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 		   2. La agudización de la crisis cafetera y la Segunda Guerra Mundial A partir de 1933, la moratoria sobre la deuda externa posibilitó una recuperación de las importaciones reales y facilitó el proceso de reactivación de la economía. En 1935-1939 las importaciones reales subieron 59% en relación con la primera mitad de la década del treinta, aunque permanecieron por debajo de los niveles de bonanza de los años veinte. La inversión directa dirigida al sector petrolero y la recuperación del crédito comercial permitieron, además, algunas entradas de capital. El poder de compra de las exportaciones aumentó muy poco, por el contrario, y contribuyó apenas en forma marginal a la recuperación del sector externo.

Este último resultado no puede atribuirse al escaso dinamismo de los sectores de exportación. Por el contrario, la producción de café y oro mostraron hasta fines de los años treinta un gran empuje. En el primer caso, el país no sólo consolidó su posición en el mercado norteamericano sino que logró grandes avances en el alemán, gracias a un acuerdo de compensación del comercio con dicho país que se firmó a mediados de la década. Las cantidades exportadas de café se incrementaron así en un 62% entre 1925-9 y 1935-9. El dinamismo del sector aurífero fue aún más impresionante, del 158% entre estos dos lustros. A pesar del escaso crecimiento de los otros dos productos de exportación del país, el petróleo y el banano, las exportaciones reales crecieron en un 56%, un crecimiento sin duda apreciable en medio de la peor crisis internacional de la historia.

El problema esencial residía en la creciente debilidad de los precios del grano. En efecto, según se aprecia en el cuadro 6.1, los términos de intercambio del país siguieron disminuyendo a lo largo de la década del treinta y en 1935-1939 se habían reducido a dos terceras partes de su nivel de bonanza. En el caso del café, los términos de intercambio se habían reducido a la mitad y, en el año más crítico de nuestro período de estudio, en 1940, a sólo un 37% de su nivel de 1925-1929.

La dificultad más importante era el enorme peso de la sobreproducción de café del Brasil, que alcanzaba una tercera parte de la cosecha anual de dicho país a comienzos de los años treinta. Aunque a partir de 1931 empezó a destruir los excedentes, quemándolos o lanzándolos al mar, y a erradicar parte de las siembras, los excesos de producción del Brasil fueron un factor depresivo del mercado a lo largo de la década. La debilidad del mercado se reflejó en cortas recuperaciones seguidas de crisis cada vez peores. El repunte de los precios en 1934 se vio sucedido por una nueva reducción de las cotizaciones en 1935. En 1936 y 1937 se presentó una nueva recuperación, gracias en parte al pacto colombo-brasileño suscrito a fines de 1936, que establecía que ambos países intervendrían para mantener unos precios mínimos de café. Sin embargo, con la ruptura del pacto en noviembre de 1937 se desencadenó una nueva crisis. Finalmente, la corta recuperación de 1939 fue seguida de la peor crisis cafetera de la época, en 1940, generada por la virtual desaparición de la demanda europea a raíz de la ruptura de las hostilidades en el viejo continente. En agosto de 1940, las cotizaciones del café colombiano habían llegado a uno de los peores niveles de la historia (US7.5 c/lb.).

La magnitud de la crisis cafetera, a más de evidentes móviles políticos, llevaron a Estados Unidos a propiciar el Acuerdo Interamericano de Café, que se firmó en noviembre de 1940. El pacto estableció un sistema de cuotas para los países exportadores, garantizado por la participación del principal país consumidor como parte integral del convenio. En el caso colombiano, la cuota asignada (3.150.000 sacos) representaba un 80% de las exportaciones promedio del país en los cinco años anteriores y cerca del 20% de la cuota total asignada dentro del Acuerdo para el primer año cafetero (octubre de 1940 a septiembre de 1941). Los precios internacionales del grano comenzaron a recobrarse en octubre de 1940, y ya a mediados del año siguiente habían llegado a US15.9 ¢/lb., para el café colombiano, más del doble del nivel alcanzado durante los meses críticos de agosto y septiembre de 1940. Las sucesivas ampliaciones de las cuotas finalmente estabilizaron los precios en junio de 1941. Para evitar que la entrada de Estados Unidos a la guerra mundial, el 7 de diciembre de 1941, produjera una nueva ola alcista, el 11 de diciembre el gobierno norteamericano fijó unos precios máximos tentativos para las compras de Café. El 29 de diciembre se establecieron los precios definitivos, que en el caso del café Manizales fueron de US15.9 ¢/lb., un nivel similar al de mediados del año. Este precio se mantuvo invariable hasta después de terminado el conflicto bélico.

La campaña submarina alemana en la Costa Atlántica de Estados Unidos y el Caribe generó severos problemas en el transporte marítimo desde comienzos de 1942, que afectaron especialmente a las exportaciones brasileñas. Aunque el problema disminuyó un tanto a finales del mismo año, sólo desapareció a mediados de 1943. Gracias a su mejor acceso al mercado norteamericano, Colombia y los países centroamericanos se beneficiaron de los acontecimientos, ya que los subembarques brasileños obligaron a decretar varios aumentos de las cuotas. En compensación, la Corporación de Crédito Comercial de Estados Unidos compró aquellas partes de las cuotas brasileñas de los años cafeteros 1941/2 y 1942/3 que no pudieron transportarse. Los años siguientes fueron menos agitados. El problema de abastecimiento desapareció gradualmente y, gracias al dinamismo de la economía norteamericana, el consumo de dicho país absorbió una proporción creciente de la producción mundial. Como la cosecha brasileña había seguido descendiendo, el equilibrio en el mercado mundial del grano había sido restablecido por fin en los últimos años del conflicto bélico.

Pese al alza en los precios del café en 1941, los términos de intercambio del país permanecieron relativamente deprimidos durante los años de la guerra. Aun si se excluye el año 1940, la relación de precios de intercambio permaneció por debajo, no sólo de los niveles de la bonanza de los años veinte sino de los de primera mitad de la década del treinta. Sin embargo, como la recuperación de los precios del café coincidió con incrementos adicionales en las cantidades exportadas, el poder de compra de las ventas externas del país superó por primera vez los niveles de los años veinte. En cualquier caso, es difícil afirmar que los años de la segunda guerra mundial se hayan caracterizado por los cuantiosos ingresos de divisas. Más bien, el problema esencial fue la dificultad para importar, debido al racionamiento impuesto por Estados Unidos a muchos productos durante los años críticos de la conflagración bélica, a la utilización para fines militares de la flota mercante de dicho país y a la campaña submarina alemana de 1942-1943. En efecto, a pesar de los mayores ingresos generados por las exportaciones, las importaciones reales se redujeron en un 16% entre 1935-1939 y 1940-1944. Los años 1942 y 1943 fueron particularmente críticos y obligaron al gobierno colombiano a racionar algunos bienes importados, en especial hierro y llantas. Además, la dificultad para importar se reflejó en una considerable acumulación de reservas internacionales durante estos años. Las reservas del Banco de la República pasaron de US$22.5 millones en 1941 a US$176.8 millones en 1945. Al adquirir estas divisas, el Banco emitía una cantidad correspondiente en pesos colombianos, generando así una ampliación considerable de los medios de pago. Esta expansión monetaria generó grandes retos a la política económica, según veremos más adelante.
EL SURGIMIENTO DEL INTERVENCIONISMO MODERNO La intervención del Estado en la economía no nació súbitamente en los años treinta. Sin embargo, antes de la crisis mundial las esferas de acción del gobierno estaban circunscritas a unos pocos frentes y, ante todo, no existía la concepción del Estado como el gran regulador de la actividad económica.

Desde épocas coloniales una de las principales esferas de acción del Estado en la economía había sido el desarrollo de las comunicaciones. Los gobiernos participaban directamente como inversionistas u otorgaban monopolios y subsidios al sector privado para desarrollar caminos y ferrocarriles o para introducir la navegación a vapor. También desde tiempos coloniales, el Estado controló la asignación de tierras baldías, la explotación de las minas, y la producción y distribución de ciertos bienes que eran considerados como importantes arbitrios rentísticos (la sal, el aguardiente y el tabaco). La imposición de aranceles a las importaciones constituyó la principal fuente de recursos fiscales de los gobiernos republicanos hasta los años veinte, permitiendo diferentes ensayos de protección a la industria y a la agricultura nacional. Algunos gobiernos otorgaron, además, subsidios o monopolios para el fomento de ciertas industrias o cultivos comerciales. El desarrollo de los servicios públicos modernos (telégrafo, electricidad, acueductos, etc.) aportó nuevos elementos para la intervención del gobierno desde fines del siglo XIX, que actuaba como regulador de estos servicios o como inversionista directo.

La regulación monetaria fue también una función estatal desde épocas coloniales, aunque se restringió por mucho tiempo a definir el contenido metálico de la moneda y a fugaces experimentos con la circulación de billetes de tesorería. Los gobiernos de la Regeneración adoptaron, sin embargo, un régimen de papel moneda de curso forzoso, según vimos en el Capítulo IV de esta historia. El experimento terminó en la única inflación galopante de la historia colombiana durante la guerra de los Mil Días, que dejó un profundo sello conservador en las costumbres monetarias del país y una norma constitucional de 1910, que prohibía dicho régimen monetario. Finalmente, con la creación del Banco de la República, en 1923, se estableció un sistema bancario moderno, firmemente anclado en los principios del patrón oro. Simultáneamente se expidió la ley bancaria que todavía rige en el país. La promoción y regulación de esta actividad, obviamente, tenían raíces en el siglo XIX, cuando el gobierno utilizó en ciertos momentos el privilegio de depósito de los caudales públicos como mecanismo para facilitar la fundación de ciertas entidades financieras.

Los años treinta fueron, sin embargo, inmensamente prolijos en nuevas formas de intervención, al tiempo que se desarrollaba toda una nueva concepción del Estado como regulador de la vida económica y social. Las nuevas formas y concepciones no surgieron como producto de la aplicación de teorías económicas abstractas, algunas de las cuales (el keynesianismo y la escuela cepalina) eran desconocidas en el momento en que se adoptaron muchas de las políticas que más tarde se les atribuyeron. Aunque ciertas escuelas jurídicas y políticas, y desarrollos anteriores o simultáneos en otros países influyeron sin duda, en algunas decisiones, ello sólo fue posible porque las circunstancias objetivas permitieron estas acciones y promovieron, además, la coalición de fuerzas políticas necesarias para implantarlas. Más aún, a pesar de algunos cambios de contenido, muy acentuados en el caso de la política social, la nueva concepción del Estado intervencionista perduró por mucho tiempo, en medio de enormes cambios políticos y sociales, señalando así el peso de las nuevas realidades en las cuales se apoyaba. De hecho, sólo en la década del setenta vino a plantearse seriamente la necesidad de revertir procesos de consolidación estatal que habían ganado fuerza por cerca de medio siglo.

Aunque son considerables los mecanismos de regulación1, en esta parte del capítulo los dividiremos en dos grandes grupos. Al primero lo denominaremos instrumentos de regulación macroeconómica. Bajo este título incluiremos el desarrollo de las políticas monetaria, crediticia, fiscal, cambiaria, comercial e industrial. También incluiremos aquí las entidades paraestatales creadas para operar en dichos frentes. El segundo grupo está compuesto por los instrumentos de regulación de la actividad cafetera. Esa forma de intervención difiere de la primera por la importancia que adquirió en su manejo un gremio privado, la Federación Nacional de Cafeteros. Esta parte del capítulo concluye con unas cortas referencias a la consolidación de la nueva concepción del Estado en las normas constitucionales. En la parte siguiente se analizan los mecanismos de intervención en el sector agrario y en las relaciones obrero-patronales.

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