POLÍTICAS PARA EL SECTOR INFORMAL URBANO EN COLOMBIA (41)

La política para el sector informal urbano ha cobijado en Colombia una gama muy amplia de estrategias. Algunas han tenido cobertura nacional. Se trata de los diversos componentes de los programas de microempresas (crédito; capacitación y asesoría técnico/empresarial; comercialización; suministro de información comercial; requisitos legales de registro; etc) y de las estrategias para extender la cobertura de la seguridad social a los distintos trabajadores del sector. Otras han tenido un alcance y unas particularidades puramente locales: es el caso de las reglamentaciones y políticas en materia del uso del espacio público.

Descontando las reformas recientes ala seguridad social que, como dijimos, representan el esfuerzo más importante para "formalizar lo informal", los programas de microempresas han sido, hasta ahora, el componente fundamental. Los realizados por el sector privado a través de ONGs llevan casi 20 años y el Plan Nacional para la Microempresa, que los ha coordinado, unos 10.

Esos programas se han justificado con el argumento de que pueden elevar, a la vez, el empleo macroeconómico y la productividad de las microempresas. Por el lado del empleo su pretensión ha sido la de hacer crecer el de cada unidad (por tanto el del universo de las usuarias) mediante el crédito de inversión. Por el lado de la productividad, elevarla, no sólo mediante el alza en la relación capital/ trabajo, sino, sobre todo, mediante mejoras tecnológicas blandas: capacitación de microempresarios; asesoría técnica. A nivel sectorial, empleo y productividad son, naturalmente, incompatibles: dada la producción agregada de las microempresas, un alza en la productividad reduce su empleo. No lo son a nivel macroeconómico, a condición de que el capital y la producción total se redistribuyan a favor de las pequeñas unidades. Es cierto que la capitalización de las microempresas tiende a elevar las relaciones capital/trabajo y producto/empleo; pero, mientras sigan siendo menores que las del sector moderno, una política crediticia y comercial -que redistribuya el capital y la producción a su favor- elevaría el empleo en toda la economía.

Faltan estudios confiables, de impacto, para saber si, al menos, para el subconjunto de microempresas usuarias, esos dos objetivos se han cumplido. Promover esos estudios es una prioridad para el Gobierno y para las ONGs. Pero lo que sí resulta indudable, es que los programas no han podido impactar significativamente ni el empleo medio por unidad ni la productividad del universo. Este comportamiento macro hace surgir el siguiente interrogante: ¿se trata de falta de cobertura o de que los programas no funcionan ?

-A favor de la primera hipótesis hay que decir que, frente al universo de microunidades de 1 a l0 trabajadores, su cobertura en capacitación y, sobre todo, en crédito, ha sido ínfima. Si sólo se tratara de ello habría que concluir en la necesidad de elevarla sustancialmente, como es el propósito del Gobierno actual para 1994/1998.

-A favor de la segunda hipótesis pueden arguirse dos hechos: a) En principio, las microempresas susceptibles de responder favorablemente con alzas en el empleo son las pluripersonales. Pero son una minoría. Las de 6 a l0 trabajadores son apenas el 3.1%; las de 2 a 5 el 17.4%. La mayoría (el 79.5%) son unidades unipersonales a cargo de cuentas propia. Debido a ello, si los programas de microempresas hubieran estado centrados en las primeras la cobertura alcanzada sería ya muy significativa. b) Las cifras de las encuestas de hogares sugieren que las microempresas, inclusive las pluripersonales, resultan reacias a elevar el empleo: su escala media de personal ha venido cayendo tendencialmente en las ciudades más grandes, indicando con ello que, para conservar sus ventajas comparativas frente a las medianas y grandes, deben reducir, más que ampliar, su tamaño.

En espera de que estudios de impacto detallados despejen definitivamente este interrogante, la evolución reciente del mercado laboral urbano sugiere que, al margen de lo que esos programas puedan lograr, el país cuenta con un potente instrumento, de tipo macroeconómico, para elevar a la vez la ocupación en la economía y para mejorar, tanto a corto como a largo plazo, la situación de los trabajadores de las microempresas: promover un rápido crecimiento del empleo asalariado centrado en los sectores modernos. Como lo demostró el período 1992/94, un desarrollo así no sólo multiplica la demanda por los bienes y servicios que producen las microempresas sino que crea empleos alternativos para las más precarias. Eleva la demanda y reduce su oferta, permitiendo así un alza en los ingresos por unidad.

Origen y evolución de los programas de microempresas

a. Antecedentes

Desde los años sesenta aparecieron en el país los primeros brotes de una política de apoyo a las pequeñas unidades de producción: creación de Artesanías de Colombia (1960); programa de crédito de la Caja Agraria a la pequeña producción agroindustrial en poblaciones menores de 100.000 habitantes (1964); creación de la corporación Financiera Popular ( 1967) y del Fondo Financiero Industrial ( 1968). De manera paulatina el país fue tomando conciencia de la importancia y significado del sector informal urbano. El primer paso al respecto lo dio el Plan Para Cerrar la Brecha [DNP, 1975], con su política de Desarrollo Rural Integrado -DRI- dirigida a los productores campesinos. Aunque se limitaba al campo abrió las puertas a una estrategia integral para las pequeñas unidades urbanas (un "DRI" urbano). Los planes de desarrollo posteriores, el de Integración Nacional [DNP, 1980] y el de Cambio con Equidad [DNP, 1984] hablaban ya explícitamente del sector informal y proponían para el mismo una política basada en el crédito, la asistencia técnico-administrativa y la promoción de formas asociativas para enfrentar los problemas de mercadeo y de acceso a la seguridad social. Los programas de capacitación del Sena reflejaron ese cambio de óptica al incluir en ellos a las pequeñas unidades y ampliar la capacitación, del terreno técnico al de la organización social, con la promoción de formas asociativas [Contreras y Leyva, 1984] .

Pero hay que decir que el sector privado había tomado, desde antes, la iniciativa. Inspirada en la experiencia de los programas microempresariales organizados desde 1972 en Brasil (en Bahía y en Recife) y con la asesoría de la Agencia internacional AITEC, la Fundación Carvajal al inició en 1976, en la ciudad de Cali, su programa DESAP, de desarrollo de la microempresa, que recibiría posteriormente el apoyo financiero del BID. El ejemplo cundió y programas similares, basados en la capacitación empresarial y en el crédito, se multiplicaron en el resto del país.

Recibieron, desde 1984, un apoyo estatal con la formulación del Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa [DNP, 1984] y con la creación de una oficina especializada en el Departamento Nacional de Planeación, que se encargó de establecer la concertación entre Gobierno y ONGs y de coordinar las políticas de estas últimas.

b. Evolución 1984-1993

-Durante el período inicial, 1984-87, el Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa consolidó, en primer lugar, su organización institucional [CONPES, 1994b]. Coordinado por el DNP contó con el concurso de veinte ONG's, cuatro organismos gubernamentales y un organismo internacional; se creó la Confederación de Microempresarios de Colombia. Alimentados con fondos del BID por US$ 1.5 millones, los programas se centraron en el crédito y la capacitación empresarial. Para 1987 se habían asesorado 33.000 microempresas y otorgado 8.500 créditos a pequeños proyectos. Adicionalmente, el Plan comenzó a interesarse en el campo de la comercialización, impulsando puntos, ferias y campañas de venta.

-Entre 1988 y 1990 se realizaron grandes progresos en el campo institucional. El número de ONGs participantes se elevó de 20 a 45; 8 organismos gubernamentales, 6 intermediarios financieros, 5 entidades internacionales, 9 cámaras de comercio y 2 universidades fueron vinculadas al mismo. Se apoyaron 60 organizaciones de empresarios y se impulsó la creación de cooperativas. Los programas fueron alimentados por la línea BID800 de US$ 10.9 millones (7 de crédito y 3.9 de contrapartida). Para 1990 se habían capacitado unos 25.000 microempresarios, asesorado 21.600 microunidades y otorgado 3.750 créditos. Se progresó en el campo de la comercialización: creación de 4 comercializadoras y 2 programas de mercadeo. Tres cámaras de comercio pusieron en operación sistemas de información comercial para el sector [CONPES, 1994b].

-Entre 1991 y 1993 el número de ONGs cobijadas por el Plan se elevó a de 45 a 51; participaron en el mismo 19 organismos gubernamentales, l0 intermediarios financieros, 5 entidades internacionales, 22 cámaras de comercio y 2 universidades [CONPES, 1994b]. En capacitación y crédito sus logros en este período se resumen en estas cifras: 123.445 empresarios capacitados, 648.392 asistentes a cursos en las metodologías de atención individual, grupos solidarios y creación de empresas; 68.927 empresas asesoradas en pre y postcrédito; US $ 28.2 millones para crédito a través de las líneas BID-800 (recuperación de cartera) y BID-848 (recuperación y recursos frescos), para un total de 37.211 beneficiarios. Pero, además, se avanzó definitivamente en el terreno de la comercialización (promoción de 22 programas de mercadeo); de la información comercial especializada (a cargo de 10 Cámaras de Comercio); del desarrollo productivo (montaje de 4 Centros de Desarrollo Productivo) y de la organización microempresarial: creación de Fondos Rotatorios de Apoyo (FOM).

c. Evolución de los parámetros de las líneas de Crédito BID

Desde sus orígenes, la filosofía de las diferentes líneas BID ha sido mejorar la condición económica de la población más pobre mediante la promoción intensiva del empleo en las microempresas, es decir, vía el incremento en su talla de personal, y mediante el alza en su productividad e ingresos. En principio dos han sido los instrumentos para lograrlo: a) el crédito a tasas subsidiadas con énfasis en capital fijo, pues se trata de fomentar el crecimiento intensivo y b) la capacitación forzosa -mediante subsidios a la oferta, es decir, a las ONGs- como prerrequisito del crédito, pues se trata también de capacitar los microempresarios.

Esta filosofía contiene ab ovo una contradicción. De un lado, el grupo objetivo ha sido el de "los más pobres", es decir, el "sector marginal, de bajos ingresos y bajo nivel educativo, excluido del crédito y la capacitación institucional". Del otro, como sólo una minoría puede responder con éxito a la política de crecimiento intensivo (lo que se nota en la eficiencia en el recaudo de la cartera), la disminución de riesgos ha exigido restringir el universo de usuarios a "los más capaces o menos pobres de los más pobres" y ha limitado el número de usuarios potenciales a un grupo reducido de microempresarios.

La evolución de los parámetros de las diferentes líneas BID ilustra bien el esfuerzo por hacer compatibles estos dos principios antagónicos: atender, a la vez, a los más pobres ya los más eficientes.

            i. La línea BID-800: capacitación forzosa con subsidios de oferta y énfasis en capital fijo a tasas subsidiadas.

La línea BID-800 inició desembolsos en agosto de 1988 a través de instituciones financieras formales (garante: el Banco de la República). Población objetivo: empresas con menos de diez trabajadores, activos inferiores a US $ 20.000 y ventas máximas de US $ 5.500; metodología: la de microempresa individual [IPC,1993]. He             aquí los dos principios filosóficos fundamentales que la inspiraron:

-El principio de la capacitación forzosa con subsidios a la oferta. El acceso al crédito por parte de los microempresarios tenía como prerrequisito su capacitación y asesoría por parte de organismos no gubernamentales. Para tal efecto, las instituciones financieras, que intermediaban el crédito, y las ONGs, que ofrecían los servicios de capacitación y asesoría y decidían sobre su contenido e intensidad, debían celebrar un contrato de cooperación. Sus costos se cubrían con un margen de 12 puntos sobre el interés pagado por el usuario final y con donaciones de organismos locales e internacionales.

-El énfasis en el capital fijo a tasas subsidiadas. Aproximadamente el 73% de los recursos estaban destinados a la adquisición de activos fijos. El crédito medio se fijó en US $ 7.500 con plazos máximos de tres años para capital fijo y 18 meses para capital de trabajo (se excluía la prefinanciación de salarios y jornales y la de capital de trabajo para microempresas comerciales). El sistema subsidiaba las tasas de interés al usuario final (24% anual; negativa en términos reales). Descontando los márgenes para la institución financiera, para las ONGs y para la administración de la línea por el Banco de la República, quedaba solo un 4.5% para los reembolsos y la capitalización de los recursos BID. En contrapartida, se exigían, además de la participación en programas capacitación/asesoría, elevados requisitos: balances y estados de perdidas y ganancias, plan de inversiones, proyección de resultados, garantías según parámetros de las instituciones bancarias, un codeudor en el caso de créditos superiores a US $ 1.500 y dos para préstamos mayores de us $ 3.000 [IPC,1993].

El esquema subsidiaba los créditos. Paralelamente, y de manera contradictoria, ignoraba las necesidades reales de los microempresarios más pobres (intensivas en capital de trabajo) y exigía elevados requisitos. Por ello, según parece, generó dos efectos indeseados: a) La filtración parcial del crédito subsidiado hacia el segmento más pudiente, el más capaz de cumplir con los requisitos; los más pobres siguieron recurriendo al crédito informal para capital de trabajo a tasas muy elevadas y b) La elevación de los índices de morosidad. Bajo un esquema de crédito individual y mientras la selección de usuarios sea hecha por las ONGs con base en consideraciones "sociales", la cartera mala crece. En efecto el sistema dejó en manos de las ONGs y el Sena las funciones de evaluación de los proyectos de inversión y del riesgo así como el seguimiento de los créditos, funciones que, en teoría, corresponden a los intermediarios financieros.

ii. La línea BID 848.

            La nueva línea BID 848 -que inició desembolsos en julio de 1991 intentó corregir algunas de las fallas más protuberantes de la anterior. De un lado, trató de suavizar el prerrequisito capacitación-crédito. Del otro, se esforzó por hacer compatibles los principios de focalización hacia los más pobres y de eficiencia en el recaudo de cartera. El instrumento principal para ello fue su apertura a la metodología de grupos solidarios. Se siguió subsidiando (con 6 puntos), es cierto, la oferta de capacitación; pero con esa metodología ésta tiende ya a perder el carácter de precondición ya adquirir el de complemento del crédito. El esquema de solidarios es, además, intensivo en capital de trabajo ($100.000 por grupo con plazo de 3 a 4 meses) y garantiza una excelente recuperación, pues el grupo (de 2 personas como mínimo) ejerce una coerción "moral" sobre sus miembros en materia de cumplimiento.

            Paralelamente se hicieron esfuerzos adicionales en las siguientes direcciones:

            -Para reducir los subsidios de oferta a la capacitación.

La línea BID-800 contemplaba 12 puntos, sobre el interés pagado por el usuario, para las ONGs; el sistema había estimulado la multiplicación indiscriminada de solicitudes de crédito por parte de las ONGs. La nueva revisó el método de cálculo de costos y retribución a las fundaciones teniendo en cuenta: i) los costos reales de la asesoría y seguimiento y ii) un mayor diferencial para provisión por riesgo cambiario. Las ONGs debían garantizar una relación mínima de 4.7 capacitados por prestatario; por debajo se estableció un sistema escalonado de descuentos punitivos sobre sus comisiones [Marulanda, 1992] .

-Para reducir los subsidios al crédito y moderar las exigencias. La tasa de interés al prestatario final (DTF+ 3 puntos) era positiva en términos reales, aunque continuaba siendo inferior a la bancaria activa. Los créditos para capital de trabajo se ampliaron al sector comercial; los plazos se alargaron frente a la línea anterior: de 3 a 5 años para capital fijo; de 18 a 24 meses para capital de trabajo; también aumentó el monto máximo del crédito: de US $ 7.500 a US $ 10.000 [IPC,1993].

-Para diversificar la red financiera; mejorar el sistema de garantías y controlar la morosidad.

Las instituciones financieras formales fueron autorizadas a conceder créditos a instituciones financieras semiformales. En materia de garantías, el Banco de la República seguía asumiendo, en última instancia los riesgos del sistema, pero, de hecho y desde el período anterior, se habían creado ya dos fondos de garantías: el FNG y FOMENTAR (auspiciado por la Fundación Friedrich Ebert) que avalaban -en porcentajes que oscilaban entre el 70 y el 80%- numerosos créditos. Pero se progresó en este campo previendo un régimen de castigos destinado a que las ONGs y el Sena mejoraran sus esfuerzos en el seguimiento crediticio: a partir de determinado grado de morosidad se descontaban, progresivamente, sus comisiones; pudiendo incluso quedar excluidos del programa cuando más del 10% de sus créditos alcanzaran una morosidad superior a 180 días.     

No obstante y a pesar de estas nuevas medidas persistieron muchos de los males de la línea anterior:

            -Persistió el subsidio al crédito y su filtración hacia grupos pudientes.

Aunque la tasa de interés se acercó a la del mercado, persistió un subsidio ( 1/3 por debajo de las bancarias), que siguió favoreciendo la filtración de los fondos hacia grupos de mayores ingresos. El hecho de que el monto medio de los créditos hubiera crecido (el de los mayores de US $ 5.000 ascendió a 7.570) demuestra que muchos de los prestatarios provenían del grupo mejor situado y con trayectoria bancaria [IPC, 1993] .

-También los efectos indeseados del subsidio a la oferta de capacitación.

En los hechos no se aplicaron las sanciones sobre el número mínimo de usuarios a capacitar. Se hubiera castigado a las ONGs que utilizaban criterios estrictos de selección (pocos usuarios; mejores resultados) y premiado a las ineficientes (más cantidad; menor calidad).

-El grado de morosidad siguió siendo alto.

    No se aplicaron en la práctica los punitorios sobre los índices de morosidad previstos sobre las comisiones de las ONGs. Para fines de julio de 1992, 19 de las ONGs y 12 de las 15 sucursales del Sena debían haber sido excluidas del programa. Paralelamente se produjo el efecto del riesgo moral connatural a todo seguro. La creación de fondos de garantías, que asumían los riesgos de pérdida del programa, dificultó el proceso de aprendizaje por parte de las instituciones financieras que, progresivamente, debieran asumir responsabilidades en esta materia.

iii. Las recomendaciones de la Misión Preparatoria para un Micro Global III en Colombia.

Basada en las consideraciones anteriores, la Misión Alemana [IPC, 1993], preparatoria para una nueva línea Micro-Global III en Colombia hacía, entre otras, las siguientes y extremadamente juiciosas recomendaciones que, desgraciadamente, aún no se han puesto en práctica:

-Flexibilizar al máximo las exigencias del destino del crédito y reducir al mínimo los criterios de eligibilidad para los prestatarios participantes en el programa.

Al respecto, y de acuerdo con esa Misión, lo esencial es el establecimiento de una intermediación financiera social y económicamente eficiente. Ello significa abandonar la ideología "desarrollista" (la del crecimiento intensivo ). Lo esencial es la eficiencia (la capacidad de generar ingresos suficientes y de reembolsar los créditos). Incluso las microempresas de "simple reproducción" pero viables, interesadas sólo en recursos de corto plazo, debieran contar con un acceso amplio al crédito.

-Eliminar los subsidios al crédito.

            Es decir, exigir la cobertura total de los costos de las operaciones crediticias a través del precio exigido al prestatario final. La recomendación implicaba la liberalización de las tasas de interés para los intermediarios financieros.

-Desvincular la relación existente entre crédito y capacitación. Se trata de suprimir el esquema de subsidios a la oferta de capacitación por las ONGs con cargo a los programas de crédito. Un cambio de sistema, hacia el subsidio -parcial- a la demanda, aseguraría la libre elección por parte de los usuarios entre los programas de capacitación suministrados por los diferentes oferentes, generando competencia, calidad y control en la prestación de los servicios.

-En consecuencia: redefinir la división de tareas entre los diversas entidades participantes en los programas. Cada cual a lo suyo: las ONGs ala capacitación y la asesoría; las ONGs y entidades financieras, al crédito.

Las ONGs de servicios deberían especializarse en las tareas de capacitación y asesoría técnica y empresarial, que, como se dijo, se subsidiarían parcialmente vía demanda y no vía oferta. Las labores de análisis y de seguimiento de los créditos corresponden, en principio, a los intermediarios financieros (pero no está excluido que éstos puedan subcontratar con las ONGs la realización de estas tareas). El papel de los fondos de garantías debería ser replanteado. Aunque las recomendaciones de la Misión a este respecto no son obvias (42), es indudable que hay que buscar mecanismos alternativos que minimicen el "riesgo moral": carece de sentido garantizar, automáticamente ya "ciegas", operaciones de crédito, cuya viabilidad se desconoce.

2. Las microempresas dentro del Salto Social

a. La política de empleo del Salto Social

La política de empleo del actual Gobierno Nacional, se sintetiza en el Plan Nacional de Empleo [CONPES, 1995; Presidencia de la República, 1995] .Diagnóstico: "los actuales problemas de empleo urbano no pueden ser atribuidos... a una insuficiente demanda agregada, como fue el caso durante los años ochenta, sino a restricciones en el aparato productivo para ser competitivo en el campo internacional, a la revaluación ya problemas de oferta laboral. En efecto, muchas de las vacantes creadas por el sector productivo no han sido absorbidas por los bajos niveles de educación formal y capacitación específica de los sectores de la población que buscan trabajo". Estrategias: combina, a la vez, una de tipo macroeconómico (promoción de la competitividad y las exportaciones; elevado crecimiento del PIE) y una política activa de empleo, que contempla, entre sus programas más importantes, el de "capacitación para el trabajo" (para las ciudades) y el de "empleo de emergencia" (para las zonas rurales).

Por el lado macroeconómico, las previsiones futuras del Gobierno son bastante optimistas. La economía colombiana ha estado creciendo desde 1993 por encima del 5.0% anual. A pesar de las dificultades transitorias que pueden experimentarse en 1995/96, el Gobierno estima que, jalonado por la inversión estatal y por el sector externo, durante el cuatrienio de la actual administración el PIE seguirá creciendo aun ritmo elevado. El Salto Social prevé para 1994/98 un crecimiento del 2.8% anual para el empleo nacional y del 3.2% para el urbano. La economía generaría 1.600.000 nuevos puestos de trabajo, de los cuales el 82.3% serán urbanos. Los sectores terciarios (los servicios y el comercio) deberán aportar la gran mayoría. Estas estimaciones son muy sensibles a las políticas que se lleven en materia de calificación laboral. Las simulaciones que pueden hacerse con la ayuda de modelos de equilibrio general sugieren que una política agresiva de capacitación de la fuerza de trabajo urbana aumentaría el ritmo de expansión del empleo, reduciría la tasa futura de desocupación e incluso aceleraría el crecimiento del PIB [Botero, López, Rhenals, 1995a y 1995b].

Es esa la razón para que -en materia de generación de empleo -el Gobierno colombiano no reduzca su estrategia a la simple política macroeconómica. La situación de las zonas campesinas -afectadas por una grave crisis de empleo durante los noventa- ha convencido al Gobierno de la necesidad de intervenir directamente en materia de generación de trabajo y de lanzar un plan rural de emergencia que, bien concebido, apenas debe ser transitorio. No pasa lo mismo en las zonas urbanas, donde -en un contexto de rápido crecimiento económico- el problema no es la generación de nuevas vacantes sino los desajustes que se puedan presentar entre oferta y demanda de calificaciones. Las ciudades exigen una estrategia centrada en la educación y capacitación laboral. Para ellas, Gobierno ha diseñado un plan de capacitación para el trabajo y ha venido reorientando el plan de empleo urbano de emergencia -inicialmente mal concebido como un programa directo de generación de trabajo- abriendo en él un componente importante de aprestamiento laboral.

No obstante lo anterior, es decir, a pesar de que reconoce que lo que se requiere para promover el empleo urbano es un rápido crecimiento y una política de educación y capacitación, el Salto Social contempla también un programa de fomento a la economía solidaria y a la pequeña propiedad con varios componentes:

-El primero es el Plan Nacional para la Microempresa. Comprende recursos de crédito -además de la línea del IFI para su programa de pequeña y mediana empresa se contempla una línea de redescuento manejada por Finurbano- y recursos para capitalizar el Fondo Nacional de Garantías; comprende también la prestación de servicios tecnológicos (información empresarial, formación técnica, centros de desarrollo productivo, comercialización e información) y, en fin, prevé una reorganización institucional (coordinación a cargo del Mindesarrollo; creación de una corporación mixta de concertación, y coordinación para el programa de servicios tecnológicos).

-El segundo es el programa de desarrollo rural campesino (profundización de la reforma agraria, programas de servicios sociales, vivienda, desarrollo alternativo y colonización).

-El tercero es el apoyo a la producción artesanal.

-y el cuarto el apoyo a la pequeña minería.

-Finalmente incluye también un programa de desarrollo empresarial participativo para la economía solidaria.

b. El nuevo Plan Nacional para la Microempresa

El nuevo Plan Nacional para la Microempresa parece ser un compromiso entre los objetivos de los políticos (que siguen aferrados al tema de crear empleos ampliando sustancialmente el crédito a la microempresa) y los de los técnicos (que saben que en un horizonte de rápido crecimiento, el problema principal es el de la productividad de las mismas). Pretende, en primer lugar, generar unos 350.000 nuevos empleos directos en este sector y, adicionalmente ya la vez, aumentar su productividad y su competitividad. Contempla tres estrategias: un sistema de financiamiento para el sector (Finurbano), un programa de servicios tecnológicos y un nuevo ordenamiento institucional.

i. Finurbano: un sistema integral de crédito.

            Garantizará amplias disponibilidades y acceso rápido y oportuno de las microempresas urbanas y de pequeñas cabeceras de todas las actividades económicas no agropecuarias, a recursos crediticios y de servicios financieros. Será llevado a cabo mediante un esquema centralizado de redescuento, con la participación de todo el sector financiero, las cooperativas de ahorro y crédito y las ONGs. Para tal efecto se adoptarán las siguientes medidas:

-Redescuento: entre 1994-1988. Dejando de lado los recursos del IFI para la pequeña y mediana empresa (unos 600.000 millones), Finurbano contará con 600.000 millones para apoyar alas microempresas con unos 700.000 créditos. La tasa y el margen de redescuento serán fijados por el IFI, a niveles competitivos y rentables para el sector financiero; la tasa de interés tendrá valores comerciales y el margen de intermediación financiera será liberado. El programa se financiará con 45 millones de dólares procedentes del BID y con recursos disponibles y de cartera correspondientes a las recuperaciones de las líneas BID 800 y 848 [CONPES, 1995, Presidencia de la República, 1995].

-Acceso a nuevos intermediarios. Al redescuento de estos recursos tendrán acceso no sólo los bancos sino también las corporaciones financieras y cooperativas financieras de segundo grado, las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial. Las cooperativas de ahorro y crédito de primer grado y las cajas de compensación familiar podrán canalizar recursos bajo esquemas de primer piso.

-Papel de los actuales bancos oficiales: el Banco Popular, el Banco del Estado y la Caja Agraria jugarán un papel preponderante como intermediarios financieros de primer piso en el Finurbano. La importancia de ello radica en una canalización eficiente de los recursos.

-Garantías: se recapitalizará (con unos 34.300 millones en el cuatrienio) el Fondo Nacional de Garantías, garante de segundo piso, que respaldará fondos menores e instituciones regionales, expedirá avales colectivos y servirá de apoyo ala creación y fortalecimiento de fondos de garantías privados regionales. El F.N.G. cubrirá hasta el 70% del valor de las operaciones.

-Coordinación Nacional: los programas de microempresas que sean desarrollados por el gobierno central serán incorporados al Finurbano y estarán sometidos a sus reglas. Es el caso de los programas del I.C.B.F., del Ministerio de Trabajo, del Ministerio de Desarrollo Económico, entre otros. Los programas de capacitación y crédito a famiempresas de las Cajas de Compensación familiar serán integrados progresivamente al Plan Nacional para la Microempresa.

ii. Programa Nacional de Servicios Tecnológicos.

            Este programa apoyará las microempresas en gestión tecnológica en las áreas de producción, gestión, organización e información y comercialización, etc. Su finalidad es aumentar la competitividad y productividad. Estará a cargo de una corporación mixta que financiará los siguientes programas:

-Servicio de formación empresarial: este programa tiene como finalidad desarrollar contenidos, métodos y medios de formación

gerencial. Meta: atender a 500.000 empresarios y trabajadores en formación empresarial y asesoría; prioridad: los sectores microempresariales más pobres. La Corporación Mixta contratará los servicios con entidades ejecutoras cubriendo hasta el 50% del costo de los programas de capacitación, asesoría y creación de empresas. El programa se llevará a cabo con la participación del Sena y las ONGs, su costo es de $134.000 millones; 67.085 provenientes de recursos del Presupuesto Nacional.

-Formación Técnica: el Sena impartirá cursos de capacitación técnica para los trabajadores de las microempresas y a las diferentes entidades de capacitación que hacen parte o ingresen al PNDM.

-Centros de Desarrollo Productivo: en concertación con el Sena, las entidades privadas promoverán y fortalecerán centros de desarrollo productivo para extender la formación técnica a los trabajadores actuales ya la nueva mano de obra, brindar asistencia técnica puntual para empresarios, alquilar maquinaria y brindar orientación en materia tecnológica, diseño y desarrollo de prototipos, entre otros servicios. Se reestructurarán y consolidarán los nueve centros de desarrollo productivo existentes y se crearán treinta y uno adicionales; el programa tiene como meta atender a 28.000 usuarios por año y requiere una inversión de 35.281 millones, de los cuales $ 27.297 millones son aportes del presupuesto nacional.

-Comercialización: se fortalecerán las cinco comercializadoras existentes y se promoverán 26 agencias promotoras de comercialización con la participación del Ministerio de Desarrollo, las ONGs, las Cámaras de Comercio, los Gremios y los gobiernos locales. Meta: atender 48.000 microempresas anuales; inversión prevista: 18.248 millones de pesos (15.207 de presupuesto nacional).

-Servicios de Información: con la participación de las Cámaras de Comercio y los Centros de Desarrollo Productivo se establecerá un sistema de información comercial para las microempresas y un sistema de orientación tecnológica. Ello podrá realizarse mediante la información georeferenciada del DANE. La meta es atender 63.000 usuarios en los cuatro años; el costo del programa es de $ 6.677 millones, con aportes de la Nación por valor de 5.564 millones.

iii. Organización Institucional.

El programa de servicios tecnológicos requiere de una instancia de concertación y coordinación que sea promotora a nivel regional e interactúe con Finurbano, por tanto se prevé la creación una Corporación Mixta, con participación del sector público y privado. La Corporación no será ejecutora sino que contratará con entidades públicas y privadas el desarrollo de los proyectos, los cuales deberán contar con un proceso de seguimiento y evaluación. Coordinará con los comités regionales de apoyo ala microempresa, la priorización, definición, concertación y seguimiento de proyectos regionales cuyo diseño involucra la operación de los servicios tecnológicos.

El PNDM cuenta con recursos presupuestales y contrapartidas por $ 301.047 millones para el período 1995-1998. El presupuesto General de la Nación aportará $221.845 millones de pesos; de ellos $66.670 millones serán dedicados a capitalizar el IFI, $120.305 millones al programa de servicios tecnológicos y $34.870 millones a capitalizar el F.N.G. Los restantes $79.202 millones provendrán de contrapartidas locales y de cooperación técnica internacional. Adicionalmente, Finurbano canalizará créditos por $600.000 millones durante 4 años y el Propyme del IFI otros $600.000 millones para prestamos a la pequeña y mediana empresa.

De hecho, desde fines de 1994 se creó la Corporación Mixta para el Desarrollo de la Microempresa prevista en el Plan y adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico. De acuerdo con el DNP, y pese a que sólo inició en firme sus labores desde mediados de 1995, ha cofinanciado proyectos de formación empresarial con 37 entidades ejecutoras: 59.800 microempresarios capacitados hasta octubre; el 82% de la meta del año 1995 (43). Entre enero y noviembre de 1995 se otorgaron 20.550 créditos a microempresarios por 36.551 millones, cifra que supera ampliamente la de todo el año 1994 (5.974 créditos por un valor de 4.997 millones de pesos de 1995) (44).Para ese mismo mes de octubre se habían creado 4 centros de desarrollo productivo (metalmecánico y de confecciones en Cali; diseño y artesanal en Medellín) y se fortaleció el del calzado en Cali.

3. Cobertura de los programas e impactos sobre la capacitación, el empleo y la productividad

a. Cobertura e impacto de la capacitación

i. La cobertura resulta alta o baja dependiendo de si se incluyen o nó en la definición de microempresarios a los cuentas propia.

De acuerdo con las cifras del Departamento Nacional de Planeación, el Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa habría capacitado, entre 1988 y 1993, unos 149.000 microempresarios a nivel nacional. La cifra incluye los programas individuales y solidarios a cargo de las ONGs y también los del Sena. Se trata de una serie de cursos cortos tradicionalmente amarrados al crédito. El ciclo básico comprende cursos de contabilidad, gestión empresarial, etc. A veces se dicta un ciclo básico ampliado y cursos complementarios. Por curso, los asistentes oscilan entre 11 y 18 y son más intensos cuando se trata de promover la creación de empresas (unas 20 horas c/u) y en la metodología individual (16 horas) y menos intensos en la metodología solidarios (unas 5 horas).

Aunque, de manera progresiva, el ámbito geográfico de los programas ha ido progresando de las grandes, a las medianas y pequeñas ciudades, puede hacerse una estimación aproximada de la tasa nacional de cobertura, dividiendo esa cifra por el número de microempresas existente en las diez principales áreas metropolitanas, que agrupan casi todo el universo microempresarial urbano del país (cuadro IIIC.1).

Lo primero que debe notarse es que la cobertura resulta baja o alta dependiendo de la definición de microempresario y dependiendo de la variedad de los paquetes ofrecidos: nadie está interesado en volver a recibir los mismos programas y, en cambio, vale la pena recibir otros nuevos ( en el primer caso conviene examinar la cobertura acumulada; en el segundo la cobertura anual).

CUADRO IIIC.1

ESTIMACIÓN DE LA COBERTURA EN CAPACITACIÓN

DEL PLAN NACIONAL DE MICROEMPRESAS, 1988-93

PORCENTAJE SOBRE EL UNIVERSO DE MICROEMPRESARIOS

EN LAS lO ÁREAS METROPOLITANAS

 BAJO DOS HIPÓTESIS: CUBRE SÓLO MICROEMPRESAS

PLURIPERSONALES  O LAS CUBRE TODAS

Fuentes y metodología: 1) Microempresarios capacitados. Estimaciones del Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa, sistema informe semestral de avance, varias fechas y CONPES: Plan Nacional para la Microempresa 19941998. Documento CONPES 2732 DNP-UDE, Ministerio de Desarrollo-IFI, Santa Fé de Bogotá, septiembre de 1994. Datos consolidados de metodologías individual y solidaria, incluyen el Sena. 2) Universo de microempresas. Encuestas de Hogares del Dane, 10 áreas metropolitanas. Para la definición de microempresa ver cuadro 11.7. Los datos de 1990, 1991 y 1993 se interpolaron a partir de las cifras conocidas de 1988, 1992 y 1994.

-Si se considera que los cuenta propia son también microempresarios, la cobertura ha venido subiendo pero resulta todavía muy reducida. La anual pasó del 0.6% entre 1988/90 al 4.0% en 1993. Para el período 1988-93 el Plan habría logrado capacitar apenas el 9.8% de los microempresarios existentes en ese último año.

-En cambio, si se excluyen los cuentas propia y por microempresario se entiende a quien tiene, al menos, un asalariado a su servicio, la cobertura se eleva sustancialmente. La anual habría pasado

del 9.0 al 19.0% entre 1988 y 1993. Y, en esos 6 años, la capacitación acumulada habría logrado llegar al 46.7% de los microempresarios existentes en 1993.

La conclusión es obvia. Mientras los programas ofrezcan paquetes estándard y se limiten al núcleo minoritario de microempresarios de unidades de mayor tamaño, rápidamente terminarán por saturar el mercado. Para poder seguir avanzando sólo pueden recurrir a dos estrategias: o diversificar sus programas o cubrir empresarios de unidades cada vez más chicas hasta llegar, incluso, a los cuentas propia que representan actualmente el 80% de las unidades microempresariales existentes en el país.

ii. El acceso a instituciones especializadas ha permitido elevar el grado de capacitación de los patronos de microempresas pluripersonales. Los asalariados de las microempresas y los cuentas propia informales constituyen los dos grupos poblacionales más desprotegidos.

Las cifras anteriores pueden estar sesgadas debido al ámbito geográfico ( el cálculo respecto al universo de las lO áreas tiende a sobreestimarlas); no permiten discriminar tampoco la cobertura alcanzada según la talla de las empresas. Al respecto, la encuesta de hogares de junio de 1994 suministra un instrumento alternativo, aunque no exento de problemas. Permite estimar la cobertura acumulada de la capacitación de los microempresarios según canales, compararla con la recibida por otros trabajadores (vgr con los asalariados); adicionalmente permite apreciar sus impactos sobre los ingresos. Fue respondida directamente por los trabajadores. Pregunta primero si han recibido o nó cursos de capacitación y luego abre un abanico, no excluyente, de entidades (esta empresa, otra empresa, el Sena, una entidad especializada, el exterior y otros canales). Esa encuesta arroja los siguientes resultados (cuadro IIIC.2).

            -Los asalariados de las microempresas y los cuentas propia informales constituyen los dos grupos poblacionales más desprotegidos en materia de capacitación.

Sólo el 15 o 16% de los asalariados de las microempresas y de los cuenta propia no profesionales habrían recibido alguna vez cursos de capacitación ya sea en las empresas o en el Sena o en instituciones especializadas. La cifra es menos de la mitad de la correspondiente a los asalariados de las empresas de más de 10 ocupados y se compara mal con la del promedio de todos los trabajadores.

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41. Este artículo es un capítulo de un estudio (no publicado) escrito en 1996 para el Departamento Nacional de Planeación y Fonade. El empleo informal urbano: un balance de los cambios acaecidos entre los ochenta y los noventa. Corporación para el Desarrollo de la Investigación y la Docencia Económica (CIDE). Medellín, enero de 1996.
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42. La Misión proponía liquidar el Fondo Nacional de Garantías, poner, en calidad de fideicomisos, los fondos desafectados a disposición de ONGs de servicio y obligar a estas a colocarlos en las entidades financieras como garantía de los préstamos de los microempresarios atendidos por ellas [IPC, 1993].
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43. Datos suministrados por el Departamento Nacional de Planeación
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44. lbid.
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