El giro de la política agropecuaria
José Antonio Ocampo y Santiago Perry
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Capítulo  8

MODERNIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO AGROPECUARIO

      Los cambios presentados en el escenario internacional y en el entorno nacional determinaron la necesidad de hacer modificaciones en la organización institucional del sector. La creciente importancia de las negociaciones internacionales, tanto las multilaterales como las regionales y bilaterales; el incremento de la competencia en todos los ámbitos y la consecuente exigencia por la mejora de la competitividad; el Ímpetu que adquirieron los temas ambientales; el cada vez mayor papel protagónico del sector privado y de la sociedad civil; la demanda por mayor eficiencia y por una definición clara del rol del Estado; la fuerte tendencia a la descentralización y a la autonomía regional; los requerimientos de una activa participación de las comunidades en los asuntos públicos, fueron, entre otros, fenómenos que conllevaron a la urgencia de que el sector público agropecuario adecuara su estructura y organización a los nuevos tiempos.

    La constitución colombiana de 1991, que reflejó varios de tales cambios, en especial los relativos a las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, estableció la necesidad de modernizar las entidades gubernamentales de la órbita nacional, para lo cual su artículo 20 transitorio autorizó al Ejecutivo a reestructurarlas. Con base en esta disposición, buena parte de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura modificaron su estructura interna: el ICA, el INCORA, el HIMAT, el IDEMA, el Fondo DRI y la Caja Agraria. Igualmente, en virtud de ellas se determinó que las entidades nacionales cesaran su participación accionaria en VECOL y las centrales de abasto ¹ .

    Posteriormente, el Congreso de la República aprobó la creación del Ministerio del Medio Ambiente. Esta novedad tuvo implicaciones sobre el Ministerio de Agricultura, al cual estaba adscrito con antelación el tema ambiental; determinó, en particular, el traslado del INDERENA (durante el período de su liquidación) al nuevo Ministerio y la especialización del antiguo HIMAT en la tarea de adecuación de tierras. De igual manera, la Ley Agraria otorgó facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para reestructurar al Ministerio de Agricultura, las cuales fueron utilizadas con la expedición del decreto 1279 del 22 de junio 1994. Asimismo, introdujo cambios a lo establecido en diversos decretos de modernización de las entidades con el fin de complementarlos, o modificar aspectos que ya no se veían convenientes.

    El conjunto de normas mencionadas definieron el nuevo marco institucional del sector. Aunque varios de los cambios ya han sido explicados, en este capítulo se analizan diversos tópicos y aspectos de ellos, y se hace referencia a algunas actividades complementarias y al apoyo presupuestal que recibieron las iniciativas del Ministerio.

EL NUEVO MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

   El primer aspecto digno de una somera explicación es la reforma del Ministerio de Agricultura, la cual mantuvo muchos de los aspectos novedosos de la realizada con el Decreto 501 de 1989 e introdujo muchos otros, fundamentales para responder a los cambios en los escenarios nacional e internacional que se habían presentado, a los problemas que se habían evidenciado con la estructura vigente y a las nuevas concepciones de la administración.

    De las primeras, tal vez lo más notable fue la ratificación de una serie de organismos colegiados de dirección del sector y del Ministerio que facilitan el trabajo compartido y de equipo que debe caracterizar a una organización compleja, tales como el Comité de Gabinete del Ministro, integrado por los niveles directivos del Ministerio; el Comité de Coordinación Ejecutiva, conformado por los directivos del Ministerio, los gerentes y directores de las entidades del sector y el jefe de la Unidad de Desarrollo Agrícola del Departamento Nacional de Planeación; y el Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura, al que asisten directivos del Ministerio y los Secretarios de Agricultura de los departamentos.

    Dentro de las segundas merecen destacarse la creación de tres viceministerios, la eliminación de niveles jerárquicos intermedios, el establecimiento de toda una área de desarrollo rural y el paso a direcciones generales de temas que habían adquirido creciente interés. En general, se buscó crear una estructura más plana, con menos niveles burocráticos y con grupos de trabajo flexibles y de alto nivel. La creación de los tres viceministerios, en lugar de uno, debe servir para descongestionar el trabajo del Ministro, mejorando al mismo tiempo el diálogo con los múltiples Interlocutores sectoriales —diversos gremios, asociaciones campesinas y los Secretarios de Agricultura—, distribuir mejor las funciones y atender áreas que no estaban siendo adecuadamente atendidas. Debe permitir, igualmente, realizar un trabajo más estrecho entre los viceministros y los funcionarios del Ministerio, ya que cada uno de aquellos tiene a su cargo algunas de las direcciones y oficinas donde se agrupan los profesionales y técnicos de la entidad.

        La creación del Viceministerio de Desarrollo Rural —con sus direcciones de desarrollo social, productivo y empresarial y la oficina de mujer—, así como el cambio de nombre del Ministerio, al que ya se hizo referencia, reflejan la determinación de darle mayor prioridad a este tópico, y de contar con una estructura adecuada para poner en marcha la política para el campesinado y para el desarrollo rural que se reseñó en el capítulo sexto. La del Viceministerio de Desarrollo Agropecuario y Pesquero aspira a establecer una instancia apropiada de relación con los gremios y los productores, y de solución de los problemas específicos y coyunturales que presentan los diferentes cultivos y las diversas actividades pecuarias y pesqueras. Los especialistas por producto se agrupan en las tres direcciones subsectoriales —agrícola y forestal, pecuaria y pesquera y acuícola— que dependen de este viceministerio.

        El Viceministerio de Coordinación de Políticas tiene a su cargo el diseño de las estrategias de mediano plazo ² , y debe trabajar más por instrumentos de política que por productos específicos. Dos de las direcciones generales que le están adscritas cubren temas que habían adquirido importancia trascendental en los últimos años, y que aparecían como subdirecciones en el anterior esquema: desarrollo regional y comercio exterior y negociaciones internacionales. Una tercera, la de política sectorial, cuenta con los especialistas en diversos instrumentos de política —tecnología, crédito, adecuación de tierras, mercado—, mientras que los especialistas en asuntos macroeconómicos —una de las innovaciones de la reforma, que destaca la dependencia de la agricultura de las decisiones macroeconómicas— se ubican como asesores dependientes directamente del despacho del Ministro.

     Adicionalmente, se elevó el número de profesionales especializados y se disminuyeron los restantes cargos, con lo que la planta del Ministerio se recortó y se adecuó a la función planificadora y de diseño de política que le corresponde. La adscripción de los profesionales a las distintas direcciones se puede modificar fácilmente, pues no quedó fijada por decreto. En la discusión sobre la conformación funcional o por producto se tomó una decisión pragmática de hacer una estructura matricial que combinara las dos, de acuerdo con las necesidades dictadas por la experiencia. Como se ve, se estableció una estructura pequeña, plana, especializada, desburocratizada y flexible, apropiada a las necesidades y requerimientos actuales.

OTRAS MODIFICACIONES INSTITUCIONALES

     De las transformaciones institucionales posteriores a los decretos de modernización de las entidades, expedidos en el ocaso de 1992, vale la pena destacar las realizadas en el HIMAT y en el IDEMA y las que buscaban completar la estructura de planificación descentralizada y participativa que se venía implantando en el sector.

     En virtud de la ley que creó el Ministerio del Medio Ambiente, al antiguo HIMAT se le suprimieron las funciones que tenía en hidrología y meteorología, las cuales pasaron al IDEMA ³ . En consecuencia, el Instituto reformado se especializó en las labores de adecuación de tierras, y, en tal sentido, cambió su nombre por el del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT. Adicionalmente, la Ley 41 de 1993, ya explicada, modificó la estructura del subsector y la filosofía de su trabajo. Estos cambios debían reflejarse en las normas sobre estructura y funciones de la entidad. Así lo reglamentó el Decreto 1278 de 1994. En desarrollo de él, la Junta Directiva reestructuró internamente la entidad, aglutinando en una sola subgerencia las labores técnicas relacionadas con la preinversión en los proyectos y con su realización, independientemente de si ellos eran de pequeña, mediana o gran irrigación, y creando una subgerencia que debía de encargarse de las dos labores de mayor trabajo con la comunidad: la de promover y concertar su participación activa y decisoria en todas las fases de los proyectos y la de darles asistencia técnica en riego y en el manejo de aguas y de los distritos. De esta forma, se buscaba superar dos de los obstáculos identificados para el buen funcionamiento de esta actividad, como eran la escasa vinculación de los beneficiarios a los proyectos y las limitaciones técnicas para el aprovechamiento de la infraestructura construida.

     Tal vez la entidad que sufrió más transformaciones como efecto de la Ley Agraria fue el IDEMA, dado el nuevo impulso otorgado a su labor y los novedosos instrumentos de que se le dotó para adelantarla. Dichas innovaciones, que partieron del convencimiento de la necesidad de contar con una entidad gubernamental fuerte y capaz de intervenir de manera moderna en los mercados agrícolas, tal y como sucede en la mayoría de países del mundo, debían estipularse con claridad en el estatuto interno del Instituto. La Junta Directiva expidió el Acuerdo 010 de mayo de 1994, el cual fue aprobado por el Decreto 1311 del mes siguiente, con el fin de incorporar la facultad de intervenir en cualquier zona del país, y no sólo en las marginales, cuando fallas del mercado o situaciones de desabastecimiento lo ameriten, y de detallar las nuevas herramientas de que puede disponer para cumplir su objetivo. Entre estas últimas, vale la pena recordar las siguientes ⁴ : los pagos de compensaciones que cubran la diferencia entre los precios de mercado y los fijados por el gobierno y que permiten mercadear las cosechas sin la adquisición de ellas por parte del Instituto; la concurrencia en el pago de costos de almacenamiento, cuando se requiera; la exportación a pérdida de excedentes productivos que deprimen los precios al productor; y el apoyo a la creación de empresas de comercialización en las cuales los productores sean accionistas.

     Finalmente, diversas disposiciones, enunciadas a lo largo de este escrito, tendieron a completar y perfeccionar el andamiaje institucional construido para poner en práctica un proceso de planificación sectorial descentralizado y participativo. La determinación de que las actividades de las entidades requerían de la participación y de la concertación con la comunidad, la definición de que el Fondo DRI podía cofinanciar directamente con las organizaciones campesinas y las comunidades rurales organizadas, la creación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural —con sus comisiones de asistencia técnica— y de los Comités Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria como dependencia de los CONSEA, el fortalecimiento del Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura y la creación del Consejo Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, fueron, entre otras, medidas orientadas hacia tal objetivo.

     Vale la pena resaltar, finalmente, dos elementos que no han sido señalados. En primer lugar, la creación, en la Ley 101, de la Comisión Nacional Agropecuaria como máximo organismo de concertación de la política sectorial y de participación ciudadana en los asuntos del sector, la cual previó una amplia representación de los gremios, de los campesinos y de los profesionales del sector. Ella, a más de sus funciones de recomendación y de evaluación de la política, debe realizar audiencias públicas cuando cuatro de sus miembros lo soliciten, y los servidores del Estado se hallan obligados a proveer la información que les requiera. Estos dos mecanismos aspiraban a facilitar la ejecución de un sano control social sobre la actividad de las entidades del sector público agropecuario.

        En segundo término, dentro del proceso de descentralización se determinó la conformación de las Unidades Especializadas de Cofinanciación, UDECO, en las secretarías de planeación de los departamentos, encargadas de asesorar a los municipios en la tarea de formular y presentar los proyectos al sistema nacional de cofinanciación y de servir de filtro técnico en este proceso. Las secretarías de agricultura deben apoyar a estas unidades en la formulación de los proyectos sectoriales. Con la creación de las UDECO se decidió eliminar las oficinas territoriales del Fondo DRI, pues estos órganos de carácter departamental pasaron a asumir sus funciones y tareas. No obstante, la debilidad de muchos departamentos y la complejidad del sistema de cofinanciación diseñado dificultaron el cambio y han generado traumas y frenos al proceso de descentralización.

DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA Y CAMBIO DE LA CULTURA INSTITUCIONAL  

     Para contar con un sector público agropecuario más eficiente, era necesario, además de la reorganización institucional, superar dos obstáculos, contra los que se estrellaban todos los intentos de modificar y mejorar la política: su desconocimiento por parte de numerosos funcionarios del sector y la actitud tradicionalista y pasiva de no pocos de ellos. Indudablemente, una de las mayores frustraciones que sufren quienes han ocupado cargos directivos en el sector público es la de constatar en las distintas regiones cómo muchas de las políticas, programas y proyectos diseñados no se ponen en práctica, o no tienen el efecto esperado, por cuenta de esos dos obstáculos. Su superación se convirtió en obsesión del equipo directivo del Ministerio de Agricultura.

        Varias estrategias se pusieron en marcha con dicho fin. En dos oportunidades se efectuaron seminarios en todas y cada una de las regiones del país, en los que los directivos del Ministerio y de sus entidades explicaban detenidamente los cambios presentados en el contexto nacional e internacional, y las modificaciones de política por ellos ocasionadas, a un auditorio conformado por los directivos regionales y departamentales y por otros funcionarios de esas órbitas; daban lugar a la generación de debates y a la discusión de las inquietudes, y estimulaban a que eventos similares se realizaran con los demás funcionarios. Numerosos foros tuvieron lugar en los más diversos parajes del país, en los que, con la presencia de productores y funcionarios, los directivos del sector expusieron y debatieron los más diversos aspectos de la política. Una gran cantidad de folletos y cartillas fueron publicadas y distribuidas en todo el país por parte del Ministerio y de varias de sus entidades. La realización de videos y de cuñas y de entrevistas escritas, radiales y televisivas también formaron parte de esta campaña de divulgación.

      Adicionalmente, se dio la orientación de que toda actividad de capacitación interna o externa de las entidades, toda reunión de trabajo interna y todo acto público fueran utilizados, en lo posible, para difundir y explicar la política a propios y extraños. El programa de formación de capacitadores y, en general, las actividades del SINTAP también fueron aprovechadas con tal propósito, al igual que las diferentes reuniones y talleres que se efectuaron con las autoridades departamentales y locales. La antigua Subdirección de Regionalización del Ministerio jugó un papel particularmente activo en esta labor.

         Las acciones precedentes no fueron suficientes. Por lo tanto, el Ministerio inició un programa de internalización de la política y de cambio de la cultura institucional que cobijaba a todas las entidades del sector y contaba con el apoyo de asesores especializados en este tópico. Con él, a través de una serie de talleres y de métodos y mecanismos novedosos, se comenzó la conformación de una red de formadores o promotores, que cubriera vertical y horizontalmente a todas las entidades. Ellos se debían encargar de promover el conocimiento y la discusión de la política, de manera que se comprendiera, se enriqueciera y se compartiera; de incentivar el desarrollo de una actitud más innovadora y participativa en los funcionarios, para que pudieran afrontar el nuevo reto de apoyar las iniciativas y el protagonismo de las comunidades y responder a sus demandas, y de estimular una cultura de trabajo en equipo entre las distintas entidades y las diferentes dependencias de ellas, sin temor a la disparidad de opiniones que pudiera existir entre las distintas personas. Su trabajo debería permear todos los niveles y todas las regionales y localidades de las entidades.

      Con este programa, que quedó apenas iniciado, se completaron las actividades ejecutadas en materia institucional. Sin embargo, en lo relativo al desarrollo de un sector público ágil y eficiente, que cuente con unos funcionarios creativos, informados, con buena formación y con una actitud positiva al cambio, y que utilice sistemas administrativos y gerenciales modernos, todavía hay mucho camino por recorrer.

MAYORES RECURSOS PRESUPUESTALES PARA EL SECTOR

     La puesta en marcha de las nuevas política y organización institucional sectoriales requería de un trato presupuestal más generoso en materia de inversión, pues no bastaba con hacer más eficiente el gasto público, sino que se necesitaba también aumentarlo. En los últimos cinco lustros el asignado al agro había estado usualmente por debajo del 9% del presupuesto general de inversión. En algunos años, incluso, había llegado a representar tan solo el 6% del total —en 1975, 1982, 1984 y 1985—. En relación con el Producto Interno Bruto del sector, el presupuesto ha sido, así mismo, modesto: sólo ha superado excepcionalmente el 3% de aquel, y en algunas ocasiones ha sido inferior al 2% (Véanse Gráfico 8.1 y Cuadro 8.1). Numerosos estudios y documentos habían criticado el bajísimo presupuesto que en repetidas ocasiones se le ha asignado al sector, y a sus diferentes actividades, en especial a las de atención al campesinado, generación y transferencia de tecnología, adecuación de tierras y comercialización.

Cuadro 8.1:    Presupuesto de inversiones del ministerio de agricultura, 1971-1995

       El Ministerio se propuso conseguir un incremento significativo en la asignación de los recursos gubernamentales para el agro, el cual efectivamente obtuvo. Después de que en 1993 el presupuesto básico del sector ⁵ había crecido un 10.6% en términos reales, en 1994 se logró un aumento real del 31.4%. Aun si se tiene en cuenta el recorte decretado a mediados de 1995, el presupuesto de este año tuvo un crecimiento real adicional del 7.0%. Como resultado de los mayores recursos, la participación del sector en el presupuesto de inversión de la nación es nuevamente cercana al 10% y la relación entre los recursos de inversión del gobierno y el PIB agropecuario se encuentra desde 1994 en el nivel más alto del último cuarto de siglo —cerca del 4.5%—.

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1. Decretos 2141, 2137, 2135, 2136, 2132, 2138, respectivamente. El plazo inicial para la desvinculación accionaria en VECOL y las centrales de abasto, de un año, fue ampliado con la Ley Agraria, la cual eliminó la obligación legal de desvincularse de ALMAGRARIO.(Regresar)

2. Con lo que se creó una dependencia cuya función exclusiva debe ser la política de mediano plazo, y que no debe inmiscuirse en el agobiante día a día.(Regresar)

3. Instituto de Hidrología, Meteorología y Asuntos Ambientales.(Regresar)

4. Estos instrumentos fueron explicados en el capítulo cuarto de este libro.(Regresar)

5. Para efectos comparativos, se excluyen de dicho presupuesto básico dos tipos de recursos: (a) las capitalizaciones de la Caja Agraria y de FINAGRO, que tienen un patrón irregular a lo largo del tiempo, y (b) el Fondo de Cosechas del IDEMA, que sustituyó en los últimos años los ingresos que derivaba previamente el Instituto del ejercicio del monopolio de importaciones, los cuales no se incluyen en años anteriores por carecer de una cuantificación precisa.(Regresar)

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