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INDICE
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Aunque la bonanza cafetera resultó
frustrantemente corta, la economía logró mantener
un buen dinamismo en 1987 y, en menor medida, en los tres
años siguientes. El crecimiento provino fundamentalmente
de los sectores de exportación, tanto aquellos correspondientes
a renglones no tradicionales de la agricultura y la industria
manufacturera, como a las grandes explotaciones mineras
(petróleo, carbón y ferroníquel, en
particular). Las exportaciones de bienes y servicios aumentaron
su participación en el Producto Interno Bruto del
país del 15.6% en 1985 al 22.7% en 1991, cuando terminó
el gran auge exportador (cuadro 8.1). Este comportamiento
es sobresaliente, ya que dicha relación había
disminuido sistemáticamente en Colombia por cerca
de medio siglo, desde los años cuarenta hasta el
primer lustro de los ochenta3.
Hasta 1988, la recuperación de la demanda agregada
interna también coadyuvó a este proceso, pero
se tornó en un factor poco dinámico desde
1989. Esta desaceleración de la demanda interna,
que puede asociarse a un claro debilitamiento de la inversión
privada (gráfico 8.2), explica por qué el
auge exportador de fines de la década, se tradujo
en crecimientos modestos para los patrones históricos
del país. Este hecho, unido a la tendencia ascendente
de la inflación, serviría de base para defender
la necesidad de ajustes estructurales profundos en el funcionamiento
de la economía colombiana.
En efecto, uno de los argumentos fundamentales de la administración
Gaviria, para justificar las medidas de liberación
comercial, fue la tendencia a la desaceleración que
mostraba la economía colombiana, que el Plan de Desarrollo
de la administración Gaviria, “La Revolución
Pacífica” asoció al lento dinamismo de la
productividad que generaba una economía cerrada4.
Independientemente de las virtudes de la liberación
comercial, que eran compartidas por diversos autores, este
argumento era inapropiado. Los ejercicios de proyección
del resto de analistas económicos mostraban entonces,
que la economía tendería a crecer a tasas
del 4% anual o ligeramente superiores, aun en ausencia de
radicales medidas de ajuste estructural5; las tasas previstas
eran similares a las alcanzadas a fines de los ochenta y,
según veremos, fueron confirmadas por los resultados
observados.
En cualquier caso, los eventos macroeconómicos de
fines de la década de los ochenta y de comienzos
de los noventa, estuvieron determinados fundamentalmente
por la evolución del tipo de cambio. Esta, a su vez,
estuvo asociada a dos eventos diferentes. El primero fue
el colapso definitivo del Pacto Internacional del Café
a mediados de 1989. La incertidumbre que generó este
evento, sobre la evolución de la balanza de pagos,
llevó a la administración Barco a acelerar
el ritmo de devaluación desde el segundo semestre
de dicho año. El segundo fue la decisión de
iniciar un proceso de liberación gradual de importaciones
en febrero de 1990. Debido, igualmente, a los efectos previsibles
sobre la balanza de pagos de los menores aranceles y controles
directos sobre las importaciones, se pensó entonces
que un nivel muy competitivo de la tasa de cambio era una
de las claves para el éxito de la liberación
comercial. Durante los primeros meses de su mandato, la
administración Gaviria continuó con esta política
de devaluación, a medida que se aceleraba el proceso
de redefinición de las relaciones económicas
externas.
Para fines de 1990 era evidente, sin embargo, que los altos
ritmos de devaluación se estaban traduciendo fundamentalmente
en una aceleración de la inflación. Esto llevó
a la adopción de un severo programa de ajuste en
1991, que incluyó una contracción del crédito
interno, la intervención masiva del Banco de la República,
a través de Operaciones de Mercado Abierto (OMA),
para evitar los efectos monetarios de la acumulación
de reservas internacionales; una desaceleración moderada
del gasto público; la revaluación del peso
y la decisión, adoptada en agosto de 1991, de acelerar
súbitamente el programa de liberación de importaciones
que, de acuerdo con el programa acordado a fines de 1990,
tendría lugar durante un período de tres años.
Estas medidas se tradujeron en un freno en seco del crecimiento
de la demanda agregada y en una nueva “recesión a
la colombiana” en 1991, cuando la economía sólo
creció 2.0%. El programa de estabilización
logró, sin embargo, su principal objetivo: frenar
la tendencia ascendente de la inflación. Esta, en
efecto, se interrumpió y se inició una fase
de descenso en el ritmo de crecimiento de los precios. 3.
Bonanza del gasto y apertura a las importaciones Las críticas
a este severo programa de ajuste se fueron acumulando a
lo largo de 1991. La reducción de las importaciones
de bienes, asociada de manera importante a la paralización
de la inversión, unida al dinamismo exportador —que
se detendría precisamente en 1991 como resultado
del inicio de una fase de revaluación del peso—,
se tradujo en un superávit en cuenta corriente del
5.5% del PIB (medido a la tasa de cambio de paridad de 1994).
El intento de evitar los efectos monetarios de la consecuente
acumulación de reservas internacionales con intervenciones
del Banco de la República generó una verdadera
“bola de nieve”, como se hizo rápidamente evidente.
En primer término, a través de las altas tasas
internas de interés, esta política generó
un incentivo a traer capitales al país, en un momento
en el cual el país necesitaba más bien reducir
la entrada de capitales del exterior para evitar la acumulación
de reservas; este problema era particularmente grave, ya
que coincidió con el inicio de una nueva fase de
bonanza de flujos de capitales hacia América Latina,
es decir, de aumento de oferta de dichos recursos. En segundo
lugar, los grandes pasivos que estaba acumulando el Banco
de la República, unidos a las altas tasas de interés,
generaron un crecimiento galopante del servicio de la deuda
interna del propio Banco, cuyos efectos monetarios sólo
podían ser compensados con nuevas emisiones de OMA,
con lo cual tendía a generarse una situación
potencialmente explosiva.
Por estos motivos, desde los últimos meses de 1991
la nueva Junta Directiva del Banco de la República
alteró radicalmente la dirección de la política
monetaria. Esta Junta reemplazó la vieja Junta Monetaria
a partir de la expedición de la Constitución
de 1991, que otorgó autonomía al Banco. En
este nuevo ente rector de la política monetaria y
cambiaria, el Gobierno tiene solamente uno de siete miembros
(el Ministro de Hacienda), a diferencia de la Junta Monetaria,
cuyos miembros eran todos miembros del Gobierno6. La autonomía
de la nueva Junta se expresó por primera vez en este
giro de la política monetaria, pero se demostraría
nuevamente en los años siguientes, generando en diversos
casos controversias públicas con el Gobierno.
Los objetivos de la nueva política fueron claramente
frenar la emisión de OMA y reducir las tasas de interés,
para evitar la “bola de nieve” que se estaba generando con
las operaciones masivas del Banco de la República
en el mercado. Esta decisión dio inicio a una nueva
fase de la política económica, abiertamente
expansionista. De hecho, a la postre demostraría
ser una de las más expansionistas de que se tenga
registro en la historia económica del país,
ya que a ella se agregó una política orientada
a facilitar el endeudamiento externo privado y una expansión,
también con pocos precedentes, del gasto público.
La nueva política tuvo, así, tres elementos
destacados. El primero fue una expansión monetaria
y crediticia espectacular, que incluyó una amplia
apertura al endeudamiento externo del sector privado, particularmente
a partir de la reforma cambiaria de septiembre de 1993.
El segundo fue un crecimiento igualmente notorio del gasto
público, inducido en gran medida por la Reforma Constitucional
de 1991 y financiado por fuertes aumentos en los niveles
de tributación. El tercero fue el consecuente crecimiento
acelerado de la demanda agregada interna, la cual alcanzó
ritmos anuales del 10% o más entre 1992 y 1994, desconocidos
en la historia económica nacional, aun en períodos
de bonanza cafetera.
La fuerte expansión de la demanda se reflejó
en una recuperación de la actividad económica,
que alcanzó crecimientos superiores al 5% a partir
de 1993. El crecimiento se concentró en los sectores
productores de bienes y servicios no comercializables internacionalmente,
es decir, construcción y servicios. Este período
se caracterizó, en efecto, por una expansión
muy rápida de la construcción de vivienda
y otras edificaciones y de los sectores de servicios, tanto
privados como gubernamentales. En general, la recuperación
no afectó el ritmo de inflación, cuya tendencia
a la baja se mantuvo, excepto en 1993, cuando se revirtió
temporalmente para productos diferentes a los alimentos.
Según veremos más adelante, la explicación
fundamental de este resultado, en medio de la gran expansión
de la demanda, fue la revaluación real del peso que
caracterizó este período.
Desde el punto de vista de la demanda, todos sus componentes
experimentaron un crecimiento notorio. Sin embargo, por
sus efectos económicos, el elemento más destacable
fue, sin duda, la recuperación de la inversión
privada (gráfico 8.2). El fuerte crecimiento de la
inversión estuvo asociado al ritmo ascendente de
la actividad productiva y al abaratamiento de los equipos;
debido al alto contenido importado de la maquinaria, esta
reducción del precio relativo de los equipos puede
asociarse, a su vez, a la reducción de los aranceles
y a la revaluación. El acceso al crédito externo
y las bajas tasas de interés, características
de estos años, contribuyeron posiblemente a este
resultado, así como las exigencias de modernización
de equipos que impuso el proceso de liberación comercial.
La recuperación tuvo, sin embargo, elementos preocupantes
que llevaron a las autoridades monetarias, primero, y a
las fiscales después, a adoptar medidas de ajuste
para corregir los desequilibrios que se generaron a lo largo
de estos años. El más notorio fue el resurgimiento
del déficit en cuenta corriente de la balanza de
pagos. En efecto, después de experimentar un fuerte
superávit en 1991, del 5.5% del PIB, la cuenta corriente
de la balanza de pagos se deterioró rápidamente,
alcanzando un déficit del 4.5% en 1994. Debe anotarse,
sin embargo, que aunque el deterioro fue muy rápido
(10 puntos del PIB en sólo tres años), el
nivel del déficit alcanzado en 1994 era inferior
al de la crisis de comienzos de los años ochenta
y coincidía con un período de apertura, no
de cierre del mercado internacional de capitales; por este
motivo, no ha generado los efectos explosivos que se hicieron
evidentes en aquella época (gráfico 8.1).
El fuerte giro de la balanza de pagos reflejó los
efectos conjuntos de la revaluación real del peso
y de la fuerte liberación de importaciones, característica
de estos años (cuadro 8.1). Las importaciones de
bienes y servicios crecieron en forma espectacular, pasando
de representar el 15.8% del PIB en 1991 al 30.7% en 1994.
Por el contrario, el boom exportador que caracterizó
el comportamiento macroeconómico entre 1985 y 1991
se interrumpió. Este deterioro de la balanza de pagos,
y la revaluación que lo acompañó, fue
sin duda el mecanismo a través del cual la economía
pudo absorber el crecimiento acelerado de la demanda sin
generar una aceleración de la inflación.
Como se sabe muy bien, el deterioro de la balanza de pagos
tiene siempre como contrapartida un deterioro de los balances
internos, ya sea del sector público o del privado.
En Colombia, como en la mayoría de los países
latinoamericanos, los déficit externos han estado
casi siempre acompañados por déficit fiscales.
Así sucedió durante la crisis de los años
ochenta según hemos visto. Sin embargo, en los años
noventa sucedió algo enteramente diferente: el giro
de la balanza de pagos, no estuvo acompañado por
un deterioro fiscal, sino más bien por un creciente
déficit privado. En efecto, para el sector privado
en su conjunto, el aumento de la inversión coincidió
con una fuerte caída del ahorro, con lo cual el superávit
tradicional que caracterizó las finanzas privadas
en Colombia durante las décadas de los setenta y
ochenta se transformó en un fuerte déficit
en 1994, equivalente al 4.9% del PIB (gráfico 8.2).
El déficit privado fue financiado tanto con mayores
niveles de inversión extranjera directa como con
endeudamiento externo.
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