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El
giro de la política agropecuaria
José Antonio Ocampo y Santiago Perry
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Derechos Reservados de Autor
Capítulo 6
POLÍTICA PARA EL
CAMPESINADO: EL PLAN DE DESARROLLO RURAL
La persistencia de las inequidades y de la pobreza en las áreas rurales del país,
la ampliación de la brecha de ingresos por habitante entre las ciudades y el campo, la
condición de marginamiento que aún ostentan numerosas zonas y moradores rurales,
exigían la formulación de una política específica para los habitantes pobres del agro
colombiano, que contribuyera a aliviar el impacto que la crisis había tenido sobre su
nivel de vida y a superar los obstáculos que les impedían convertirse en productores
modernos y mejorar su calidad de vida. No bastaba con los resultados positivos que la
política de reactivación debería tener sobre el conjunto de productores del agro. Por
eso, se diseñó y se puso en marcha el Plan de Desarrollo Rural Campesino, con el que se
otorgaba, con base en una concepción holística de su desarrollo, un tratamiento
preferencial a este sector de la población
1
. Este
plan buscaba dar respuesta al objetivo de equidad que la política contempló desde el
inició de su formulación.
Con el fin de combatir el impacto que la
crisis había tenido sobre los productores pobres del campo y de facilitar su tránsito al
modelo de internacionalización de la economía, se diseñaron los programas de
generación de empleo y de modernización y diversificación de cultivos. Por otra parte,
para propiciar el mejoramiento de su calidad de vida y su desarrollo productivo, se
implantaron programas y políticas tendientes a facilitar su acceso a los recursos
productivos, a la infraestructura y a los servicios sociales y públicos, de los cuales
tradicionalmente no han dispuesto en la cantidad y calidad necesarias. No obstante, la
puesta en práctica de todos ellos contó con una modificación sustancial en la
concepción que había guiado a las actividades de desarrollo rural: los campesinos y las
comunidades rurales, de sujetos pasivos de la acción y de la política gubernamentales,
debían pasar a convertirse en los protagonistas y orientadores de sus propios procesos de
desarrollo. Esta filosofía, básica en todo el plan, implicó la adopción de cambios
sustanciales en la manera de adelantar los proyectos y de aplicar las diversas
herramientas de política, así como de modificaciones importantes en la estructura
institucional del sector público agropecuario, tal y como se ilustra en la descripción
de los diferentes programas que se hace a continuación.
LA NUEVA CONCEPCIÓN Y LA
NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA EL DESARROLLO RURAL
La atención preferencial que se quería otorgar a los campesinos en un plan coherente e
integral, basado en una nueva concepción sobre su rol protagónico en el desarrollo
rural, partía del convencimiento de que sin ella no sería posible solucionar los
problemas sociales del agro. La simple inclusión del campesinado en las diversas
herramientas de política sectorial, o el establecimiento de algunos programas
específicos para ellos, no había dado, hasta el momento, el resultado esperado. La
acción paternalista del Estado, en la cual unos funcionarios bien intencionados definían
desde sus despachos lo que requerían los campesinos de las diversas comarcas del país,
tampoco había resuelto los problemas que aquejan a este sector de la población. Como
cualquier sociedad, la sociedad rural colombiana debía tomar en sus manos su propio
destino si quería lograr su desarrollo, pues no es posible imponer desde afuera el
desarrollo de una comunidad. El gobierno debía facilitarlo, poniendo a su alcance todas
las herramientas que requieren para su avance y otorgándoles un nivel de interlocución
apropiado.
Este último aspecto era crítico, por
cuanto no existía una instancia gubernamental con el nivel requerido para poder coordinar
los diferentes programas y las diversas entidades oficiales que tienen que ver con la
atención al campesinado. Para crearla, el Ministerio aprovechó las facultades
extraordinarias que la Ley Agraria concedió al Presidente de la República para modificar
la estructura interna de la entidad y conformó el Viceministerio de Desarrollo Rural, al
cual adscribió tres direcciones generales y una oficina especial
2
.
Las tres primeras deberían encargar-se de propender por el desarrollo social, productivo
y empresarial de los campesinos, respectivamente, y la última debía coordinar y encauzar
las acciones que el Ministerio venía adelantando con el fin de que la mujer rural tuviera
un tratamiento adecuado, no discriminatorio, en todas las políticas y actividades de las
entidades del sector, y que ellas contemplaran sus características particulares, en lo
que se conoce como la planificación con perspectiva de género. Más aún, para reflejar
el énfasis que se le otorgaba al desarrollo campesino y de las comunidades rurales, se
modificó el nombre del propio Ministerio, que pasó a denominarse Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
A la creación del
viceministerio se sumó la del Consejo Nacional de Desarrollo Rural y Reforma Agraria,
efectuada por la Ley de Reforma Agraria, instancia en la cual, bajo la presidencia de
Ministro, participan todas las entidades que tienen que ver con el desarrollo rural, tanto
las que están adscritas como las que no lo están. Este Consejo debe facilitar al
Ministerio, y a su nuevo viceministerio, coordinar el conjunto de la acción del Estado
orientada al sector campesino, de manera que se le pueda dar una atención integral y
coherente.
Las anteriores no fueron
las únicas innovaciones institucionales que se efectuaron para hacer operativa la nueva
política de desarrollo rural. La Ley Agraria estableció, igualmente, la obligación para
los municipios de crear Consejos Municipales de Desarrollo Rural, en los cuales se debe
discutir y priorizar los proyectos de inversión locales en las zonas rurales y, en
especial, los que se van a presentar al sistema nacional de cofinanciación. Dichos
Consejos deben tener presencia mayoritaria de los representantes de las comunidades
campesinas, de manera que su conformación refleje la filosofía relativa al rol
protagónico de ellas. De igual manera, la citada ley autorizó al Fondo DRI a cofinanciar
programas de desarrollo rural directamente con las organizaciones campesinas o con las
comunidades rurales organizadas, con lo que se incrementó su papel activo y decisorio en
esta materia y se hizo posible el apoyo gubernamental a ellas, así las autoridades
municipales no cumplan con su deber de cofinanciar tales programas
3
.
Finalmente, en la transformación del
HIMAT en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT
4
,
se conformó una subdirección con funciones y responsabilidades en el trabajo con la
comunidad, la cual debe propender porque los proyectos de adecuación de tierras, en
especial los de pequeña irrigación, sean concertados con las comunidades rurales, desde
su fase de identificación hasta su culminación. En las demás entidades, y en todo el
quehacer institucional del sector público agropecuario, se propugno porque esta nueva
concepción se impusiera, y porque los funcionarios oficiales promovieran un papel activo
en las comunidades rurales y modificaran su rol al de asesores, facilitadores y
colaboradores de ellas.
ATENCIÓN A SECTORES EN CRISIS
La política de
desarrollo rural contempló un componente coyuntural que, como se mencionó, buscaba
atender a los pequeños productores y a los pobladores pobres del campo más afectados por
la crisis y por el cambio en el modelo de desarrollo. Dentro de las diversas acciones que
se adelantaron en este frente, vale la pena destacar los programas de generación de
empleo y de modernización y diversificación de cultivos, los cuales constaban de
paquetes comprensivos de atención a sectores específicos, previamente determinados.
El programa de generación de empleo
Una de las
manifestaciones más claras, y de las consecuencias más graves, de la crisis que afectó
al sector a principios de los noventas, fue la reducción del empleo y los ingresos
rurales en varias zonas de la geografía agraria nacional. Desde los primeros documentos
que planteaban la nueva estrategia de política, el apoyo a los afectados por este
fenómeno se consideró fundamental. En su procura se formuló el programa de emergencia
de generación de empleo, el cual, tras identificar los municipios con mayor incidencia de
este problema, concertó con las comunidades afectadas la financiación de proyectos
intensivos en el uso de mano de obra y que, preferiblemente, tuvieran un impacto en el
buen desempeño futuro del sector agropecuario o en el mejoramiento de la calidad de vida
en las áreas rurales.
Los cultivos más
golpeados por la crisis de 1991-1993 fueron el algodón, el arroz, el tabaco, el sorgo y
el café de zonas marginales —este último afectado por la caída de las cotizaciones
internacionales y por la irrupción de la broca—, cuya superficie cultivada se
contrajo, en conjunto, en cerca de 300.000 hectáreas, lo que, se estima, ocasionó la
pérdida de cerca de 100.000 empleos permanentes. En consecuencia, los principales
municipios que cultivaban dichos productos, y en los cuales un chequeo realizado por el
Ministerio constató el problema de desempleo, fueron las áreas seleccionadas para la
ejecución del programa. Cerca de un centenar de municipios de la Costa Atlántica, el
piedemonte llanero y la región andina se focalizaron
como beneficiarios del programa.
Los proyectos preferidos,
por cumplir con las condiciones arriba esbozadas, fueron los de construcción y
mejoramiento de vías, construcción y ampliación de acueductos veredales, reforestación
de cuencas degradadas, comercialización y agroindustria rural, pequeña irrigación,
piscicultura, mejoramiento de la vivienda rural y manejo integrado de la broca. Un equipo
de profesionales de alto nivel fueron contratados para que concertaran con las comunidades
y con la autoridades territoriales los proyectos a ejecutar, dentro de la constante de
darle a las primeras mayor protagonismo en el manejo de los asuntos públicos que les
competen. El manejo de los recursos fue asignado al Fondo DRI. Para el arranque del
programa, en 1993, se asignaron $900 millones y para 1994 $5.800 millones del Presupuesto
Nacional, montos a los cuales se adicionaba la suma cofinanciada por los municipios. El
nuevo gobierno incrementó estos últimos a $8.800 millones. Todos ellos fueron ejecutados
y permitieron, conjuntamente con los dineros aportados por otras fuentes, realizar obras
por un valor cercano a los $16.000 millones en los dos años mencionados, las cuales
generaron un millón y medio de jornales, aproximadamente.
El esfuerzo mencionado,
al igual que otros que llevó a cabo el Ministerio, como el que se describe en el
siguiente aparte, ayudaron a mitigar los efectos negativos de la crisis sobre los
pobladores más pobres del campo, y constituyeron una novedad, puesto que en el país no
se contaba con experiencias, ni mucho menos con instrumentos, que permitieran al Gobierno
Nacional acudir con presteza en ayuda de tales moradores en coyunturas como la que se
vivió
5
.
El programa
de modernización y diversificación de cultivos
Varios productos cultivados por campesinos e indígenas venían atravesando una crisis
profunda, la cual, en algunos de ellos, se agravó con el cambio del modelo de desarrollo.
Es el caso del trigo y la cebada, los cuales afrontaban, de antaño, una difícil
situación, pues la tecnología utilizada en la mayoría de los cultivos determinaba que
los rendimientos fueran muy bajos y, en ocasiones, la calidad del producto dejara mucho
que desear. Con rendimientos tan magros no era posible que los agricultores obtuvieran una
remuneración que les permitiera vivir dignamente, así los precios internos hubieran
sido, en algunas oportunidades, relativamente altos. La tecnología y las variedades
desarrolladas en los últimos años por el ICA y por CORPOICA podrían permitir a algunos
cultivadores mejorar su productividad y su nivel de vida. Otros no lo podían hacer,
porque la calidad de su tierra era mala y para ella no servían las variedades
mencionadas, y porque no contaban con agua para defenderse en caso de sequía. La
situación descrita empeoró desde principios de la década del noventa, pues el desmonte
de los precios de sustentación, y su sustitución por los mínimos de garantía, cuyo
monto permaneció estancado en los últimos semestres, deterioró la remuneración
recibida por los labriegos, en especial la de aquellos que producían volúmenes modestos.
Adicionalmente, la industria cervecera colombiana comenzó a disminuir las cantidades que
compraba de cebada, dada su preferencia por la cebada importada.
Los productores de
fique, por su parte, nunca han obtenido ingresos aceptables pues las cantidades que
produce cada familia son insuficientes. Además de la poca tierra que poseen, generalmente
de deficiente calidad, las tecnologías de producción del fique y, en especial, las de
desfibrado, son muy primitivas, lo que hace que su productividad sea muy baja. Desde hace
algunos años se ha venido investigando cómo mejorar dichas técnicas; sin embargo la
demanda por fique ha comenzado a disminuir, tanto por el aumento de la demanda de empaques
de fibras plásticas como por el mercadeo a granel. Aunque se han buscado usos
alternativos para el fique (fabricación de papel, cordelería, etc.), y el auge de la
ecología puede llevar a una sustitución creciente de los sacos de polipropileno por los
de la fibra, aún no se prevé que estos hechos puedan frenar la caída de la demanda que
está ocasionando el aumento del mercadeo a granel. Para empeorar las cosas, amplias zonas
fiqueras están afectadas por una grave enfermedad: la macana.
El cultivo del tabaco
negro se ha realizado, secularmente, en pequeñas parcelas, utilizando métodos
rudimentarios de laboreo y de secado de la hoja. La escasa producción familiar ha hecho
imposible el mejoramiento de la situación de vida de los productores. En los últimos
años, además, han disminuido las compras de tabaco negro, tanto para el mercado interno
como para la exportación, debido a que cada vez se consumen menos cigarrillos y cigarros
fabricados con su hoja. En efecto, fuera de que las campañas en contra de estos productos
han llevado a una disminución de los fumadores, quienes siguen haciéndolo prefieren cada
vez más el tabaco rubio. Adicionalmente, en Colombia el contrabando ha reducido el
mercado de los cigarrillos nacionales, por los elevados impuestos que éstos deben pagar,
lo que ha disminuido aún más la demanda de tabaco negro.
Para esos cultivos, y
para sus regiones productoras, el Ministerio formuló el programa de modernización y
diversificación de cultivos, con el que se proponía tecnificarlos u ofrecer alternativas
productivas más rentables. Se aspiraba, así, a superar los obstáculos que han impedido
a los campesinos e indígenas de esas zonas mejorar su producción y su nivel de vida. No
obstante, estos programas tropezaron con una serie de dificultades: la calidad y la
cantidad de tierra que posee cada familia limita, en la mayoría de los casos, cualquier
cambio o cualquier mejoría; la escasez de agua dificulta la adopción de cultivos más
intensivos y rentables; y el predominio del minifundio no hace viable programas de
adquisición de más tierra para cada familia en las actuales zonas productoras. Se
requiere, por lo tanto, el diseño y ejecución de planes integrales de desarrollo,
basados en soluciones innovativas y no convencionales, que ataquen cada uno de los
limitantes identificados para hacer competitiva la producción y para mejorar la calidad
de vida de estos moradores del campo.
El programa cubrió
más de ochenta municipios en los departamentos de Nariño, Cauca, Boyacá, Cundinamarca,
Santander, Huila, Tolima, Sucre y Bolívar. Cerca de 100.000 familias, que sembraban unas
126.000 hectáreas, constituían su población objetivo. Con ella, y con las autoridades
locales, el Ministerio debatió y concertó los proyectos a ejecutar, que conformaban los
planes integrales mencionados. Para financiarlos se apropiaron, en 1994, $1.490 millones
del Presupuesto Nacional, a los que se sumaron más de $3.200 millones provenientes de los
convenios de modernización y diversificación firmados con las industrias harinera y
cervecera.
El nuevo gobierno
incorporó a la yuca a este programa. El tubérculo es probablemente el principal cultivo
de la economía campesina en la Costa Atlántica, y desde hace años se ha venido
trabajando en el montaje de pequeñas plantas de secado con el fin de restarle
perecibilidad y, mejorar así, la capacidad de negociación y los precios de venta de los
campesinos que la siembran. No obstante, subsistían algunas dificultades, ya que se
estaban sembrando variedades que, aunque de buena calidad para consumo humano, se estaban
destinando a la industria de alimentos para animales, la cual puede trabajar con calidades
diferentes de tubérculos que dan mayor rendimiento por hectárea. La industria había
recurrido a importar alguna yuca de Tailandia, cuyos precios eran bajos y cuya
utilización como calorías para los alimentos balanceados ha crecido considerablemente.
Desde principios de 1994 el Ministerio intervino con el objeto de promover un acuerdo
entre industriales y agricultores para el mejoramiento del producto, para promover la
siembra de las variedades más productivas y para garantizar la absorción de las
cosechas.
Pero fue
definitivamente la nueva administración la que le dio un impulso decisivo al programa de
modernización del cultivo de la yuca, al apropiar recursos por $500 millones en 1994 y
formular un programa a cuatro años con un costo total de $4.700 millones, gracias al cual
se aspira a incrementar los rendimientos, promover la siembra de variedades adecuadas al
uso que se les vaya a dar, fomentar su procesamiento primario y aprovechar las
significativas y diversas oportunidades para su utilización industrial, todo lo cual debe
redundar en el mejoramiento de la situación de vida de los campesinos costeños.
MAYOR ACCESO A
LOS RECURSOS PRODUCTIVOS, A LOS SERVICIOS Y A LA INFRAESTRUCTURA
La población pobre del agro ha carecido desde tiempos
inmemoriables de acceso a los recursos productivos, a la infraestructura de apoyo y a los
servicios sociales y públicos, razón que ha determinado su incapacidad para convertirse
en productores dinámicos y modernos y de ostentar una satisfactoria calidad de vida.
Mayoritariamente se localiza en terrenos poco fértiles, que hacen parte de microclimas
‘deficitarios en agua, o en regiones aisladas, donde la presencia del Estado, sí la
ha habido, ha sido débil y, en muchas ocasiones, de poca ayuda y nada amable. La
superación de estas carencias seculares fue objetivo central del plan de desarrollo
rural. Para su puesta en marcha se crearon nuevos programas, se fortalecieron algunos en
curso y se modificaron varias herramientas de política, de ,modo que se hicieran
compatibles con la preeminencia otorgada a la iniciativa y a la participación decisoria
de las comunidades.
Cambio
sustancial en la reforma agraria: la Ley 160 de 1994
Parte fundamental de la política de desarrollo rural que nos ocupa fue la expedición de
una nueva ley de reforma agraria, que modificó los procedimientos en la materia, de
acuerdo con la nueva filosofía y las nuevas prioridades. Dentro de los numerosos cambios
que tal ley efectuó, dos son dignos de resaltar. En primer lugar, se estableció un
procedimiento para la acción reformista que otorga la iniciativa a los campesinos
interesados en adquirir una parcela. En segundo término, la ley estableció la
obligación de incorporar en los anteproyectos de Presupuesto Nacional partidas
suficientes para culminar el programa redistribuyo en dieciséis años y para garantizar
que las entidades que hacen parte del sistema de reforma agraria, que ella misma crea,
puedan cumplir adecuadamente sus funciones y prestar los servicios complementarios.
En relación con el
primer aspecto, vale la pena destacar que el nuevo procedimiento establecido permite que
los campesinos seleccionen el predio que desean adquirir e inicien un proceso de
negociación directa y voluntaria con el propietario para comprarlo. El INCORA debe
asesorarlos a todo lo largo del proceso y otorgar un subsidio para la transacción,
equivalente al 70% del valor de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) en la región. Para
financiar el 30% restante podrán conseguir un préstamo, el cual se otorgará a la tasa
de interés más favorable del mercado. El Instituto deberá, igualmente, promover la
constitución de inmobiliarias rurales que contribuyan a facilitar la puesta en marcha de
este mecanismo y que coadyuven a dinamizar el mercado de tierras.
El procedimiento
explicado presenta varias ventajas. Otorga la iniciativa a los campesinos, tanto en la
selección del predio, como en la iniciación del proceso de adquisición, de manera que
ellos ya no tendrán que esperar a que el Instituto comience acciones en la zona y los
escoja para ser adjudicatarios de la reforma. Elimina la intermediación estatal en la
selección de predios y de usuarios y en la negociación de los predios, lo que contribuye
a agilizar las transacciones y a eliminar potenciales focos de corrupción. Establece un
subsidio directo para los beneficiarios del programa redistributivo, con lo que lo hace
más claro y transparente
6
. Propicia la negociación
voluntaria y directa, con lo que se combate el elemento de conflicto que ha estado
asociado con esta política, aspecto vital en un país agobiado por la violencia.
No obstante, la ley
mantiene una vía especial para la intervención del INCORA cuando no exista acuerdo entre
propietarios y campesinos, y conserva la facultad de efectuar procesos de expropiación
por vía judicial y, cuando se reglamente la norma constitucional correspondiente, por la
vía administrativa. Empero, privilegia la negociación voluntaria entre los campesinos y
los propietarios, incluso en las formas de pago estipuladas, por cuanto en este caso el
valor del predio se cancela la mitad en bonos agrarios y la mitad en efectivo, mientras en
los procesos de negociación entre el Instituto y los propietarios se paga el 60% en bonos
y el resto en efectivo yen los de expropiación la totalidad en bonos.
Otros aspectos de la
ley que vale la pena resaltar son los relativos al ordenamiento de la colonización, a la
creación de las “zonas de reserva campesina” y a la concertación con las
comunidades. En torno a la colonización, la ley estableció normas tendientes a impedir
el acaparamiento de ‘los baldíos nacionales, a evitar su explotación en contra de
la vocación del suelo o de actividades destructoras de los recursos naturales, y a
reservar determinadas zonas para la colonización campesina y otras para el desarrollo
agropecuario empresarial. En estos dos últimos casos, la determinación de unas u otras
zonas se hace depender de las características agroecológicas de los baldíos y de las
socio- económicas de la región en la cual se hallan ubicados. Solamente en las de
desarrollo empresarial, cuyo objetivo sea un aprovechamiento económico sustentable,
plenamente demostrable, se pueden titular superficies superiores a una Unidad Agrícola
Familiar. De esta manera, se aspiraba, con la ley, a que la colonización y la
adjudicación de baldíos se efectué de manera ordenada, con propósitos redistributivos
y con fines productivos que concuerden con la vocación de sus suelos y que consulte las
necesidades del desarrollo regional y de las comunidades rurales.
La creación de
“zonas de reserva campesina” es otra de las grandes innovaciones de la Ley.
Estas zonas podrán ser delimitadas en cualquier región donde se lleve a cabo
la“reforma agraria, con el propósito de evitar la concentración ulterior de la
propiedad. En particular, la norma establece que la Junta Directiva del INCORA podrá
establecer los tamaños máximos de las propiedades que se podrán poseer en dichas zonas.
Esta figura fue sugerida inicialmente para evitar el proceso de concentración de la
propiedad en zonas de colonización, que ha tenido históricamente unos efectos sociales y
ecológicos desafortunados, ya que han obligado a los colonos pobres a continuar tumbando
el monte y, tras realizar un cultivo civilizador, sembrar
pastos que terminan engrosando las propiedades ganaderas
7
.
Sin embargo, su propósito va más allá del ordenamiento de la colonización. Permite, en
particular, controlar la concentración de la propiedad en zonas de alto conflicto social
donde se lleven a cabo procesos de reforma agraria.
Por otra parte, la ley
creó los Comités Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, dependientes de
los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario, como instancias de concertación de
las autoridades territoriales, las entidades nacionales y las comunidades y organizaciones
campesinas. Con ellos se completan los escenarios de participación comunitaria para el
desarrollo rural en la órbita territorial, puesto que la Ley Agraria ya había creado los
Consejos Municipales para tal efecto. La Ley 160, precisó, además, las funciones y las
atribuciones de estos últimos, y les asignó responsabilidades en materia de reforma
agraria en las localidades donde ella se esté adelantando. De esta manera, a las
comunidades rurales no sólo se les otorgó iniciativa y protagonismo en la ejecución de
la política reformista, sino que se les dieron atribuciones en materia de planificación
en el orden territorial.
El programa de pequeña irrigación
Una de las principales restricciones que han enfrentado los campesinos para mejorar su
economía, además de la escasez de tierra y de su mala calidad, ha sido la deficiente
dotación de agua de sus parcelas o, en algunas regiones, su indefección frente a las
inundaciones periódicas. La falta de agua limita las alternativas productivas, determina
menores rendimientos y ocasiona numerosos daños y pérdidas en las cosechas. Para superar
esta carencia, se había diseñad o y puesto en marcha, desde la segunda mitad de los
ochentas, un programa de pequeña irrigación, el cual había afrontado dos dificultades:
el fatigoso cumplimiento de los requisitos para la elegibilidad de los proyectos y la casi
nula concertación de los mismos con la comunidad.
El crédito que se había firmado en
enero de 1990 con el ‘Banco Mundial para financiar el programa de pequeña
irrigación (BIRF 3113-co) establecía condiciones de difícil cumplimiento para que un
proyecto pudiera optar por los fondos. Por esta razón, muy poco del préstamo se había
ejecutado y el programa andaba a paso lento. El Ministerio decidió, entonces, emprender
su renegociación, la cual se concretó favorablemente. En efecto, la condición de que
los pequeños usuarios tenían que pagar en efectivo y por anticipado el 20% del costo del
proyecto, imposible de cumplir para ellos, se modificó por la de contribuir con el 10% de
‘dicho costo en mano de obra y pagar otro 10% en un plazo de tres años. La otra
condición de difícil cumplimiento —la de garantizar que los usuarios contaran con
asistencia técnica— se mantuvo, por su fundamental importancia para el buen suceso
futuro de los proyectos; el HIMAT (INAT) estableció, entonces, un convenio con el Fondo
DRI que permitiera asegurar tal asistencia. De esta manera, se sentaron las bases para
desempantanar el programa de pequeña irrigación y para poder fortalecer la acción de
dotar con riego a los campesinos.
Por su parte, los
proyectos de pequeña irrigación habían sido formulados por los funcionarios públicos
sin contar con la aquiescencia de la comunidad. Por eso, en innumerables ocasiones, una
vez construidos, la infraestructura era subutilizada, o totalmente desaprovechada. Las
ventajas del riego eran desconocidas por los beneficiarios y la disposición a cambiar de
cultivos era baja. Para empeorar las cosas, con frecuencia el Instituto no continuaba
asesorándolos y apoyándolos cuando terminaban las obras. Como correctivo a estos
tropiezos, la Ley de Adecuación de Tierras (Ley 41 de 1993) y sus decretos reglamentarios
establecieron la participación obligatoria de los beneficiarios en todas las fases de los
proyectos, el interés de la comunidad como uno de los criterios de priorización y el
requisito de que a los usuarios se les prestara asistencia técnica después de culminadas
las obras. Además, en la transformación del HIMAT en INAT se creó una subdirección
encargada de trabajar con la comunidad y de darle la asistencia técnica requerida.
El programa de
pequeña irrigación no se consideró como la única solución para dotar de agua a los
campesinos. Igualmente importante era su vinculación a los proyectos de riego medianos y
grandes. Por eso, tanto la mencionada ley como la citada reestructuración tendieron a
modificar el énfasis en pequeña irrigación por la atención al pequeño productor,
fuera cual fuere el tamaño de los proyectos. La ley estableció un subsidio del 50% a los
pequeños productores y la reglamentación posterior de los mecanismos de recuperación de
inversiones establecieron también subsidios diferenciales en favor de pequeños y
medianos productores
8
. La reorganización unificó
la subdirección técnica del INAT, para que se encargara de todo tipo de proyectos,
grandes y pequeños.
Por otra parte, en
diversos programas para el campesinado impulsados por el Ministerio, tales como el de
modernización y diversificación de cultivos, se promovieron soluciones sencillas y
económicas para que los campesinos pudieran almacenar agua en sus parcelas, de manera que
puedan defenderse en las épocas de verano. Fue así como en varias zonas secularmente
deficientes en agua, en especial de Santander y Boyacá, se ejecutaron programas de
construcción de reservorios en las fincas de los campesinos, los cuales constituyeron el
primer alivio con que estos labriegos han contado frente a la sequía que desde siempre
les ha limitado sus posibilidades de tecnificación y de diversificación.
En todo caso, las
acciones señaladas constituyeron tan solo un escalón en la labor de propiciar el acceso
al agua de ‘los campesinos. La mayoría de ellos aún no cuenta con este insumo
esencial. En muchos casos las regiones donde habitan son bastante secas. En ellas, se
requieren soluciones innovativas, que permitan recolectar y aprovechar la poca agua
disponible, las cuales, seguramente, deben combinarse con la utilización de variedades y
cultivos resistentes a la sequía y con labores de reforestación de las respectivas
cuencas. En tal sentido, el camino por recorrer es todavía muy largo y se requieren aún
esfuerzos considerables y persistentes para superar este escollo.
La asistencia técnica descentralizada y participativa
La prestación de un adecuado servicio de asistencia técnica a los pequeños productores
es fundamental para incentivar su mejoramiento productivo y su transformación en
agricultores modernos y exitosos. Como se señaló en el capítulo cuarto, desde fines del
pasado decenio se introdujeron modificaciones sustanciales en la organización
institucional, de la asistencia técnica, con el traslado de esta función a los
municipios y la creación del sistema nacional de transferencia tecnológica que los
apoya. Este sistema estableció la obligación que tenían todos ellos de constituir
Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), o de contratar con una
entidad especializada su constitución y la prestación del servicio, las cuales deberían
proveer este insumo fundamental a los pequeños productores de la respectiva localidad.
Sin embargo, el proceso de constitución de las UMATA se había estancado, por lo cual
muchos municipios no contaban con este instrumento de apoyo a los pequeños productores ni
acceso al sistema de cofinanciación para apoyar su funcionamiento.
Con el fin de
solucionar las falencias mencionadas, el Ministerio promovió activamente la creación de
las UMATA, amplió los recursos de cofinanciación del DRI para apoyarlas, culminó la
formulación del Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria PRONATTA,
y la negociación del crédito para financiarlo con el Banco Mundial. De esta manera, se
amplió la cobertura de las UMATA de 570 a 980 municipios y se sentaron las bases(para
apoyar en forma estable este esquema de asistencia técnica descentralizada.
Adicionalmente, la Ley Agraria aportó dos elementos fundamentales para contribuir al
adecuado funcionamiento del sistema. Por una parte, permitió asegurar la prestación de
la asistencia técnica, ya que en aquellos casos en los que los municipios no asuman la
obligación de crear la UMATA, los beneficiarios de la asistencia podrán organizar y
contratar el servicio con gremios o entidades privadas, y tendrán derecho a la
cofinanciación del Fondo DRI. Por otro lado, la ley previó la creación de la Comisión
Municipal de Tecnología y Asistencia Técnica Agropecuaria, dependiente del Consejo
Municipal de Desarrollo Rural, en la cual tendrán representación mayoritaria los
usuarios del servicio y contarán con vocería los gremios de profesionales del agro, y
cuyas funciones son, entre otras, las de velar por el adecuado funcionamiento de la UMATA,
orientar la distribución de los recursos y determinar las zonas y los productos que
requieran atención prioritaria. Estableció, además, que la vinculación del personal,
cuando la UMATA haga parte de la estructura administrativa del municipio, se debe hacer
con sujeción a las normas y procedimientos de la carrera administrativa, con lo que se
propende por su conformación técnica y por la estabilidad de los funcionarios.
Las disposiciones explicadas tienden a otorgar una
mayor iniciativa y un mayor control a los campesinos beneficiarios sobre la prestación
del servicio municipal de asistencia técnica. Les da herramientas para exigir, y
conseguir, su prestación, independizándola de la voluntad de los gobernantes locales.
Les permite combatir la utilización de la UMATA con criterios políticos y clientelistas,
y propicia una mayor estabilidad de los asistentes técnicos, problema que en algunas
regiones era una de las mayores trabas para que ellas funcionaran adecuadamente. Les hace
posible, igualmente, orientar la acción de los extensionistas hacia los sitios y las
actividades que se consideren prioritarias para el desarrollo rural del municipio. Por su
parte, la presencia de los gremios de profesionales del agro debe contribuir a una labor
más técnica de dichas unidades. En síntesis, con estas normas se facilita que los
usuarios de la asistencia técnica, así como los profesionales del agro, tengan una
participación decisoria en la dirección y orientación de este servicio.
Mayor acceso de los campesinos al
crédito
A las actividades e iniciativas desplegadas por la cartera de agricultura con miras a
sanear financieramente y a modernizar a la Caja Agraria, tradicional banco de los
campesinos, y a reestructurar y refinanciar los préstamos de los agricultores vencidos,
en especial de los pequeños, reseñadas en el capítulo cuarto, se sumaron otras labores
que también tenían como objetivo central facilitar el acceso al crédito a estos
productores. La principal fue la relacionada con el despegue y el fortalecimiento del
Fondo Agropecuario de Garantías (FAG). Este organismo, creado en 1993, había tenido un
arranque lento y complicado, en buena medida debido a que los requisitos para obtener sus
servicios eran de difícil cumplimiento para los campesinos y, en parte, también, en
razón al poco interés mostrado por los intermediarios financieros y a la incipiente
campaña de divulgación sobre su operación.
_________
1. Los principales elementos de esta política quedaron
delineados en el Documento CONPES respectivo. Vero Ocampo (1993b), Cap. III. (Regresar)
2. En
el proyecto de ley de reforma agraria, del que se habla más adelante, el Ministerio
había incluido unas facultades similares con el objeto de crear dicho viceministerio. Sin
embargo, como la Ley Agraria hizo un tránsito más rápido, se utilizaron las facultades
que se habían solicitado en ella con el mismo fin.(Regresar)
3.
Como la cofinanciación debe hacerse con las entidades territoriales, podía presentarse
el caso de comunidades que no tenían acceso a ningún tipo de cofinanciación nacional,
ni de recursos públicos, porque las autoridades locales no querían apoyar sus
iniciativas.(Regresar)
4.
Como resultado de la creación del Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto Colombiano
de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT, se transformó en el
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, y cedió las funciones en
materia de hidrología y meteorología, a las cuales hace alusión su antiguo nombre, a un
nuevo Instituto que se constituyó, dependiente de dicho Ministerio, con funciones de
investigaciones e información en variables ambientales (el IDEAM).(Regresar)
5.
Sorprende, en consecuencia, la afirmación de personas supuestamente bien informadas
respecto a que "reducir el efecto de la crisis sobre la población rural más
pobre" no había parte de los objetivos centrales de la acción del Ministerio, ni
que las medidas tomadas fueron adecuadas para tal fin. Ver el prólogo de Armando
Montenegro en González y Jaramillo (1994).(Regresar)
6. En
el mecanismo anterior el subsidio estaba incorporado en la tasa de interés del crédito
que se le daba al beneficiario para la compra de tierra.(Regresar)
7.
Este es uno de los temas centrales de los trabajos de Alfredo Molano, quien contribuyó
decisivamente a la gestación de esta nueva figura legal.(Regresar)
8.Ver,
al respecto, el capitulo cuarto de esta obra.(Regresar)
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