PRESENTACIÓN Los procesos de reforma y apertura económica de los países están ocurriendo en un
ambiente generalizado de incertidumbre, una de cuyas principales causas se puede encontrar
en el incesante reordenamiento del espacio económico mundial.
El derrumbe del bloque soviético, al permitir el fin de la polarización entre
sistemas político económicos que se expresó en la Guerra Fría, eliminó las últimas
barreras para la reconfiguración de bloques económicos de países capitalistas a escala
verdaderamente mundial. Se aceleró así el avance en la internacionalización de los
procesos de producción y de reproducción del capital, y en la renovación del patrón
internacional de especialización.
La revolución en la informática y las comunicaciones está impulsando nuevas
tecnologías que propician no sólo la automatización flexible, sino además, con la
instauración del posfordismo, la descentralización espacial de los procesos productivos
y el cambio en la organización de la producción y del capital.
En esta situación, el progreso tecnológico -principalmente de índole informático-
exige nuevas formas de calificación del recurso humano y replanteamientos en la
organización social del trabajo, que preludian una nueva división internacional del
trabajo y se constituyen además en fuente adicional de presión sobre los procesos de
reformas en los países en desarrollo. Se produce así un reacomodamiento en las más
diversas instancias de las sociedades nacionales, caracterizado por una profunda
diferenciación entre países y grupos de países, por la agudización de divergencias
entre estratos sociales en el interior de los Estados nacionales y por una tendencia a la
multipolaridad en el seno de los bloques o áreas regionales.
En el hemisferio americano la recomposición del mercado regional se está dando bajo
lineamientos como los enunciados por la Cumbre de las Américas y se está implantando en
medio de la redefinición de los mercados subregionales: Nafta, Comunidad Andina,
Mercosur, Grupo de los Tres, etcétera, escenarios éstos en los que se está manifestando
la globalización en la esfera económica.
La globalización ha sido definida como "un proceso social en el que las
restricciones de la geografía en los arreglos social y cultural se desvanecen, y mediante
el cual la gente va concientizándose de tal desvanecimiento" (Waters, 1996). Así,
la globalización se reproduce en tres esferas determinantes de la dinámica social: la
económica -los intercambios materiales localizan-, la política -los intercambios
políticos internacionalizan- y la cultural -los intercambios simbólicos globalizan-.
El modelo preponderante en la etapa actual del proceso de globalización en la esfera
económica es de corte neoliberal, basado en un mercado en competencia abierta mediante la
liberación de la movilidad de bienes, capitales y servicios -pero no del mercado de
trabajo-, en la privatización de amplios espectros de la actividad económica, y en la
reforma estructural de las economías de las naciones del Tercer Mundo y de las antiguas
economías socialistas en proceso de transformación a una economía de mercado.
La globalización es un proceso que integra a las diversas sociedades, pero a la vez
modifica las pautas de comportamiento prevalecientes; tiene una aspiración de mayor
inclusión territorial, aunque desata simultáneamente la exclusión de sectores
ciudadanos; pretende una homogeneidad en los principios económicos y jurídicos básicos,
y al mismo tiempo puede producir graves desequilibrios regionales y sociales (1).
La esfera económica del proceso de globalización anuncia, para esta época, el
surgimiento de una economía cultural con la expansión simbolizada de los
mercados por encima de la capacidad de control de los Estados individuales. En este
aspecto, el papel del Estado consiste no sólo en la interiorización, sino además en la
intermediación de la lógica de la competencia capitalista internacional para asegurar en
el terreno local el cumplimiento de los arreglos institucionales preponderantes y de los
compromisos con el nuevo orden mundial.
Así, en la fase actual del desarrollo capitalista, se hace ineludible la presencia de
algún tipo de Estado nacional socialmente necesario, como institución social marco
del mismo régimen de mercado y por su carácter de ente social racionalizador del
interés colectivo (2). Puesto que el mercado es una
institución que la sociedad crea y renueva permanentemente, el Estado es por excelencia
la institución de instituciones. Como ha dicho Dugger (1993), "los mercados
no pueden existir sin los derechos de propiedad que son a su vez definidos y protegidos
por el Estado (en ejercicio de su soberania)".
El proceso de globalización materializa nuevos retos, exige nuevas formas de
cooperación: el Estado se halla en condiciones cada vez más precarias para garantizar
mercados protegidos a los productores bajo su jurisdicción, y éstos a su vez, en la
medida en que deban consolidarse en mercados ampliados, tendrán que fundamentar sus
estrategias en la competencia antes que en el mantenimiento de nichos protegidos en el
mercado doméstico.
Estos retos deben ser afrontados conjuntamente por los Estados y por todos sus
asociados, mediante una relación institucional que se debe configurar con urgencia. Cabe
recordar que las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o más
formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana (North, 1990): normas, procedimientos, derechos, responsabilidades, organizaciones
y su legitimación. La superación de los retos pasa por la adopción de consensos y la
activa coordinación entre agentes públicos y privados, dentro de una nueva
institucionalidad que resulta prioritario definir, en la búsqueda de nuevas formas de
cooperación para la competencia en un ambiente globalizado.
En la esfera económica, esta nueva institucionalidad es necesaria para al menos
gestionar una inserción creativa que responda permanentemente a los cambios que se
producen en el mundo, y para romover las condiciones que se requieren para el desarrollo
de ventajas competitivas que garanticen la integración de las economías nacionales en
ese mercado mundial en plena reconfiguración. Este Programa de Estudio se enmarca en
tales propósitos.
El Programa de Estudio de la Industria de América Latina ante la Globalización
Económica tuvo su génesis en un proyecto de análisis de la competitividad del sector
industrial en los países de la Comunidad Andina. El Departamento Nacional de Planeación
de Colombia -DNP- presentó, a finales de 1995, al Departamento de Integración y
Programas Regionales del Banco Interamericano de Desartollo -BID- una propuesta de
financiamiento para este estudio en el marco de los programas de cooperación técnica
regional. En un principio la iniciativa tuvo favorable receptividad por parte del Banco.
Sin embargo, a comienzos de 1996 se produjeron dificultades políticas para el acceso de
Colombia a la cooperación técnica regional no reembolsable de esa entidad.
A pesar de este revés el DNP decidió continuar con el Programa, llevando a cabo la
que se considera su primera fase, dedicada a la definición, inventario,
clasificación y recolección de la información básica disponible para el desarrollo de
la que constituiría la segunda fase del Programa, ya la identificación y
selección de investigadores e instituciones idóneos para la realización de los estudios
en sus respectivos países. En ese momento los preparativos de las negociaciones de la
Comunidad Andina con el Mercosur justificaban la inclusión de al menos los principales
países de ambos grupos regionales -Argentina, Brasil y Venezuela- en el programa de
estudio. También se adoptó la decisión de incluir a México, dada su importancia en el
hemisferio y su carácter de socio comercial de Colombia y Venezuela en el Grupo de los
Tres. La selección de estos países buscaba alcanzar una mejor perspectiva de la
industria latinoamericana ante los procesos de apertura, internacionalización e
integración hemisférica.
Era claro que para entender la competitividad industrial de economías como las
latinoamericanas se debía empezar por analizar instancias determinantes de la evolución
y estructura industrial como son la macro y la mesoeconomía -contemplando en esta última
factores como el ordenamiento institucional, el financiamiento, la inversión extranjera,
las políticas de ciencia y tecnología, la situación de la organización laboral y la
capacitación del recurso humano, la infraestructura física y la tributación-, lo macro
sectorial y subsectorial -políticas comerciales y de integración regional-, y el
comportamiento del comercio exterior de los países objeto de estudio. En ello consiste
precisamente la segunda fase del Programa. Sus resultados se publican en estos dos
primeros volúmenes.
En el transcurso de la elaboración de la segunda fase se fue precisando el contenido y
el alcance de la tercera fase, que se especificó en un taller de trabajo realizado en
Santa Fe de Bogotá en abril de 1997, con la participación de los investigadores de los
cinco países que conforman el Programa.
El objetivo principal de la tercera fase consiste en el análisis y evaluación
de los patrones de especialización, del comportamiento de los agentes productivos, y del
desarrollo de capacidades tecnológicas y productivas desde una perspectiva evolutiva para
los períodos pre y posapertura (3). Esta fase se
encuentra en curso y debe terminarse en julio del presente año.
Para el caso colombiano la tercera fase también incluye una caracterización
tecnológica de las principales cadenas productivas y de los factores determinantes del
desempeño en las diferentes etapas de la producción, comercialización y distribución.
Se debe destacar que los principales gremios industriales del país decidieron
incorporarse a la realización de esta fase del Programa.
La ejecución del Programa se ha guiado por los siguientes criterios básicos: Su
concepción se enmarca dentro de un espíritu de estudio e investigación que fortalezca
las capacidades de análisis y formulación de acciones públicas y privadas, antes que el
de la mera consultoría externa. En este sentido se busca, en cada país, la vinculación
de expertos especialistas de reconocida trayectoria en el estudio del tema industrial y
preferentemente con vínculos en universidades y centros de investigación.
Como se ha comprobado en la segunda y tercera fase, ese perfil de los investigadores
permite una mayor efectividad, profundidad y oportunidad en la realización de los
estudios.
Colombia no cuenta con una tradición académica en el campo de la economía industrial
como sucede con otros países del grupo seleccionado, lo que en parte podría haber
influido para que no se haya logrado consolidar una institucionalidad funcional de la
gestión pública en este campo.
La ausencia de una verdadera memoria institucional es un problema del que adolece la
administración pública. En el campo de las políticas relacionadas con el sector
industrial, adicionalmente se requiere conformar equipos especializados en varias
entidades, profundizar en el conocimiento actualizado de las experiencias de otros países
y en la construcción de bases de información periódicamente actualizables.
Por lo anterior, se decidió centralizar la realización del Programa en la Unidad de
Desarrollo Empresarial del DNP, con la participación directa de tres de sus funcionarios
técnicos, y con la incorporación de profesionales recién egresados en el marco del programa
Jóvenes Investigadores desarrollado por Colciencias.
La falta de verdaderos estudios comparativos de países, que utilicen las mismas
metodología, unidades de análisis, clasificaciones y niveles de agregación, períodos
de estudio y estimaciones homogéneas, en especial en el período posapertura, ameritaba
la realización de estudios como los que se están adelantando a través de este Programa.
Entidades públicas colombianas son las financiadoras de las tres primeras fases del
Programa (4), por lo cual su ejecución debió
acomodarse a restricciones de índole presupuestal. Esta condición hizo más estricto el
criterio de minimización del costo de los estudios. A pesar de su alcance, se debe
destacar que el costo total de la primera y segunda fases para todos los países, incluida
su divulgación mediante la publicación de los dos primeros volúmenes, tanto en texto
impreso como en cd rom y en una página Web en Internet, no superó la suma de
trescientos millones de pesos.
Para la elaboración y edición del libro sobre el caso colombiano se buscó que cada
capítulo fuera autocontenido en la perspectiva de la temática tratada y abarcara los
principales hechos ocurridos desde 1967, con énfasis en los períodos pre y posapertura.
En cada capítulo se pretende esbozar tanto el estado del desarrollo de las
perspectivas teóricas predominantes, con especial énfasis en aquellas relevantes para
una situación como la colombiana, así como estudiar la situación institucional,
normativa y el tipo de políticas aplicadas en el país, así como algunos de sus
impactos, con referencia especial a la estructura productiva.
Para el efecto cada capítulo contiene, a manera de presentación, una
contextualización teórica, un desarrollo temático para el caso colombiano, algunas
conclusiones generales y una bibliografía de referencia.
Los capítulos están agrupados en partes correspondientes a las instancias
macroeconómica, mesoeconómica, macrosectorial y sectorial, y a las dinámicas tanto de
la estructura como de la competitividad comercial de la industria colombiana.
El grupo técnico que participó en la elaboración del estudio sobre Colombia fue el
siguiente:
Funcionarios del DNP: Jesús Alberto Villamil en los Capítulos 2, 3, 4, 5 (5), 12 y 13 y apoyo en la coordinación técnica; Luis
Felipe Quintero en los Capítulos 9 y 15 y apoyo en la coordinación administrativa y
gestión del Programa; Jorge Andrés Tovar en los Capítulos 1,12 y 13; y Fanny Giraldo en
el soporte en labores de sistemas. Se contó así mismo con el apoyo de Luis Carlos Corral
y demás funcionarios de la Unidad de Desarrollo Empresarial.
Programa Jóvenes investigadores DNP-Colciencias: Eliana Restrepo en los
Capítulos 1, 4, 6, 10, 12 y 13; Abdul Fatat en los Capítulos 11 y 14; Sandra Gómez en
los Capítulos 2, 4 y 1O; Beatriz Yemail en los Capítulos 3, 7 y 8; y Rafael López y
John Rodríguez.
A todos y cada uno de ellos mis agradecimientos, con toda sinceridad y aprecio, por su
entrega, dedicación, estímulo y emulación. Sin su contribución, apoyo y esfuerzo no
hubiera sido posible la realización de este trabajo.
Los investigadores que realizaron los estudios de los otros países fueron: Bernardo
Kosacoff, Gabriel Yoguel y Carlos Bonvecchi (Argentina); Pedro da Motta Veiga y Regis
Bonelli (Brasil); Enrique Hernández Laos y Adrian Ten Kate (México) y Horacio Viana Di
Prisco (Venezuela). A ellos, ya Joao Carlos Ferraz, David Kupfer y Lia Haguenauer de
Brasil y a Mario Capdevielle de México, les expreso mi reconocimiento especial por la
confianza depositada y la entusiasta participación en las segunda y tercera fases del
Programa.
Es una obligación agradecer a Arturo García quien fuera uno de los impulsores
iniciales del Programa, primero desde su posición como jefe de la Unidad de Desarrollo
Empresarial del DNP y actualmente como Subdirector del DNP; a Cecilia López, directora
del DNP, por su apoyo incondicional; a Fernando Chaparro y Hernán Jaramillo, Director y
Subdirector de Colciencias, por haber auspiciado este Programa a todo lo largo de su
desarrollo; a Carlos Ronderos, Ministro de Comercio Exterior y a Amanda Granados, ex
funcionaria de este Ministerio; a Eduardo Fernández, Viceministro de Hacienda y Crédito
Público; a Gabriel Misas, Consejero Económico de la Presidencia de la República y
Agustín Vélez de la Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de la
República; y a Lázaro Mejía, director de Proexport.
De igual manera, reconocer a Nohra Rey de Marulanda y Robert Devlin del departamento de
Integración y Programas Regionales del BID por su participación en la etapa de
presentación del proyecto inicial ante dicha institución, por su convicción en la
conveniencia de apoyar la realización de estudios sobre el tema, y por su interés en la
posibilidad de considerar el proyecto una vez que las condiciones lo permitan. Debo
manifestar, en mi condición de consultor de la División de Integración, Comercio y
Asuntos Hemisféricos del BID, que las opiniones expresadas no representan la posición
oficial del Banco.
Quiero expresar mis agradecimientos a Alfredo Angulo por la revisión y comentarios a
las primeras versiones del estudio de Colombia y por su aporte al desarrollo general del
Programa.
Por último, debo mencionar que el Programa ha contado con entera independencia y
confianza por parte de las entidades financiadoras. El contenido, errores y omisiones de
los estudios no comprometen de manera alguna a estas entidades.
LUIS J0RGE GARAY SALAMANCA
Santafé de Bogotá, mayo de 1998
1 Comisión de Análisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre
Colombia y Estados Unidos, "Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo", en Análisis
Político, edición especial, Universidad Nacional de Colombia, julio, 1997.
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2 Garay, Luis Jorge, "En torno a las relaciones inremacionales y
la globalización", en Análisis Político, Universidad Nacional de Colombia,
mayo, 1997.
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3
"Términos de referencia de la tercera fase del programa de estudio de la industria
latinoamericana en el contexto de la globalización", Santa Fe de Bogotá, abril 13
de 1997.
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4 Excepto en el caso de
Venezuela, cuya tercera fase ha sido financiada por el Conicit de dicho país.
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5 Con la participación
de Gloria Cañas, ex funcionaria DNP.
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