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El
giro de la política agropecuaria
José Antonio Ocampo y Santiago Perry
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Derechos Reservados de Autor
Capítulo 7
POR UN DESARROLLO AGROPECUARIO
SOSTENIBLE
La creciente destrucción de los recursos naturales y el dramático deterioro del ambiente
ocasionado, en buena medida, por los modelos de desarrollo prevalecientes en el
‘mundo contemporáneo, despertó un inusitado interés por la ecología y desató un
verdadero fervor por las estrategias de desarrollo que no los degradan. El desarrollo
sostenible, como se le denominó, se convirtió en un tema central de los debates
públicos y de las políticas gubernamentales. El sector agropecuario es, tal vez, aquel
en el cual se ha difundido más rápidamente la necesidad de propender por este tipo de
desarrollo, y uno de los que más ha intentado una aproximación a lo que por él puede
entenderse. No obstante, el debate continua abierto, una definición clara y
universalmente aceptada del tema no parece existir todavía y, menos aún, unos
lineamientos precisos de la manera como se puede poner en práctica el deseado desarrollo
agropecuario sostenible.
Entretanto, el Ministerio de Agricultura
dió pasos que contribuyeran a lograr dicho objetivo. Tres fueron los temas principales
que se trabajaron en este terreno: la reorganización institucional del sector ambiental y
de recursos naturales renovables, la Estrategia Nacional para la Conservación de la
Biodiversidad y el fortalecimiento de la investigación tendiente a desarrollar sistemas
sostenibles de producción.
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL
PROPIA DEL SECTOR AMBIENTAL: LA LEY 99 DE 1993
La debilidad institucional del sector ambiental fue identificada,
en los diversos diagnósticos sobre el tema, como uno de los problemas que facilitaban el
daño que se estaba registrando en los recursos naturales del país. La adscripción de
las funciones en esta materia al Ministerio de Agricultura, la poca jerarquía y las
innumerables funciones del INDERENA, los conflictos de funciones de este Instituto con las
corporaciones regionales, se reconocían como dificultades que limitaban seriamente la
acción gubernativa. Por eso, desde hace años se estimaba necesario dotar al medio
ambiente de una estructura institucional propia, independiente de cualquiera de los demás
ministerios, con un apropiado nivel jerárquico y con la que se resolvieran los conflictos
y los vacíos existentes
1
.
La Ley 99 de 1993 —“por la
cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de
la Gestión y Conservación del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental y se dictan otras disposiciones”—
constituyó una solución a dichos problemas. Como rector que era hasta entonces de la
política ambiental, correspondió al Ministerio de Agricultura impulsar la aprobación de
esta Ley. Ella creó una organización institucional independiente, completa, con una
acertada división de funciones y de tareas y con un nivel jerárquico
elevado.”’A la cabeza de ella se ubicó al Ministerio del Medio Ambiente como
ente de definición de políticas, de planificación, de coordinación y de decisión en
materias ambientales de gran impacto nacional (la explotación petrolera y la gran
minería; la construcción de vías troncales, ferrocarriles, puertos y aeropuertos
nacionales y de grandes embalses y distritos de riego; el trasvase de aguas entre cuencas
hidrográficas, etc.). A su cargo quedó también el manejo del sistema de parques
nacionales, a través de una Unidad Administrativa Especial. La administración de los
recursos naturales renovables y del ambiente quedó a cargo de ocho Corporaciones de
Desarrollo Sostenible, encargadas del manejo de los ecosistemas nacionales más
estratégicos
2
, dependientes directamente del
Ministerio, y de veintiséis Corporaciones Autónomas Regionales. Las labores de
información, investigación y transferencia de tecnología fueron asignadas a cinco
entidades especializadas, cuatro de las cuales tienen la forma jurídica de corporaciones
civiles sin ánimo de lucro, regidas por el derecho privado, en concordancia con la
legislación de ciencia y tecnología a la que se hizo referencia en el capítulo cuarto.
La ley, así mismo, dotó de recursos
económicos a las entidades y al sistema ambiental, de manera que puedan ‘financiar
su tarea. A las corporaciones autónomas se les asignaron, entre otros, los recursos
provenientes de las tasas retributivas y compensatorias
3
;
las tasas de aprovechamiento del agua; un porcentaje del impuesto predial; las
transferencias que les deben hacer las empresas generadoras de hidroelectricidad; los
derechos causados por el otorgamiento de licencias, permisos, concesiones y
salvoconductos; los derechos, contribuciones, tasas, tarifas, participaciones y multas que
perciban; las transferencias de las entidades territoriales efectuadas con recursos
provenientes de la participación en regalías y los recursos que asigne ,la ley del Fondo
Nacional de Regalías. De igual manera, se crearon el Fondo Nacional Ambiental y el Fondo
Ambiental de la Amazonía, a los cuales también se les asignaron recursos y fuentes de
financiación. Se aspiraba, con estas disposiciones, a que los recursos asignados fueran
suficientes para el funcionamiento y para la actividad propia de las entidades
ambientales.
Cabe resaltar los espacios y los
mecanismos de participación ciudadana creados por la ley para la gestión ambiental. La
ley reguló lo referente al derecho que asiste a los ‘ciudadanos de intervenir en los
procedimientos y trámites administrativos relacionados con el ambiente, a la necesidad de
publicitar las actuaciones oficiales en la materia, a las audiencias públicas que se
pueden solicitar cuando existen decisiones sobre este tema en trámite, al derecho
ciudadano de pedir información relacionada con elementos susceptibles de producir
contaminación y con el monto y la utilización de los recursos destinados a la
preservación ambiental, etc. Creó, además, el Consejo Nacional del Ambiente, en el cual
tienen asiento representantes de las minorías étnicas, de los gremios de la producción,
de las organizaciones no gubernamentales, de los municipios, de los departamentos y de la
comunidad académica.
En consecuencia, la Ley 99 de 1993 no
sólo creó una estructura institucional para el manejo de los temas ambientales, sino que
le asignó recursos para su financiamiento y desarrolló el principio de la participación
ciudadana en su órbita. En su fase de despegue ha demostrado que el principal objetivo
que se perseguía, el de elevar el nivel de jerarquía y de prioridad de los temas
ambientales, se ha logrado ampliamente, pero también se han enfrentado problemas,
asociados a la atomización de las corporaciones autónomas regionales
4
, la escasa capacidad de dirección que sobre ellas tiene el
Ministerio y la interpretación contradictoria de las competencias de unas y otras. La
experiencia servirá de base para el ajuste que deberá experimentar el nuevo esquema
institucional.
LA ESTRATEGIA NACIONAL PARA LA
CONSERVACIÓN Y USO SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD
Tras el lanzamiento de la Estrategia Global de Biodiversidad en 1992
5
y de la Cumbre de la tierra de Río, donde se suscribió la Convención de la
Biodiversidad, el Ministerio de Agricultura, a través del INDERENA, emprendió la
formulación de una estrategia nacional en la materia. Su objetivo era conocer a
profundidad el estado de los activos biológicos del país —los segundos más
diversos del planeta, después de los brasileros— y los factores causantes de su
deterioro, adoptar medidas de protección de ellos y formular políticas para propender
por su uso sostenible. En una primera fase constaba de cuatro componentes fundamentales, a
saber: la elaboración de un estudio nacional sobre biodiversidad, la definición de una
estrategia para conservar y fortalecer el Sistema de Parques Nacionales Naturales, la
expedición de normas legales sobre recursos genéticos y el desarrollo de la política
forestal
6
.
Para la formulación de la Estrategia se
creó un comité coordinador, presidido por el Ministro de Agricultura y con
representación amplia de las entidades públicas relacionadas con el tema, de la
comunidad científica y de la sociedad civil. La secretaría técnica se le encomendó al
INDERENA, el cual debería conformarla con personal propio y con especialistas contratados
específicamente para desarrollar esta labor. Se definió una metodología que combinaba
la deliberación participativa con la ejecución de estudios y consultorías
especializadas sobre diferentes temas. Y se inició el trabajo en los cuatro componentes
de la fase inicial.
Respecto al primero de ellos, el
INDERENA, con la colaboración del Instituto de Ciencias Naturales y el Centro de
Investigación para el Desarrollo de la Universidad Nacional, abordó la realización del
estudio, cuyos resultados deberían ser la definición de las necesidades y de las
prioridades de investigación, la identificación de las amenazas actuales y potenciales a
la conservación de la biodiversidad, la determinación de las posibilidades de
incorporación de los recursos genéticos a la economía nacional, el establecimiento de
las opciones de protección y manejo in situ y ex situ de dichos recursos y la estimación de los
costos que la realización de las acciones de conservación demandarán en los próximos
años.
El diseño de una estrategia para el
fortalecimiento del Sistema de Parques Nacionales Naturales se consideró una prioridad
para el INDERENA y para el futuro Ministerio del Medio Ambiente, puesto que con él se
busca conservar in situ la biodiversidad de las áreas más ricas del territorio nacional
y en las que aún existen especies y recursos en peligro de extinción. El Sistema cubría
cerca de nueve millones de hectáreas protegidas en cuarenta y dos unidades ubicadas a
todo lo largo y ancho de la geografía colombiana. Sin embargo, su control y manejo
resultaba deficiente por la pobre asignación presupuestal y por la debilidad
institucional del INDERENA. La estrategia debía mejorar la planificación de estas
áreas, estimar su valor económico, promover el apoyo regional y de las comunidades
locales, fortalecer institucional y financieramente el sistema y propiciar la
investigación en ellas.
La Cumbre de Río y su
Convención de Biodiversidad, la creciente tendencia a patentar o a establecer otra formas
de protección a la propiedad intelectual de las variedades mejoradas y el desarrollo de
la biotecnología, pusieron de presente la necesidad de establecer formas de protección
de los recursos genéticos, en especial en los países que son ricos en este campo, de
manera que tengan una participación equitativa en los beneficios económicos que de ellos
se puedan derivar. De allí la importancia de expedir normas legales que regulen las
condiciones de acceso a los recursos biológicos silvestres y domesticados por parte de
investigadores, mejoradores y usuarios; que determine las condiciones para su
introducción y salida del país y para su comercialización; que estipule las regalías u
otros derechos que debe percibir el país por su utilización; que establezca incentivos
para la investigación y para el desarrollo tecnológico basado en ellos, y que garantice
los derechos de las comunidades campesinas e indígenas que han mejorado o perpetuado
determinadas especies. Un grupo de trabajo con funcionarios del Ministerio, el INDERENA,
el ICA y CORPOICA elaboró un primer borrador de dicho estatuto de protección de los
recursos genéticos. De acuerdo con lo estipulado en la Decisión 345 del Grupo Andino,
por medio de la cual se protegieron las obtenciones vegetales
7
,
dichas normas de protección deben ser presentadas ante la Comisión del acuerdo de
Cartagena para su adopción como norma andina.
En materia forestal, se aceleró la
ejecución del Plan de Acción Forestal en los Trópicos, formulado desde fines de los
ochentas, se fortaleció financiera y técnicamente la Corporación Nacional de
Investigaciones Forestales (CONIF) y se tramitó la Ley 139 de 1994, que creó un nuevo
incentivo a la reforestación con fines comerciales, el Certificado de Incentivo Forestal,
CIF. Este mecanismo permite subsidiar el 75% de los costos de establecimiento de
plantaciones de especies autóctonas, el 50% de dichos costos para especies introducidas,
el 50% de los costos de mantenimiento hasta el quinto año y el 75% de los costos de
mantenimiento de las áreas de bosque natural que queden cobijadas dentro de un proyecto
de reforestación. Este incentivo será manejado por FINAGRO, pero los proyectos deben ser
presentados ante las Corporaciones Autónomas Regionales y deben incluir un Plan de
Establecimiento y Manejo Forestal, la demostración de que las plantaciones se van a
realizar en suelos de aptitud forestal en los cuales no ha habido en los últimos cinco
años bosque nativo, y la celebración de un contrato en el cual se estipulen las
obligaciones emanadas de dicho Plan. Aunque el despegue de este incentivo ha sido lento,
demostrará ser un instrumento decisivo para el desarrollo de un sector en el cual se
combinan en forma única la protección ambiental y el desarrollo agropecuario, en una
actividad particularmente promisoria, aunque de larga gestación.
UNA NUEVA CONCEPCIÓN
DEL DESARROLLO TECNOLÓGICO AGROPECUARIO: HACIA SISTEMAS SOSTENIBLES DE PRODUCCIÓN
En la segunda posguerra, cuando aún el mundo no contaba con
una disponibilidad holgada de alimentos, la preocupación por el incremento de la
producción agrícola llevó a la creación de una serie de centros internacionales de
investigación especializados en diversos cultivos alimenticios, los cuales recibieron
generosa financiación de los donantes públicos y privados de los países
industrializados. Su labor se concentró en la obtención de variedades precoces de alto
rendimiento, que al permitir un mayor número de cosechas al año y una mayor producción
por hectárea en cada una de ellas, contribuyeran a alejar las posibilidades de una
escasez global de alimentos. La investigación incluía la definición de las
composiciones y las cantidades de insumos más adecuadas que debían agregarse a ellas
para lograr las mayores producciones esperadas. Tales insumos eran, principalmente,
plaguicidas y fertilizantes químicos, maquinaria autopropulsada y riego.
La revolución
verde, como se le motejó, tuvo un impacto considerable en el incremento de la
productividad y de la producción agropecuarias, y contribuyó de manera decidida a
resolver carencias de alimentación en diversas regiones del globo. Empero, ocasionó
numerosos problemas de degradación de los recursos naturales renovables que conformaban
su base productiva. La compactación y salinización de los suelos, la contaminación
química de las aguas, la reducción de la cobertura arbórea y la deforestación, la
destrucción de la fauna benéfica y de no pocos microorganismos, fueron algunas de sus
más graves consecuencias ambientales. Pero, incluso, la salud humana comenzó a verse
afectada por los alimentos producidos con la utilización indiscriminada de insumos
químicos.
En los países en desarrollo, y tropicales,
como Colombia, dicha tecnología presentó un problema adicional. Por ser inicialmente
desarrollada en los países industrializados y templados, era más apropiada a sus
características agro-ecológicas y a su dotación de recursos, por lo que las naciones
del trópico debían incurrir en tres costos incrementales: el de su adaptación a sus
peculiares condiciones, el de importar buena parte de los insumos requeridos y el de
ocasionar deterioros en los ecosistemas en los cuales se aplicaba una tecnología
diseñada para características ambientales muy distintas.
Las razones anteriores, y la
preocupación creciente por los asuntos ambientales y por una alimentación más sana,
generaron una abundante crítica a los efectos negativos de la revolución verde, y determinaron a numerosos
investigadores a buscar nuevos paradigmas de desarrollo tecnológico que corrigieran los
yerros y defectos del hasta entonces prevaleciente. Surgieron, así, tecnologías de
labranza mínima, control integrado de plagas, incorporación natural de nutrientes al
suelo, fertilización no convencional, obtención de variedades resistentes y más
eficientes en la toma de nutrimentos, recirculación y aprovechamiento de desechos,
sistemas mixtos de cultivo y sistemas múltiples de producción, etc. Poco a poco, una
concepción más integral y un enfoque holístico se fue desarrollando, en virtud de los
cuales los diversos agroecosistemas deben ser mejor estudiados, para comprender su
funcionamiento e identificar sus limitaciones y sus potenciales, y los diferentes aspectos
biológicos, económicos, sociales y ambientales de ellos y de los sistemas productivos,
al igual que las relaciones entre ellos, deben ser tenidos en cuenta en la investigación
y en la generación de la nueva tecnología.
Esta
tecnología se espera que sea sostenible desde los puntos de vista económico, social y
ambiental. No se trata, en consecuencia, de contemplar exclusivamente el último aspecto,
puesto que si no reporta utilidades a los productores, ni incorpora los elementos sociales
y de equidad que faciliten su adopción y su perdurabilidad, no pasará de ser una
curiosidad científica sin mayor efecto práctico. Este es, precisamente, el reto de la
agricultura sostenible: demostrar su factibilidad económica y social. Ello debe ser
posible, ya que el estudio a fondo de los ecosistemas y el conocimiento de sus ventajas y
potenciales debe permitir generar una tecnología más apropiada y más rentable para cada
uno de ellos, que sea ambientalmente sostenible, dado que también se analizan sus
limitaciones.
La
importancia de dar un vigoroso impulso a las nuevas tecnologías, absolutamente
fundamental para un país con la diversidad y la riqueza de agroecosistemas que tiene
Colombia, no pasó desapercibida para el Ministerio de Agricultura. Diversas actividades
promovió o apoyó en tal sentido. El impulso a la incorporación de estos paradigmas en
la investigación agropecuaria, efectuado tanto en la reforma del ICA como en los
lineamientos de política aprobados por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Agropecuaria; la activa participación en eventos de agricultura sostenible, orgánica y
biológica; la creación del Consejo Nacional de Agricultura Orgánica, y el apoyo al
establecimiento de un sistema de certificación, fueron las principales realizaciones en
la materia.
De los
anteriores, tal vez merezca destacarse lo realizado en CORPOICA, por ser el mayor esfuerzo
sobre el tema, y el más sistemático, que se ha efectuado en Colombia. En efecto, la
Corporación, principal entidad de investigación agropecuaria del país, modificó
radicalmente los esquemas y las estrategias de investigación que prevalecían en su
antecesor, el ICA, para dar paso a las nuevas tecnologías y a las nuevas concepciones. Se
establecieron programas y proyectos nacionales, regionales y locales de investigación.
Los primeros buscan fortalecer la capacidad científica básica del país y de la entidad
en los diversos tópicos y aspectos que se consideran estratégicos para mejorar la
competitividad de los diversos agroecosistemas y para solucionar los problemas que en
ellos afrontan los productores, pero rompiendo la tradicional aproximación disciplinaria,
y dando importancia a los distintos elementos biológicos, ecológicos y socioeconómicos.
Los segundos tienden a conocer en detalle los agroecosistemas predominantes en una
determinada región, a identificar y priorizar sus problemas y a encontrarles soluciones,
contando con el apoyo de los programas nacionales relevantes. Los terceros aspiran a
adaptar esas soluciones a las condiciones específicas de las explotaciones agropecuarias,
contando con la participación activa de los productores en el proceso de
experimentación, de manera que se lleguen a generar sistemas de producción sostenibles
en finca.
Los resultados de este novedoso esquema tardarán un tiempo en conocerse. Numerosos
problemas teóricos y prácticos no se han resuelto todavía. No obstante, CORPOICA está
trabajando juiciosamente en ellos, en varios en colaboración con otras entidades
nacionales o internacionales. Esta labor, y la que en sentido similar vienen adelantando
unas cuantas instituciones públicas y privadas y un número creciente de investigadores,
debe contribuir a que la sostenibilidad se convierta en un concepto práctico, accesible y
atractivo para los productores del agro, y a que coadyuve a mejorar su rentabilidad y su
competitividad y a elevar la calidad de vida de todos los colombianos sin comprometer la
de las generaciones venideras.
__________
1.
Sobre los antecedentes del tema y los lineamientos generales de lo que debería ser tal
reorganización, ver Mejía, Millán y Perry Ltda.(1985). En este estudio se presenta una
discusión de diferentes alternativas de organización institucional, y unas
consideraciones relativas la necesidad de que el ambiente fuera tratado como un sector diferente
de los demás.(Regresar)
2.
Amazonía (dividida en dos Corporaciones), Chocó, Sierra Nevada de Santa Marta, El
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Serranía de la Macarena,
Urabá y La Mojana.(Regresar)
3. Las
primeras se sufragan cuando se adelantan actividades nocivas al ambiente de vertimento o
disposición de desechos o desperdicios. Las segundas para contribuir a pagar los gastos
de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables.(Regresar)
4.
Pese a que el Gobierno insistió en la necesidad de un esquema de corporaciones en el cual
su jurisdicción coincidiera de alguna manera con el de ecosistemas, este criterio no
prevaleció y prevaleció en gran medida el de hacerlas coincidir con los límites
departamentales.(Regresar)
5.
Esta estrategia, de carácter orbital, fue elaborada por el Instituto de Recursos
Mundiales (WRI), la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) y el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), luego de la realización de numerosos seminarios y
consultas en las que participaron entidades nacionales e internacionales, públicas y
privadas.(Regresar)
6. Ver
Ocampo (1993b), Cap. IV.(Regresar)
7.
Véase, al respecto, la sección correspondiente del capítulo cuarto de este libro.(Regresar)
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