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El
giro de la política agropecuaria
José Antonio Ocampo y Santiago Perry
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Derechos Reservados de Autor
Capítulo 9
DESARROLLOS DE LA POLÍTICA SECTORIAL Y PERSPECTIVAS DEL AGRO
La
tarea adelantada
en el Ministerio puso su grano de arena en la gestación de una conciencia nacional
relativa a la necesidad de otorgar al agro un tratamiento especial y privilegiado,
consecuente con su importancia económica, social y política y con sus características
particulares. Este logro recompensa, por sí solo, los esfuerzos realizados. Hoy en día,
como se señaló, nadie duda de la importancia de contar con una política sectorial
activa y con un contexto macroeconómico favorable a la actividad agropecuaria. Tampoco se
desconoce que éste es un sector cuyo comportamiento y naturaleza son diferentes a los del
resto de la economía. Los rasgos peculiares de esta actividad, de sus mercados
internacionales, de sus políticas sectoriales, ya no son sólo del dominio de unos pocos
iniciados. En consecuencia, su influjo debe ser duradero y debe coadyuvar a labrar un
mejor futuro para el agro colombiano y ayudarle a afrontar mejor los retos que le esperan.
A estos temas se hace referencia a continuación.
LA POLÍTICA AGRARIA EN LOS INICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN SAMPER
Los cambios de mentalidad y de percepción descritos se reflejaron
en los lineamientos y en las prioridades establecidas por el gobierno que se posesionó el
7 de agosto de 1994. En muchos aspectos fortalecieron, enriquecieron o profundizaron la
política diseñada y ejecutada desde el segundo trimestre del año anterior. El plan de
desarrollo, por ejemplo, reivindicó la necesidad de la política sectorial, señaló la
urgencia del apoyo estatal a la modernización agro
pecuaria como requisito básico para el éxito de la internacionalización
de la economía y elevó la participación del sector en la asignación de los recursos
públicos. Puso, igualmente, un mayor énfasis en algunos temas que se venían trabajando
y que son claves para el desarrollo sectorial, tales como el perfeccionamiento de las
herramientas de defensa de la producción nacional frente a mercados internacionales
altamente distorsionados, el fortalecimiento de las actividades de generación y
transferencias de tecnología, el pleno desarrollo de los nuevos incentivos a la
inversión rural —incluidos aquellos a la adecuación de tierras—, la búsqueda
de instrumentos alternativos de crédito para pequeños productores y la adopción de
mecanismos que compensen los mayores costos en que se incurre en esta actividad
crediticia, la puesta en marcha de la nueva Ley de Reforma Agraria, la consolidación de
otros instrumentos de la política de desarrollo rural campesino, y el desarrollo de un
sistema de prevención de riesgos y de manejo de crisis en el sector
1
.
El plan trajo a colación un elemento novedoso
de la mayor importancia: los acuerdos sectoriales de competitividad. Con ellos se busca
unificar esfuerzos entre el gobierno y los particulares involucrados en una determinada
rama o actividad productiva alrededor de la superación de limitantes que impiden el
mejoramiento de la competitividad, en especial de los considerados estratégicos para
lograr el significativo incremento de ella. Dichos acuerdos han sido fundamentales en el
desarrollo económico de los países asiáticos exitosos, y han contribuido decisivamente
a crear sus ventajas competitivas. En Colombia, por el contrario, los sectores público y
privado se han visto más como enemigos que como aliados en la lucha por el desarrollo.
Los acuerdos alcanzados, cuando los ha habido, han tendido más a proteger determinados
intereses particulares y coyunturales que a superar limitaciones de mediano plazo al
desenvolvimiento económico y social del país. Otro tanto ha sucedido entre los
agricultores y los industriales que procesan bienes agrícolas. Las peleas por la parte de
ratón del negocio no les deja llegar a alianzas estratégicas que los proyecten
internacionalmente, lo que es fundamental si se tiene en cuenta que ninguna rama
agroindustrial exportadora se ha desarrollado en el mundo sobre la base de la importación
de las materias primas o del estrangulamiento económico de alguno de los dos sectores, el
agrícola o el industrial.
La puesta en marcha de los mencionados
acuerdos debe estimular la adopción de una cultura de la competitividad y del trabajo
colaborativo entre Estado y particulares, e internamente dentro de estos últimos, que
contribuya al mejoramiento continuo de la actividad productiva. Coincide, también, con la
nueva tendencia a que el sector privado participe más activamente de los asuntos
públicos y a que la concertación sustituya a la confrontación. Un primer paso hacia el
desarrollo de esta cultura de concertación se había dado en los albores del nuevo
gobierno con el impulso que se le dio a los convenios de absorción de las cosechas, los
cuales se habían desarrollado tímidamente en la anterior administración únicamente
para dos productos —el trigo y la cebada—.
En
efecto, a los diez días de iniciado el gobierno, el CONPES aprobó un documento que
estableció las orientaciones de la política sectorial
2
.
En él se definió el fortalecimiento presupuestal de algunos programas en curso, la
complementación de otros y la formulación de nuevas iniciativas. Entre estas últimas, a
la que mayores esfuerzos dedicó el nuevo gobierno en su etapa inicial fue a la
concreción de convenios en las diversas ramas agroindustriales que garantizaran la
adquisición de las cosechas y que comenzaran a debatir posibles planes de mediano plazo
para la mejora de la competitividad. Aunque este último aspecto se trabajó de manera
incipiente y tangencial, el sólo hecho de sentar a industriales y agricultores, con el
concurso de los funcionarios públicos, a acercar posiciones y a trabajar mancomunadamente
por un subsector, creó un precedente significativo para el posterior desarrollo de
acuerdos de más largo aliento y con objetivos de mayor proyección.
El marco general para dichos
acuerdos fue desarrollado en forma mucho más amplia en junio de 1995, cuando el CONPES
aprobó la política de competitividad agropecuaria y pesquera
3
.
Esta política detalla las bases de la reconversión del sector y sus instrumentos de
apoyo, incluida la reorientación de las actividades de ciencia y tecnología, la
capacitación de recursos humanos, los incentivos a la inversión privada en el agro, los
apoyos que la política de infraestructura ofrece a la actividad agropecuaria, la
política de comercialización y de regulación de mercados y el diseño de normas de
calidad. Este ambicioso marco de política debe permitir, en el contexto de los acuerdos
sectoriales de competitividad, que las labores del Ministerio y del sector privado se
concentren, por fin, en la solución de los problemas estructurales del sector en un
contexto de internacionalización, más que en el desgastador conflicto diario sobre el
mercadeo de las cosechas, la competencia de las importaciones o emergencias de uno u otro
tipo
4
.
En el campo de
las acciones tendientes a mejorar la competitividad sectorial, conviene resaltar la
ampliación del incentivo a la capitalización rural —tanto a través del incremento
de los montos de los incentivos como de su extensión a la compra de maquinaria y
equipo—, la consolidación de los incentivos a la adecuación de tierras y el
estímulo a la participación del sector privado en la construcción de infraestructura de
riego, drenaje y control de inundaciones. Como se mencionó, la acción del Estado ha sido
muy lenta y costosa en esta actividad; por este motivo, el cumplimiento de las metas que
se han planteado en esta área exige el concurso del sector privado. En consecuencia, el
régimen de concesiones privadas para la construcción de distritos, acompañado del
programa de subsidios y estímulos directos para que los productores acometan la
construcción de los proyectos, debe coadyuvar a propulsar la adecuación de tierras aptas
para la producción agropecuaria intensiva.
Los documentos
señalados consolidaron igualmente la nueva filosofía de la acción del IDEMA, al
establecer que se convertirá progresivamente en una entidad administradora de incentivos
y subsidios a la comercialización, de manera que intervenga en el mercado sin recurrir a
la adquisición directa de las cosechas. Esta última forma de intervención sólo tendrá
lugar en las zonas rurales y urbanas marginales, o como alternativa de última instancia.
Para este efecto, se propuso revivir una idea que finalmente no se puso en marcha en el
anterior gobierno, la de negociar en bolsa los certificados de depósito de mercancías
agropecuarias, los cuales serían adquiridos por el Instituto únicamente en el caso de
que el agricultor no encuentre un mejor comprador en el mercado. El desarrollo de esta
nueva política de comercialización ha avanzado, sin embargo a un ritmo lento y debe ser,
por lo tanto, objeto de atención prioritaria en el futuro inmediato. Por su parte, aunque
la creación de PROMAGRO, bajo el impulso de la Corporación Colombia Internacional, ha
representado un avance importante de la política de comercialización internacional,
éste es apenas el punto de partida para el desarrollo de iniciativas orientadas a
dinamizar nuevos renglones agroindustriales de exportación.
El nuevo gobierno
decidió, igualmente, perfeccionar y culminar la reforma del ICA. El postulado de
especializar a este Instituto en las labores de prevención sanitaria, control de insumos
y registro de obtenciones vegetales, y que el Ministerio retome el liderazgo en el diseño
de la política de investigación, la cual debe ser ejecutada por las corporaciones mixtas
y otras entidades, tiende a superar los problemas que subsisten como rémoras del viejo
esquema y que no permitieron resolver las limitadas facultades otorgadas por la
Constitución del 1991 al Ejecutivo. La especialización debe resultar en fortalecimiento
y beneficio de ambas actividades, tanto de las de generación y transferencia de
tecnología, como de las de prevención y control, unas y otras vitales en un proceso de
internacionalización de la economía.
En materia de
desarrollo rural, la política diseñada por el nuevo gobierno
5
incluyó la ampliación considerable de las
acciones de reforma agraria y del programa de vivienda rural, así como medidas agresivas
orientadas a solucionar los problemas de crédito de los pequeños productores. En materia
de reforma agraria, el desarrollo pleno de la nueva ley servirá para cumplir el programa
más ambicioso que en esta materia se haya formulado en la historia del país. Las metas
fijadas en vivienda rural triplican, a su vez, los resultados de la administración
anterior, respondiendo, así, a la inmensa popularidad de este nuevo esquema de apoyo al
bienestar campesino. Por su parte, la nueva refinanciación de deudas puesta en marcha a
partir de abril de 1995 contiene para los pequeños productores condonaciones implícitas
de más del 40%, las cuales deben facilitar una solución definitiva al problema de los
pasivos acumulados durante los años de la crisis. El gobierno ha propuesto, además,
mecanismos novedosos para vincular a nuevos intermediarios financieros al otorgamiento de
crédito a los campesinos. En este último tema, se viene diseñando un mecanismo para
compensar a los intermediarios los mayores costos que les representa llevar crédito a los
pequeños productores, y modificar las normas que impiden a las cooperativas y a otras
entidades redescontar sus operaciones en FINAGRO.
Todas estas acciones están acompañadas de un sólido compromiso presupuestal. En
los primeros meses, el gobierno aumentó los recursos destinados en 1994 para algunos
programas rurales prioritarios —vivienda rural, reforma agraria, generación de
empleo, transferencia de tecnología y compra de cosechas en zonas de desastre—. En
el Plan de Desarrollo se incluyeron recursos para el sector por $2.4 billones (expresados
en pesos de 1994), cuya composición se detalla en el Cuadro 9.1. Aunque los recursos
destinados al desarrollo campesino —en especial a los programas de reforma agraria,
vivienda rural y fomento al crédito campesino— reciben el mayor impulso relativo,
también se amplían aquellos orientados al desarrollo científico y tecnológico del
sector, incluida la transferencia de tecnología, y aquellos orientados al fomento de la
inversión rural, tanto a través de el incentivo a la capitalización rural como de los
programas de adecuación de tierras. Con las inversiones estimadas, se espera que el gasto
público en el sector supere un 5% del PIB agropecuario a partir de 1996
, un
nivel sustancialmente más alto que el promedio histórico y que los registros ya elevados
de dicha inversión en 1994 y 1995 (Véase Cuadro 9.1).
CUADRO 9.1
:
Plan de
inversiones 1995-1998
Sector
agropecuario, forestal y pesquero
DESARROLLO DE LA POLÍTICA SECTORIAL ALGUNAS
REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO DEL AGRO COLOMBIANO
La creación
de una conciencia nacional sobre la importancia y sobre las peculiaridades del agro y el
diseño de una política sectorial activa y moderna han despejado en gran parte el futuro
del sector. Sin embargo, existen numerosos escollos e imponderables, tanto en el frente
externo como en el interno, que deben ser objeto de atención detallada.
No sobra recordar, en
primer término, que las tendencias proteccionistas en el comercio internacional están
lejos de ser derrotadas. Pese a los avances globales alcanzados en la Ronda Uruguay del
GATT, las prácticas proteccionistas tradicionales continúan en boga. La utilización de
amenazas y retaliaciones bilaterales en el campo comercial también está al orden del
día. Prueba de las primeras ha sido el régimen bananero de la Unión Europea o las
decisiones norteamericanas contra las exportaciones de flores de Colombia. Muestra de las
segundas han sido las amenazas del Congreso estadounidense de proceder contra las
exportaciones colombianas si el país no satisface las calificaciones unilaterales que
dicho organismo establece de la lucha contra el narcotráfico, o las amenazas de
retaliación que ha hecho el mismo país si Colombia no renuncia al sistema ya de cuotas
de exportación de banano a la Unión Europea. Estos son algunos de los numerosos ejemplos
que se podrían dar para ilustrar el comportamiento del denominado nuevo proteccionismo.
A estas
tendencias, se agrega el parco acuerdo agrícola incorporado al Acta Final de la Ronda
Uruguay, firmada en Marrakech. Las diversas simulaciones han concluido que el impacto de
dicho acuerdo sobre los precios internacionales de productos agrícolas será muy modesto.
La pérdida de mercados de los países industrializados que subsidian a su agro será,
igualmente, gradual y poco significativa, ya que podrán mantener innumerables
subvenciones internas que distorsionan las condiciones de competencia y abrir sólo en
forma limitada sus mercados internos.
De esta manera, los
mercados internacionales no ofrecerán oportunidades ilimitadas y generalizadas al agro
colombiano, sino unas muy localizadas y específicas. Entre estas últimas, además de las
existentes en los mayores mercados del mundo donde, de contera, Colombia cuenta con acceso
preferencial para numerosos bienes agrícolas, son dignas de atención las que se pueden
presentar con los países socios en procesos de integración o en acuerdos de libre
comercio. La superación de los inconvenientes que aún subsisten en estos pactos
determinará la mayor o menor importancia que ellos puedan tener para las exportaciones
agropecuarias colombianas.
Por otra parte, a la
competencia de los bienes subsidiados en los mercados interno, regional y mundial se viene
sumando la de países que con base en una tierra o en una mano de obra baratas han
irrumpido en la arena internacional. Algunas naciones asiáticas y unas cuantas
latinoamericanas se encuentran entre ellos. Colombia no cuenta con la primera ventaja,
aunque podría lograrla si se civilizan, con tecnología adecuada y con inversiones en
infraestructura, las límites llanuras orientales y algunos extensos y feraces territorios
de las costas Atlántica y Pacífica hoy subaprovechados, y si logra controlar factores
que han distorsionado en forma considerable el precio de la tierra en nuestro país, entre
los que se destaca el narcotráfico y la inflación especulativa de activos inmobiliarios
que experimentó el país en los últimos años. La segunda es una dudosa ventaja
comparativa, que es incompatible con un modelo de desarrollo con equidad. Por el
contrario, el mejoramiento de la remuneración al trabajo y de la calidad de vida de toda
la población rural —ambas aún muy deficientes en Colombia, pero menos que en
algunos de sus competidores— debe ser un objetivo explícito de la política de
desarrollo.
En consecuencia, la
competencia en los mercados internacionales no será fácil para los productores
nacionales. El incremento de la productividad y la competitividad es, por lo tanto, un
imperativo. En este frente se yerguen, a su vez, diversas dificultades y amenazas, de las
cuales tal vez la más analizada ha sido la del peligro revaluacionista. La bonanza
petrolera en ciernes ha alertado sobre el riesgo de que los ingresos adicionales de
divisas puedan llevar al país a una enfermedad
holandesa, cuyos efectos serían nefastos para las actividades exportadoras y
competitivas con las importaciones, dentro de las cuales se incluye el grueso de la
producción agropecuaria, así como para la diversificación de la estructura económica
nacional. Algunos trabajos han estudiado y estimado el impacto negativo que tal situación
tendría sobre el agro y sobre los ingresos rurales
6
.
La conclusión parece clara: la mejor política sectorial sería impotente ante un
inadecuado manejo cambiario
7
.
Otro de los factores que conspira contra el mejoramiento de la productividad y la
competitividad sectoriales es la situación de orden público en el campo. Muchos
agricultores no pueden ir a sus fincas, lo que dificulta enormemente un manejo gerencial
de las explotaciones y la tecnificación de los procesos productivo y de
comercialización. A no pocos, de los más variados estratos sociales, les toca pagar por
su seguridad, sea que sufragen la llamada vacuna o
que tengan que contratar su propia seguridad, con lo que incurren en un costo que no
tienen sus competidores de otras latitudes. Numerosos productores han visto mermado su
capital y debilitado su ánimo por el flagelo del secuestro. Y todos han sido víctimas de
la zozobra y de la incertidumbre que genera la delicada situación que se vive en las
zonas rurales, aún las más cercanas a las urbes, teóricamente las más seguras, cuyos
precios se han elevado enormemente por cuenta de su presunta tranquilidad.
El atraso que registra la
infraestructura en el país también atenta contra el mejoramiento competitivo del agro
colombiano
8
. Los sobrecostos ocasionados por la
deficiente red de transporte y de comunicaciones, las dificultades causadas por la
precaria prestación de servicios públicos en las zonas rurales y las pérdidas generadas
por la falta de facilidades de almacenamiento y de refrigeración, son, entre otros,
impedimentos para el desempeño competitivo de la agricultura del país. Los avances
alcanzados en este terreno han buscado más vincular a los centros de consumo con los
mercados internacionales que integrarlos con las zonas productoras, lo que le otorga
ventajas a los bienes extranjeros sobre los nacionales incluso en los mercados
domésticos. Llegar a los internacionales es, para muchos productos agropecuarios, una
verdadera proeza que conlleva elevados costos y desventajas.
El Plan de Desarrollo de
la nueva Administración ha establecido como una de sus prioridades el desarrollo de la
infraestructura vial. Como parte de dicha política, se han incrementado en forma notoria
los recursos destinados a la red secundaria y terciaria, que tiene una incidencia decisiva
para el desarrollo agropecuario, ya que es precisamente la que une las zonas agrícolas
con las ciudades y las vías troncales. El proceso de descentralización vial en curso,
mediante el cual dichas redes pasarían a ser administradas por las entidades
territoriales, deberá ser objeto de seguimiento especial, para garantizar que las mayores
inversiones redunden en un mejoramiento de la infraestructura vial más crítica para el
agro. La reestructuración del Fondo Nacional de Caminos Vecinales —ordenada por la
Ley 188 de 1995, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo—, debería
servir para establecer mecanismos de coordinación entre el Ministerio de Transporte, el
de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Nacional de Planeación para la
orientación de las inversiones viales de mayor impacto relativo en el desarrollo rural.
Si bien es cierto que los
aspectos precedentes, cuya influencia sobre la competitividad sectorial es innegable,
están por fuera de la órbita directa de competencia del Ministerio de Agricultura,
existen elementos de la política agropecuaria que tienen un papel igualmente decisivo.
Los diversos estudios sobre competitividad sectorial que se encuentran en curso deben
permitir la formulación de proyectos específicos que contribuyan a mejorar la
competitividad de determinadas actividades agropecuarias en zonas específicas del
territorio nacional, y a establecer si la política diseñada cuenta con las herramientas
apropiadas para resolver los problemas que se identifiquen, de manera que se pueda
completar, corregir o adaptar mejor a las necesidades reales de los productores de las
diversas comarcas rurales del país. Ellos deben permitir, además, definir las nuevas
necesidades de investigación y transferencia de tecnología, entre las cuales se cuentan,
sin duda, aquellas relacionadas con el manejo de los ecosistemas tropicales, la
producción de bienes comercializables orientados a mercados dinámicos y las tecnologías
de manejo post-cosecha.
En este terreno —el
del mejoramiento de la competitividad— urge un decidido compromiso de los gremios de
la producción. Su papel ya no puede limitarse al contestatario que han ejercido, con
mayor o menor fortuna, en el pasado. El nuevo rol que está llamada a jugar la sociedad
civil en el mundo actual los obliga a asumir responsabilidades de trabajo conjunto, serio
y ponderado con las autoridades gubernamentales en procura de la modernización del agro y
del mejoramiento de la calidad de vida de sus moradores, participando activamente en la
formulación de propuestas que tiendan a tales fines, en la elaboración de programas y
proyectos y en la promoción de su ejecución. El fortalecimiento de los fondos
parafiscales y los acuerdos sectoriales de competitividad deben servir de marco para una
nueva fase de desarrollo gremial, en la cual hagan definitivamente el tránsito de
críticos a socios del gobierno en la tarea de construir un sector agropecuario más
competitivo.
La política sectorial
debe experimentar, como es obvio, desarrollos y ajustes que permitan acrecentar su
eficacia en la nueva etapa del desarrollo agropecuario del país. Este proceso debe ser,
en primer término, el resultado de la experiencia que se vaya acumulando en el manejo de
los nuevos instrumentos de política, en especial del nuevo esquema institucional de
investigación y transferencia de tecnología y de los incentivos a la capitalización
rural y a la adecuación de tierras. La puesta en marcha de la nueva política de
comercialización y la definición de mecanismos que permita al Ministerio de Agricultura
participar en el diseño de la política de infraestructura vial son elementos adicionales
a los cuales ya hemos hecho alusión. A ellos quisiéramos agregar tres temas que no han
sido todavía objeto de desarrollos de política: el desarrollo de una legislación
antimonopolio y de promoción de la competencia en los mercados agrícolas; el impulso a
la adopción de tecnologías y procedimientos de preparación de los productos en finca
para su posterior mercadeo; y el diseño y puesta en marcha de un plan de construcción de
infraestructura de almacenamiento.
Sobre el primer tema, vale
la pena señalar que en los mercados agropecuarios se presenta con inusual frecuencia el
ejercicio de posiciones dominantes de mercado, principalmente por los transformadores de
las materias primas de origen agropecuario, las cuales ocurren en detrimento y perjuicio
de productores rurales y consumidores, ambos considerablemente dispersos y con escasa
capacidad negociadora. Las imperfecciones de estos mercados, antes mencionadas, las
posibilitan, y la puesta en marcha de un modelo de apertura y desregulación económica,
que da mayor libertad a los mercados, las facilitan. Por eso, la expedición de una
legislación práctica y adecuada a las características y necesidades del sector
agropecuario es fundamental para evitar tales abusos cuando un modelo de desarrollo como
el implantado en Colombia se pone en marcha, tal y como lo demuestra la experiencia
internacional en la materia.
En relación con el
segundo asunto, no sobra recordar que la falta de preparación de los bienes agropecuarios
en finca, o en zona de producción, determina que se incurra en cuantiosas pérdidas y
sobrecostos en el proceso de mercadeo y que se afecte gravemente su calidad y su
presentación, como ya se mencionó. La estrategia de promover empresas de
comercialización de propiedad de los productores agropecuarios debe contribuir a
solucionar este problema. No obstante, ella, por si sola, no es suficiente. Se requiere
realizar campañas educativas al respecto, como la que puso en marcha el Ministerio en
1993 sobre productos perecederos; identificar y transferir tecnologías sencillas de
secamiento, enfriamiento, selección y embalaje en finca, y establecer incentivos para
quienes adopten tales técnicas. Esto es, incluso, más importante cuando se piensa
incursionar en los mercados externos, caso en el cual se requiere también facilitar los
procedimientos de revisión aduanera de los contenederos en finca, o en puertos secos en
zonas de producción, de forma que se evite abrirlos para su revisión en los puertos o
aeropuertos de exportación.
El diseño y puesta en
marcha de un plan de construcción de infraestructura de comercialización y
almacenamiento, por su parte, es básico para superar los déficit que se presentan en la
de granos, especialmente en las nuevas regiones cultivadoras, y para salir del absoluto
atraso que en materia de enfriamiento y otras prácticas de conservación registra el
país. La creación del Fondo EMPRENDER y del incentivo a la capitalización rural, y la
autorización dada por la Ley Agraria al IDEMA para construir, o cofinanciar dicha
infraestructura, deben contribuir a resolver esta dificultad. Pero se requiere, en todo
caso, la elaboración de un plan detallado que establezca la infraestructura que hace
falta, la que debe construir el Instituto, la que debe cofinanciar y la que debe dejar en
su totalidad al sector privado, en el cual se definan las prioridades y las fuentes de
financiamiento.
En lo relativo a la
política de desarrollo rural, la experiencia que se vaya acumulando con el uso de los
sistemas de negociación voluntaria y subsidios directos a la compra de tierra
desarrollados en la nueva Ley de Reforma Agraria darán lugar, sin lugar a dudas, a
ajustes que permitan consolidar estos novedosos esquemas. En diversos apartes de esta obra
hemos hecho alusión, además, a la necesidad de promover la vinculación de nuevos
intermediarios financieros al otorgamiento de crédito a los campesinos, en especial del
sector solidario y de permitirles el acceso al redescuento en FINAGRO. Entre los
mecanismos sugeridos se encuentra el reconocimiento, a cualquier intermediario financiero,
de los mayores costos de otorgar crédito a pequeños productores o de operar en zonas
rurales apartadas. Se espera finalmente, que tanto un esquema de esta naturaleza como el
acceso directo de las cooperativas de ahorro y crédito al redescuento de FINAGRO, entren
a funcionar plenamente en 1996, una vez despejados, en este último caso, los obstáculos
de carácter legal.
Una de las mayores
frustraciones de la política de desarrollo campesino ha sido la lentitud de los
resultados del programa de modernización y diversificación de cultivos para productos de
economía campesina particularmente críticos —cebada, trigo, tabaco y fique—.
Ello obedece, como lo hemos señalado, a las escasas alternativas que tienen muchos de
estos productores, debido a la baja calidad de los suelos y la escasez de agua en las
zonas donde cultiva, así como a otras dificultades propias de los procesos de
reconversión en el agro asociadas a la lentitud de la transferencia de tecnología y la
dificultad para desarrollar nuevas redes de comercialización. Por este motivo, es
necesario desarrollar un programa mucho más ambicioso en este frente, que combine la
experiencia acumulada con subsidios directos a los productores para que modernicen sus
actividades agropecuarias, cambien sus productos tradicionales e incluso se relocalicen en
zonas más aptas para la producción de cultivos alternativos.
Un elemento de esta
política que, sin embargo, debe ser objeto de la política de desarrollo campesino es la
adopción de esquemas sencillos y baratos de recolección de aguas lluvia para irrigación
de los pequeños productores rurales. Definitivamente el ritmo que ha mostrado el HIMAT
—hoy INAT— de construcción de obras que le lleven agua a estos labriegos es
desconsolador. La disminución de la disponibilidad de aguas en numerosas zonas campesinas
es dramática, lo que está coartando día a día sus posibilidades de reconversión y
diversificación. La ejecución de un plan masivo —y rápido— de dotación de
agua a esos campesinos para riego suplementario, con base en modelos y técnicas
innovativas y en la participación de varios ejecutores, es impostergable.
La superación de las
dificultades que enfrenta el sistema nacional de cofinanciación y la adecuada puesta en
práctica de la opción de cofinanciación directa a las comunidades rurales y a las
organizaciones campesinas, prevista en la Ley 101 y ya reglamentada, es prerrequisito para
la consecución de los objetivos propuestos por la política de desarrollo rural. Sin
ellos, la gestación de procesos auto-sostenidos y autónomos de desarrollo de las
comarcas campesinas, que transformen a sus integrantes en verdaderos empresarios y que
eleven su calidad de vida, seguirá siendo una lejana utopía.
De similar trascendencia es la elevación del nivel educativo en el campo, la mejora en la
formación de profesionales y técnicos relacionados con el desenvolvimiento del sector y
la adecuada capacitación y actualización de todas las personas que se dedican a los
quehaceres agrícolas. En cualquier sociedad, incluidas las rurales, el grado de
educación y de capacitación de sus integrantes es, cada día más, la principal, o una
de las principales, ventajas competitivas. La adquisición de un nivel de vida digno y el
logro de una sociedad democrática y tolerante también dependen críticamente de aquel.
Estos temas, deben ser objeto de atención prioritaria por parte del Ministerio de
Agricultura, el cual, valga la verdad, nunca se ha preocupado por este tema, como si el
hecho de que no sea de su jurisdicción no lo hiciera vital para alcanzar el desarrollo
del sector y el mejoramiento de la calidad de vida rural.
Por último, la asignación de recursos
presupuestales adecuados y la decisión política de continuar y profundizar la ejecución
de una estrategia coherente, integral y comprensiva de superación de la pobreza y de las
inequidades en las áreas rurales y de desarrollo sostenible y sostenido del agro, como la
que se diseñó y ha continuado, bajo renovado ímpetu, bajo la actual Administración,
son esenciales para conseguir los objetivos esbozados. Los programas y los subsidios
selectivos y focalizados para combatir la miseria y las carencias, las estrategias y los
estímulos para aumentar la competitividad —actuando en especial en los; temas
tecnológico, de adecuación de tierras y de modernización de la comercialización—
y las políticas para generar un ambiente propicio para el crecimiento del sector
—principalmente en materia macroeconómica, de orden público, de infraestructura y
de educación— podrán enriquecerse, modificarse o profundizarse, pero sin ellas el
futuro del agro, y el del país, no serían claros. Por el contrario, sus acertadas
elaboración y ejecución permitirán sacar provecho de la riqueza natural y genética de
los variados y hermosos ecosistemas que conforman la geografía nacional.
__________
1. Ver Departamento Nacional de Planeación (1995), pp. 199-208;
Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(1994b, 1994c y 1995).(Regresar)
2.
Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(1994b).(Regresar)
3.
Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(1995).(Regresar)
4.
Hasta mediados de 1995, el Ministerio había firmado las bases del acuerdo de
competitividad de acuicultura y estaba promoviendo el del banano. Participó igualmente en
el desarrollo del acuerdo de la cadena textil-confecciones. Sin embargo, no se había
avanzado en el desarrollo de acuerdos para las cadenas agroalimentarias más complejas:
cereales - concentrados - actividades pecuarias intensivas, de oleaginosas y de productos
lácteos.(Regresar)
5.
Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(1991994c).(Regresar)
6.Ver,
por ejemplo, Lora y Herrera (1994) y Banco Mundial (1994b).(Regresar)
7.
Además de los anteriores, ver el discurso de José Antonio Ocampo en la instalación del
Foro Nacional Agropecuario, en Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994d), pp.
19-30 y en Ocampo (1994), Anexo III.(Regresar)
8.
Sobre este tema, ver los capítulos respectivos en González y Jaramillo (1994).(Regresar)
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