg
style="font-style:normal">para la devaluación de la tasa de cambio, sustituyéndolo por
una tasa de cambio libre que oscilaría de acuerdo con las fuerzas del mercado pero dentro
de unas bandas cambiarias establecidas por el Banco de la República.
Este paquete de medidas condujo a resultados contradictorios, pues a pesar del
significativo crecimiento del PIB entre 1990 y 1995 (4.5% anual en promedio), en 1990 la
inflación alcanzó su nivel más alto en los últimos treinta años (32.4%), lo cual
obligó a adoptar una política monetaria fuertemente restrictiva. Estas medidas
contraccionistas obligaron una drástica alza de las tasas internas de interés fomentando
así la entrada masiva de capitales especulativos del exterior además de la repatriación
de capitales, cosa que agudizaba la revaluación de la tasa de cambio.
El desbalance de la cuenta corriente y las expectativas sobre la gradualidad de la
apertura comercial hicieron que a mediados de 1991 se acelerara el programa de
desgravación arancelaria, con el fin de impulsar las importaciones
(3) y de esta manera disminuir las presiones sobre la tasa de cambio.
Además, con esta medida se pretendía eliminar la incertidumbre y se evitaba el
aplazamiento de las decisiones de inversión. Estas acciones produjeron como resultado un
crecimiento de la demanda agregada interna de más del 10%, todo lo cual llevó a un
significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3% en 1993, 5.7% en 1994 y aún 5.8% en
1995. El programa de estabilización macro debía mantener un estricto control en el gasto
público que, sin embargo, no se logró, pues pasó del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4% en
1994; lo cual configuraba una dinámica expansiva del gasto no sustentable bajo un esquema
de estabilidad macroeconómica.
En efecto, la mayor inquietud provenía de las fuentes del crecimiento del PIB, dado
que éste estaba fuertemente impulsado por la demanda agregada interna (Gráfico 1.2) sin
que pareciera sostenible. La revaluación real,
(4)
aunada al bajo crecimiento del sector real, mostraba que esos ritmos de crecimiento del
PIB eran insostenibles a largo plazo.
(5) Dicho patrón
reproducía, entre otras cosas, una balanza comercial crecientemente negativa desde 1993.
(6)
La administración Samper ( 1994-1998) inició su período bajo la perspectiva de un
crecimiento difícilmente sostenible a los ritmos observados en los años previos. Así,
se tomaron medidas, tanto por parte del gobierno como del Banco de la República,
tendientes a detener la revaluación de la tasa de cambio. Para 1995 ya era claro que las
altas tasas de interés comenzaban a afectar la demanda doméstica, al punto que después
de que el PIB se incrementara en un 5.8% en dicho año, en 1996 escasamente crecería al
2.1 % , apenas por encima del crecimiento de la población. La demanda agregada interna en
1996 aumentó tan sólo el 1.9%, nivel por demás modesto si se compara con el promedio de
los años 1992-1995 cuando aumentó en un 10.3%. Varios factores afectaron la caída de la
demanda, destacándose dos de ellos: primero, el final del auge de la construcción, que
había sido uno de los pilares del crecimiento hasta 1994 y, segundo, la caída de los
precios del café, lo que además afectó gravemente las finanzas del Fondo Nacional del
Café.
Otros factores han afectado negativamente el desempeño económico reciente. El
programa bandera de la administración Samper -la creación de 1.600.000 empleos en el
cuatrienio 1994-1998- fracasó, pues el desempleo en 1995 rondaba ya el 10%, alcanzando
casi el 12% en 1996. El incumplimiento de las metas de inflación, especialmente en 1996
cuando se esperaba una tasa de117% en lugar de la alcanzada del 21.6%, afectó seriamente
otro programa importante del gobierno: el Pacto social de productividad, precios y
salarios. Este era un novedoso programa que por primera vez se aplicaba en Colombia y por
medio del cual se pretendía frenar el carácter inercial de la inflación
.(7)
3 Entre 1990 y 1991 el valor en dólares de las importaciones cayó
casi un 9%.
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4 La revaluación real entre 1991 y 1994 fue del 5,4%.
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5 Entre 1990 y 1994 la industria manufacturera creció en promedio
2.55% mientras que el sector agropecuario -incluyendo silvicultura, pesca y caza-lo hizo
en 2.51%. Como punto de referencia debe anotarse que entre 1985 y 1989 el crecimiento
promedio fue respectivamente de 4.48% y 4.05%.
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6 El déficit superó los US$ 2.700 millones en 1993 y los US$ 3.000 en
1994 y 1995
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7 Cabe destacarse para 1997 la meta de inflaciones cumplió, siendo el
crecimiento del IPC ligeramente inferior al 18% previsto.
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